N. 204 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 maggio 1999
Tribunale amministrativo regionale delle Marche sul ricorso proposto da S.r.l. Serroni Vera Laboratorio Analisi contro A.S.L. n. 11 della regione Marche ed altra Sanita' pubblica - Regione Marche - Assistenza sanitaria - Previsione, fino alla definizione degli accordi tra le ASL e le istituzioni sanitarie private accreditate e i professionisti, della proroga del regime di cui alla legge n. 67/1988, relativo alla necessita' di previa autorizzazione della ASL subordinata alla impossibilita' della struttura pubblica di erogare la prestazione entro tre giorni - Violazione del principio della libera scelta da parte dell'assistito nei confronti di tutte le strutture e i professionisti accreditati dal S.S.N. e stabilito dalla legislazione statale in materia - Incidenza sui principi di imparzialita' buon andamento della p.a. - Legge Regione Marche 17 luglio 1996, n. 26, art. 37, comma 3. - Costituzione, artt. 97 e 117.(GU n.20 del 10-5-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 481 del 1998
proposto dalla S.r.l. Serroni Vera Laboratorio Analisi, corrente in
Fermo, in persona del titolare e rappresentante legale pro-tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Benedetto Graziosi, elettivamente
domiciliato in Ancona, alla via Giannelli n. 36, presso l'avv.
Domenico D'Alessio;
Contro l'Azienda sanitaria U.S.L. n. 11 della regione Marche, con
sede in Fermo, in persona del direttore generale pro-tempore,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Vittorio Barosio e Alberto
Cucchieri, presso il secondo elettivamente domiciliato in Ancona,
alla via Piave n. 6/b;
La regione Marche, in persona del suo Presidente pro-tempore,
costituito in giudizio per l'annullamento del provvedimento 6
febbraio 1998, prot. n. 2121, con il quale il Direttore generale
dell'Azienda sanitaria U.S.L. n. 11 di Fermo ha stabilito che "a
partire dal 1o gennaio 1998 saranno riconosciute ed ammesse a
rimborso solo quelle impegnative debitamente autorizzate dagli
uffici competenti di questa A.S.L.";
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Azienda sanitaria
U.S.L. n. 11 di Fermo;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Vista la propria ordinanza 13 maggio 1998, n. 256;
Vista l'ordinanza del Consiglio di Stato, sez. V, 28 luglio 1998,
n. 1500;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore, alla pubblica udienza del 26 maggio 1999, il
Consigliere Giuseppe Daniele;
Uditi l'avv. D'Alessio, su delega dell'avv. Graziosi, per la
parte ricorrente e l'avv. Cucchieri per l'Amministrazione
resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F a t t o
La s.r.l. Vera Serroni Laboratorio Analisi, gia' convenzionata
per decenni con le casse mutue e gli enti assistenziali e,
successivamente, con il Servizio sanitario nazionale, a seguito
dell'entrata in vigore del nuovo regime dell'"accreditamento"
(art. 8, comma 4, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502), ha chiesto
ed ottenuto il riconoscimento dello status di laboratorio
accreditato.
E' noto, peraltro, che il nuovo sistema prevede anche dei tetti
di spesa regionali per la erogazione delle prestazioni
assistenziali; la regione Marche, pertanto, ha provveduto agli
adempimenti di sua competenza (che si sostanziano nell'armonizzare,
sul territorio regionale, i criteri di rimborso delle prestazioni),
con deliberazioni della Giunta regionale 16 dicembre 1996 n. 3825 e
10 marzo 1997 n. 625.
Con deliberazioni del Commissario straordinario 30 maggio 1997
n. 65 e del Direttore generale 2 settembre 1997 n. 875, l'Azienda
sanitaria U.S.L. n. 11 di Fermo, nell'approvare il piano per le
prestazioni specialistiche convenzionate relativo all'anno 1996, ha
determinato il tetto del budget spettante alla s.r.l. Vera Serroni
nell'ambito di L. 125.000.000.
I suddetti provvedimenti della Azienda sanitaria U.S.L. n. 11 di
Fermo sono stati impugnati dalla societa' interessata con ricorso
iscritto al n. 19 del 1998 del reg. gen., che e' stato accolto da
questo Tribunale con sentenza 15 gennaio 1999, n. 19.
In sede di contrattazione per definire il tetto del budget
relativo all'anno 1998, il Direttore generale dell'Azienda
sanitaria U.S.L. n. 11 di Fermo ha chiesto ai titolari dei
laboratori di analisi accreditati di accettare una ulteriore
decurtazione del budget gia' definito per gli anni 1996 e 1997 (per
la s.r.l. Vera Serroni cio' significava dover accettare un tetto
pari a L. 85.000.000 annue); a fronte del rifiuto degli
interessati, il Direttore generale dell'Azienda sanitaria U.S.L.
n. 11 di Fermo, con provvedimento 6 febbraio 1998, prot. n. 2121,
ha stabilito, fra l'altro, che "... si ritiene necessario fare
riferimento in questo momento, per l'accesso al convenzionamento
esterno, alle modalita' gia' disciplinate dall'art. 37, comma 3,
della legge regionale Marche 17 luglio 1996, n. 26, laddove si
stabilisce che, in mancanza dei piani annuali preventivi, restano
valide le modalita' previste dall'art. 19 della legge 11 marzo
1988, n. 67. Pertanto, a partire dal 1o gennaio 1998, saranno
riconosciute ed ammesse a rimborso solo quelle impegnative
debitamente autorizzate dagli uffici competenti di questa A.S.L.".
Il provvedimento e' stato impugnato dalla s.r.l. Vera Serroni
Laboratorio Analisi, con atto notificato il 15 ed il 16 aprile
1998, depositato il 28 aprile 1998, che ne ha chiesto
l'annullamento, deducendo i motivi di violazione degli artt. 7 e 8
della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell'art. 8, comma 5 del d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502, nel testo modificato dal d.lgs. 7
dicembre 1993, n. 517, dell'art. 2, commi 7 ed 8 della legge 28
dicembre 1995, n. 549, dell'art. 6, comma 6, legge 23 dicembre
1993, n. 724, violazione dell'allegato A, punto 5.2, della carta
dei servizi pubblici sanitari approvata con D.P.C.M. 19 maggio
1995, violazione dei principi generali in materia di accesso alle
strutture private accreditate, illegittimita' derivata dalla
illegittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 3, L.R. Marche 17
luglio 1996, n. 26 per contrasto con l'art. 117 della Costituzione,
in riferimento all'art. 19 del d.lgs. n. 502 del 1992, eccesso di
potere per sviamento e difetto di motivazione; previa, occorrendo,
la dichiarazione di non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 3, della L.R.
Marche n. 26 del 1996 per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione e la conseguente trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale.
Costituitasi in giudizio l'Azienda sanitaria U.S.L. n. 11 di
Fermo, ha dedotto la infondatezza dei motivi del ricorso,
concludendo per la sua reiezione.
Con ordinanza 13 maggio 1998, n. 256, il Tribunale ha respinto
l'istanza di sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato.
La decisione cautelare e' stata riformata dal Consiglio di Stato
(sez. V) con ordinanza 28 luglio 1998, n. 1500.
D i r i t t o
1. - E' pacifico fra le parti, essendo ammesso dalla stessa
difesa della resistente Amministrazione, che l'atto impugnato
costituisce pedissequa applicazione dell'art. 37, comma 3, della
L.R. Marche 17 luglio 1996, n. 26, sicche' e' evidente la rilevanza
della questione di legittimita' costituzionale di detta norma, per
contrasto con l'art. 117 della Costituzione, dedotta dalla parte
ricorrente, poiche' in mancanza di una pronuncia della Corte
costituzionale il provvedimento di cui e' causa deve ritenersi atto
dovuto e, conseguentemente, il ricorso in esame non puo' che essere
rigettato.
2. - La questione, ad avviso di questo Collegio, non e'
manifestamente infondata.
Occorre premettere che il sistema di erogazione delle prestazioni
sanitarie e di diagnostica strumentale risulta cosi' delineato
dalla vigente normativa statale:
a) le convenzioni tra S.S.N. e strutture private vengono
sostituite da c.d. "accreditamento" che conferisce ad esse parita'
di condizioni rispetto alle strutture private. Tale parita' di
strutture, dapprima definita come "integrazione con il S.S.N." e'
divenuta senza limitazioni dopo che il comma 7 dell'art. 6 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724 ha abolito dal testo originario
dell'art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 le parole "sulla base di
criteri di integrazione con il servizio pubblico" che potevano far
pensare ad un rapporto di complementarieta' delle seconde con le
prime.
b) le regioni prima, e le Unita' sanitarie locali, poi,
sentite le organizzazioni di categoria maggiormente
rappresentative, contrattano con le strutture pubbliche e private e
con i professionisti eroganti prestazioni sanitarie un piano
annuale preventivo che ne stabilisca quantita' presunta e
tipologia, anche ai fini degli oneri da sostenere (art. 2, comma 8,
legge 28 dicembre 1995, n. 549);
c) resta comunque ferma, in questo sistema, la facolta' di
libera scelta delle strutture sanitarie e dei professionisti (che
siano ovviamente strutture regolarmente accreditate). Che la libera
scelta sia indipendente e preliminare rispetto al perfezionamento
degli accordi fra la regione e le UU.SS.LL., da una parte, e
strutture accreditate dall'altra, risulta evidente da tutte le
norme richiamate, le quali premettono la frase "ferma restando la
facolta' di libera scelta" quale clausola di chiusura alle
disposizioni sulla contrattazione del tetto e sul piano annuale
preventivo (cfr. l'art. 8, comma 5, del d.lgs. n. 502 del 1992 e
l'art. 2, comma 8, legge n. 549 del 1995).
Cio' e' ribadito dall'art. 6, comma 6, legge 23 dicembre 1994,
n. 724, che dopo aver confermato l'entrata in vigore dei nuovi
rapporti fondati sull'accreditamento stabilisce che "la facolta' di
libera scelta da parte dell'assistito si esercita nei confronti di
tutte le strutture e i professionisti accreditati dal S.S.N. in
quanto in possesso dei requisiti previsti dalla normativa vigente e
che accettino il sistema della remunerazione a prestazione".
3. - In questo contesto normativo si e' inserita la L.R. Marche
17 luglio 1996, n. 26, che nel disciplinare il riordino del
servizio sanitario regionale ha stabilito, con il terzo comma
dell'art. 37, che "fino alla definizione degli accordi di cui
all'articolo 5, comma 4 (cioe' la negoziazione dei servizi e delle
prestazioni con le istituzioni sanitarie private accreditate e con
professionisti, sulla base di tariffe e corrispettivi definiti
dalla Giunta regionale, nonche' sulla base del piano annuale
preventivo), restano valide le modalita' di accesso alle
prestazioni cosi' come disciplinate dall'art. 19 della legge 11
marzo 1988, n. 67 (cioe' mediante la previa autorizzazione della
U.S.L. e fermo restando l'obbligo per l'utente di servizi della
struttura pubblica per le prestazioni che possono essere erogate
entro tre giorni)".
Non sembra dubbio al Collegio che, come evidenziato dalla difesa
della parte ricorrente, la norma regionale sopra trascritta si
ponga in contrasto con i principi fondamentali stabiliti in materia
dalle leggi dello Stato e violi, quindi, l'art. 117 della
Costituzione.
Infatti, la norma in questione oblitera totalmente i principi
della legislazione statale, reintroducendo, ancorche' in via
provvisoria (fino alla definizione degli accordi di cui all'art. 5,
comma 4), l'obbligo del rilascio di un'autorizzazione per accedere
alla struttura privata, rilascio subordinato alla insufficienza
della struttura pubblica, mentre la legge statale garantisce in
ogni caso la facolta' di libera scelta dell'utente, senza
subordinarla all'accettazione del tetto o budget che la U.S.L.
possa imporre alla singola struttura.
4. - Ma il Collegio ritiene di evidenziare un ulteriore profilo
di illegittimita' costituzionale, rispetto a quello dedotto dalla
parte ricorrente.
La norma regionale in questione, infatti, postula l'inesistenza
di accordi fra U.S.L. e strutture private stabilendo che, una volta
intervenuto l'accordo, cessera' la sospensione del libero accesso.
Senonche' il potere di imporre questo filtro all'accesso di
strutture gia' accreditate costituisce in mano all'amministrazione
sanitaria un'arma per imporre alle strutture private le condizioni
contrattuali che vorra' determinare a suo piacimento, senza che
queste ultime possano opporre alcunche'.
Il citato art. 37, comma 3, della L.R. Marche 17 luglio 1996,
n. 26 si pone quindi in contrasto anche con i principi di
imparzialita' e di buon andamento dell'azione amministrativa
sanciti dall'art. 97 della Costituzione, non essendo compatibile la
titolarita' di un potere pubblico pienamente arbitrario di
sospendere di fatto l'accreditamento con una contrattazione che, in
quanto tale, postula quanto meno un minimo di pariteticita' fra
parte pubblica e struttura privata.
5. - In conclusione, poiche' in relazione a quanto sopra
precisato le delineate questioni di incostituzionalita'
dell'art. 37, comma 3, della L.R. Marche 17 luglio 1996, n. 26 sono
rilevanti, nonche' non manifestamente infondate, va disposta la
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la pronuncia
sulla legittimita' costituzionale della suindicata norma, rimanendo
sospeso il presente giudizio, ai sensi dell'art. 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87.
P. Q. M.
Visti gli articoli 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, nn. 1 e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 3, della L.R.
Marche 17 luglio 1996, n. 26, nella parte in cui stabilisce che,
fino alla definizione degli accordi di cui all'articolo 5, comma 4,
restano valide le modalita' di accesso alle prestazioni cosi' come
disciplinate dall'articolo 19 della legge 11 marzo 1988, n. 67, per
contrasto con gli artt. 97 e 117 della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, rimanendo sospeso il presente giudizio.
Ordina alla Segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonche'
di comunicarla al Presidente della Camera dei Deputati ed al
Presidente del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Ancona, nella camera di consiglio del 26 maggio
1999.
Il presidente: Venturini
Il consigliere: Giambartolomei
Il consigliere, est.: Daniele
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