N. 12 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 marzo 2000
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 marzo 2000 (del Presidente del Consiglio dei Ministri) Imposte e tasse - Sanzioni amministrative per violazioni tributarie - Norme della Regione Liguria - Sanzioni per mancato pagamento nel termine delle tasse sulle concessioni regionali - Prevista riduzione al quinto del minimo della sanzione applicabile, qualora il pagamento venga comunque eseguito prima che la violazione sia stata constatata o che siano iniziate attivita' di verifica portate a conoscenza del contribuente - Denunciata deroga alle disposizioni statali sull'istituto del "ravvedimento" - Violazione dei limiti alla potesta' legislativa tributaria delle Regioni. - Legge Regione Liguria riapprovata il 1o marzo 2000, art. 1. - Costituzione, art. 119; d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, art. 13. Imposte e tasse - Sanzioni amministrative per violazioni tributarie - Norme della Regione Liguria - Sanzioni per insufficiente o ritardato versamento nell'anno 1996 del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi - Prevista inapplicabilita', qualora i conguagli dovuti siano stati effettuati entro il 31 gennaio 1997 - Denunciato esonero dall'osservanza del termine di pagamento fissato dalla legge statale - Introduzione di un larvato "condono" - Violazione dei limiti alla potesta' legislativa tributaria delle Regioni. - Legge Regione Liguria riapprovata il 1o marzo 2000, art. 2. - Costituzione, art. 119; legge 28 dicembre 1995, n. 549, art. 3; legge 23 dicembre 1996, n. 662, art. 2, co. 157; d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, art. 13; d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 473, art. 15.(GU n.26 del 21-6-2000 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri - giusta deliberazione 14 marzo 2000 del Consiglio dei Ministri (doc. 1) - rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato; Nei confronti della regione Liguria, in persona del Presidente della giunta regionale pro-tempore per l'annullamento: della legge (ri)approvata dal consiglio regionale della Liguria in data 1o marzo 2000: "Disposizioni integrative alle leggi regionali 27 dicembre 1994, n. 66 e 6 settembre 1999, n. 28, recanti disposizioni in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie". P r e m e s s a Il consiglio regionale della regione Liguria, nella seduta del 31 gennaio 2000 ha approvato il disegno di legge n. 355, contenente disposizioni integrative alle ll.rr. 27 dicembre 1994, n. 66 e 6 settembre 1999, n. 28 in materia di sanzioni amministrative per le violazioni delle norme tributarie (doc. 2). Tale delibera legislativa si compone di due articoli (che riproducono due norme gia' inserite in un precedente provvedimento legislativo, ma "stralciate" a seguito di rinvio per riesame da parte del Governo): a) con il primo, afferente alle tasse sulle concessioni regionali, si prevede che, oltre alle ipotesi previste nel comma 1 dell'art. 13 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 "nei casi di mancato pagamento del tributo o di un acconto nel termine previsto, la sanzione e' ridotta ad un quinto del minimo se il pagamento viene comunque eseguito prima che la violazione sia stata constatata o siano iniziate verifiche o altre attivita' amministrative di accertamento, delle quali l'autore e i soggetti obbligati abbiano avuto formale conoscenza"; b) con il secondo, intitolato "norma provvisoria" si dispone che "ai versamenti effettuati nell'anno 1996 per il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi non si applicano le sanzioni amministrative tributarie previste per insufficiente e ritardato versamento, qualora i conguagli dovuti siano stati effettuati entro il 31 gennaio 1997". Tale delibera legislativa ha formato oggetto di rinvio, per nuovo esame, al consiglio regionale da parte del Governo (giusta delibera 25 febbraio 2000 del Consiglio dei Ministri), come da comunicazione 25 febbraio 2000 della Presidenza del Consiglio dei Ministri (doc. 3) e per le ragioni ivi esposte. Ma il consiglio regionale della Liguria, con delibera adottata nella seduta del 1o marzo 2000, ha approvato di nuovo nello stesso testo e senza alcuna modifica la originaria legge (doc. 4), per l'annullamento della quale, in quanto costituzionalmente illegittima, il Governo della Repubblica propone il presente ricorso ai sensi dell'art. 127, quarto comma, della Costituzione e dell'art. 31 della legge n. 87/1953, sulla base dei seguenti M o t i v i Va premesso che, secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la potesta' legislativa in materia tributaria delle regioni ad autonomia ordinaria opera, alla stregua dell'art. 119 della Costituzione "nelle forme e nei limiti stabiliti dalle leggi della Repubblica", e pertanto entro i confini che le leggi stesse, in conformita' ai principi costituzionali, sono legittimate a previamente fissare anche al fine di adeguare la finanza locale al sistema tributario generale, configurandosi la stessa pertanto come una potesta' non di tipo concorrente, ma soltanto come una potesta' attuativa (ex plurimis, sentt. nn. 295/93; 355/98; 171/99): e non vi ha dubbio che nella materia tributaria rientra anche la disciplina delle sanzioni per le violazioni dei relativi obblighi. Le norme della delibera legislativa qui impugnata si pongono appunto in violazione - in relazione alle interposte norme legislative statali che verranno di seguito specificate - dell'art. 119 Cost. Invero: I. - In primo luogo e' illegittima la disposizione contenuta nell'art. 1 della delibera legislativa de qua, la quale - nell'integrare con un comma 3-bis l'art. 6 della l.r. 27 dicembre 1994, n. 66, sostituito dalla l.r. n. 28 del 1999, in tema di tasse sulle concessioni regionali - dispone la riduzione al quinto del minimo della sanzione applicabile per il caso di mancato pagamento del tributo (o di un acconto) entro il termine previsto, se il pagamento stesso sia comunque eseguito prima che la violazione sia stata constatata o siano iniziate verifiche od altre attivita' amministrative di accertamento portate a formale conoscenza dell'autore e dei soggetti obbligati. Ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio 1970, n. 281, sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158, le tasse sulle concessioni regionali, per quanto non diversamente disposto, sono disciplinate dalle leggi dello Stato che regolano le tasse sulle concessioni governative. Per quanto attiene alla disciplina sanzionatoria delle relative violazioni si applica la disciplina generale delle sanzioni amministrative per le violazioni delle norme tributarie, ora contenuta nel d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472, come disposto dall'art. 16 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 473. A tale quadro normativo si e' adeguata - con particolare riguardo all'istituto del "ravvedimento" che qui rileva - la regione Liguria che, con l'art. 8 della l.r. 6 settembre 1999, n. 28, ha previsto la riduzione della sanzione "nei casi e nella misura prevista dall'art. 13 del d.lgs. n. 472/1997 e successive modificazioni ed integrazioni, sempreche' la violazione non sia stata constatata o comunque non siano iniziate verifiche od altre attivita' amministrative di accertamento" a formale conoscenza dell'obbligato, ecc. La norma qui in esame si pone chiaramente in contrasto con la disciplina del "ravvedimento" racchiusa nell'art. 13 del d.lgs. n. 472/1997 cit. in quanto la stessa viene ad elevare ad autonoma circostanza (comportante di per se' sola la riduzione al quinto del minimo della sanzione applicabile) quella che, nell'art. 13 cit., comma 1, e' invece solo il presupposto generale, e naturale, di applicabilita' del ravvedimento e quindi delle riduzioni, collegate peraltro, in diversa misura, al fatto del pagamento del tributo entro i termini fissati rispettivamente alle lett. a) e b): di tal modo consentendo - e solo per le sanzioni relative all'omesso pagamento delle tasse sulle concessioni regionali - il ravvedimento (spontaneo) senza alcun limite temporale. Ne', a giustificazione di tale deroga alla disciplina della legge statale, puo' valere il richiamo al disposto del comma 5 del medesimo art. 13, che ammette che "singole leggi possono stabilire, ad integrazione di quanto previsto nel presente articolo, ulteriori circostanze che importino attenuazione della sanzione" in quanto - come si e' ora evidenziato - la norma contestata non si pone come disciplina integrativa della norma statale con la previsione di ulteriori, e quindi, diverse circostanze rispetto a quelle ivi considerate, ma opera una non consentita difforme valutazione e una autonoma valorizzazione di una "circostanza" dalla stessa gia' considerata (mancata constatazione della violazione o iniziata verifica ecc.) eliminando peraltro la necessita' del rispetto dei termini essenziali per la riduzione e prevedendo una misura della riduzione diversa da quelle fissate dalla legge statale, in funzione dei termini stessi. II. - Anche l'art. 2 della delibera legislativa impugnata - che prevede la inapplicabilita' delle sanzioni amministrative tributarie per insufficiente o ritardato versamento del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, relativamente al 1996 in quanto i dovuti conguagli siano stati effettuati entro il 31 gennaio 1997 - e' palesemente illegittimo. Com'e' noto, il predetto tributo speciale e' stato istituito, a decorrere dal 1o gennaio 1996, dall'art. 3, comma 24 della legge 28 dicembre 1995, n. 549 ed e' disciplinato dai successivi commi del medesimo articolo. In particolare, il comma 30 del cit. articolo, integrato dall'art. 2, comma 157, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, fissa i termini per il versamento del tributo (dovuto alla Regione) e per la presentazione della dichiarazione da parte del gestore della discarica, rimettendo alla legge regionale lo stabilire le modalita' di versamento del tributo e di presentazione della dichiarazione. Il successivo comma 31 sost. dall'art. 15 del d.lgs. n. 473 del 1997 a sua volta sostituito dall'art. 4 del d.lgs. 5 giugno 1998, n. 203, prevede le sanzioni amministrative per l'ipotesi di omessa o infedele registrazione delle operazioni di conferimento in discarica e per l'omessa o infedele dichiarazione, disponendone la riduzione ad un quarto per l'ipotesi di adesione del contribuente e contestuale pagamento anche del tributo entro il termine per ricorrere alle commissioni tributarie. Ai sensi del comma 34 dell'art. 3 "l'accertamento, la riscossione, i rimborsi, il contenzioso amministrativo e quanto non previsto dai commi da 24 a 41 del presente articolo sono disciplinati con legge della regione". Giusta, poi, il comma 35 del medesimo art. 3 "le disposizioni dei commi da 24 a 41 del presente articolo costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art. 119 della Costituzione". Da ultimo, il comma 38 dispone l'esenzione da responsabilita' per le sanzioni amministrative previste dal comma 32 "in sede di prima applicazione delle disposizioni" dello stesso comma sempreche' entro il 30 giugno 1996 il proprietario del terreno su cui insiste la discarica abusiva provvedesse alla relativa denuncia agli organi regionali. La regione Liguria ha dato attuazione alle disposizioni di tale legge, con la l.r. 13 maggio 1996, n. 21, parzialmente modificata dalla l.r. 6 settembre 1999 n. 28, che - all'art. 7, come sopra sostituito - prevede in caso di ritardato, omesso o insufficiente versamento del tributo, l'applicabilita' della "sanzione amministrativa tributaria prevista dall'art. 13 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 471". Nel sopra riassunto quadro normativo - integrato per quanto attiene al sistema sanzionatorio dalla disciplina generale di cui al gia' citato d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 - si inserisce la riapprovata norma qui in contestazione, con la quale la regione Liguria intende disporre, in via generale, la non applicazione delle (e, quindi, attraverso la consentita "sanatoria" la rinuncia alle) sanzioni amministrative tributarie pur gia' dovute dai contribuenti per l'insufficiente e il ritardato pagamento del tributo speciale de quo relativo all'anno 1996 (sempre che il pagamento del conguaglio fosse avvenuto entro il 31 gennaio 1997). Ma la emanazione di siffatta norma "di favore" esula chiaramente dai limiti in cui puo' costituzionalmente esplicarsi la competenza legislativa tributaria della Regione - in base all'art. 119 Cost. - quale segnata dalle ricordate disposizioni dell'art. 3 della legge n. 549 del 1995 e dal d.lgs. n. 472 del 1997, richiamato dal d.lgs. n. 473 del 1997. Invero, da un lato, l'art. 3 della legge n. 549, nel mentre fissa i termini entro i quali il pagamento dello speciale tributo deve essere effettuato (per l'anno 1996 disponendo anche il differimento al 31 luglio per le operazioni di deposito effeffuate nel primo trimestre, giusta l'u.p. del comma 30, aggiunto dalla legge n. 662 del 1996, art. 2, comma 157) e prevede, solo per altre violazioni, il condizionato esonero da sanzioni "in sede di prima applicazione" (commi 38 e 32 dell'articolo), non consente in alcun modo al legislatore regionale, al quale e' rimessa solo la potesta' di "stabilire le modalita' di versamento" (comma 30 art. cit.), di esonerare in via generale i soggetti obbligati dal rispetto del termine e dalle sanzioni correlate al verificatosi ritardato o insufficiente pagamento nel termine stesso, cosi' operando una (condizionata, ma) generalizzata sanatoria destinata a risolversi in una rinuncia della Regione stessa ad un proprio credito di natura tributaria gia' insorto e, in sostanza, nella disapplicazione del termine per il pagamento disposto dalla legge statale. D'altro lato, contrariamente a quanto leggesi nelle relazioni allegate alla delibera legislativa, dai surichiamati decreti legislativi di riforma del sistema sanzionatorio tributario (n. 472 e 473 del 1997) si evince chiaramente - del resto in coerenza con i principi generali in materia - che le sanzioni tributarie costituiscono conseguenze legali delle violazioni alle quali esse sono ricollegate (salva la necessita' in sede di loro concreta applicazione dell'accertamento dei necessari presupposti oggettivi e soggettivi), di modo tale che, in difetto di una norma statale singolare che consenta o preveda, entro un determinato ambito temporale o a determinate condizioni, l'esonero dalla relativa responsabilita', non e' consentito al legislatore regionale disporre (come, nella specie, per il passato) l'introduzione di un larvato "condono": non essendo, poi, chiaramente pertinente il richiamo, nelle ricordate relazioni, alle "condizioni di incertezza sulla portata e sull'ambito di applicazione delle norme" di cui al comma 2 dell'art. 6 del d.lgs. n. 472 del 1997, in quanto, a parte ogni altra considerazione, secondo tale norma siffatte condizioni sono destinate a poter operare quale causa di non punibilita' in concreto di colui che abbia commesso la violazione e non gia' come causa di abbuono, in via astratta, delle sanzioni e quindi di inapplicabilita' delle stesse per la generalita' dei contribuenti.
P. Q. M. Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, voglia dichiarare la illegittimita' costituzionale della legge riapprovata dal consiglio regionale della Liguria con delibera 1o marzo 2000 - artt. 1 e 2 - contenente disposizioni integrative alle leggi regionali 27 dicembre 1994 n. 66 e 6 settembre 1999 n. 28 recanti disposizioni in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie. Si produrranno i seguenti documenti: 1) estratto verbale riunione Consiglio dei Ministri 14 marzo 2000; 2) estratto processo verbale adunanza 31 gennaio 2000 consiglio regionale della Liguria ed allegato testo di legge approvato dal Consiglio regionale nella stessa data (con le relative relazioni); 3) comunicazione 25 febbraio 2000 Presidenza Consiglio dei Ministri (rinvio a nuovo esame del consiglio regionale Liguria); 4) estratto processo verbale adunanza 1o marzo 2000, consiglio regionale della Liguria e allegato testo di legge riapprovato dal consiglio regionale nella stessa data. Roma, addi' 16 marzo 2000. Avvocato dello Stato: Giancarlo Mando¨ 00C0303