N. 339 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 gennaio 2000
Ordinanza emessa il 20 gennaio 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Puglia sui ricorsi riuniti proposti da Italia generali costruzioni S.r.l. contro comune di Bari ed altri Industria e commercio - Regione Puglia - Nulla osta di competenza regionale per l'apertura di grandi strutture di vendita - Previsione, con legge regionale, dell'archiviazione delle domande di autorizzazione gia' presentate ai sensi della legge regionale 2 maggio 1995, n. 32 e corredate a norma alla data del 16 gennaio 1998 - Contrasto con l'art. 25 del d.lgs. n. 114/1998 che prevede l'obbligo di esame e decisione entro centottanta giorni dalle domande presentate entro la predetta data del 16 gennaio 1998 - Incidenza sui principi di uguaglianza, di imparzialita' e buon andamento della P.A. e di liberta' d'iniziativa economica privata - Esorbitanza dai limiti della competenza regionale - Violazione del principio comunitario della libera prestazione dei servizi. - Legge della Regione Puglia 4 agosto 1999, n. 24, art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 10, 41, 97 e 117.(GU n.26 del 21-6-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi n. 431 e 2408
del 1999 proposti dalla soc. Italia generali costruzioni S.r.l., in
persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e
difesa dall'avv. Felice Eugenio Lorusso presso il cui studio in
Bari elettivamente e' domiciliata;
Contro (nel ric. n. 431/1999) il comune di Bari in persona del
Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Chiara Lonero
Baldassarra dell'avvocatura comunale di Bari; la regione Puglia, in
persona del presidente pro-tempore, della giunta regionale,
rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Cipriani e Maddalena
Torrente del settore legale della regione Puglia, piazza A. Moro
n. 37, Bari; nonche' contro (ric. n. 2408/1999) la regione Puglia,
non costituita e nei confronti dell'assessorato, regionale
all'industria, commercio ed artigianato in persona del titolare
pro-tempore dell'ufficio, non costituito; del dirigente
dell'ufficio mercati ed attivita' delegate del settore commercio
della regione Puglia, non costituito; del comune di Bari, non
costituito per l'annullamento:
col ricorso n. 431/1999 del provvedimento negativo sotteso al
silenzio rifiuto serbato dalla regione (oltre che dal comune) su
atto di diffida del 16 dicembre 1998 con cui si intimava alla
regione di comunque pronunciarsi sulla istanza della ricorrente
intesa ad ottenere nulla osta per l'apertura di grande struttura di
vendita in Bari, localita' Santa Caterina, ed al comune di adottare
i provvedimenti di sua competenza; e per la declaratoria
dell'obbligo della regione (oltre che del comune) di provvedere in
senso favorevole alla ricorrente;
col ricorso n. 2408/1999 della determinazione n. 2 reg. sett.
del 13 settembre 1999 del dirigente regionale dell'ufficio mercati
ed attivita' delegate del settore commercio con cui si e' stabilito
non doversi dare seguito all'istanza di nulla osta commerciale,
attesa in particolare la intervenuta legge regionale n. 24 del 4
agosto 1999 disponente al comma 3, dell'art. 1 "all'esame delle
domande di autorizzazione ex lege regionale 2 maggio 1995, n. 32,
corredate a norma alla data del 16 gennaio 1998, non si da'
seguito";
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 20 gennaio 2000, relatore il cons. Vito
Mangialardi, udito l'avv. Lorusso per la ricorrente societa' e
l'avv. Torrente per la regione Puglia;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue;
F A T T O
A) Con ricorso notificato il 4 febbraio 1999 rubricato al
n. 431/1999, la societa' Italia generali costruzioni S.r.l. ha
impugnato il silenzio rifiuto serbato dalla regione Puglia su atto
di diffida e costituzione in mora diretto ad ottenere il nulla osta
per l'apertura di centro commerciale in Bari, localita' Santa
Caterina.
Questo Tribunale amministrativo regionale con ordinanza n. 219
dell'11 marzo 1999 ha accolto l'istanza cautelare ed ha imposto
all'Amministrazione regionale di pronunciarsi sull'atto di diffida;
con successiva ordinanza - la n. 561 del 22 luglio 1999 - e' stato
ancora reiterato l'ordine suddetto con contestuale nomina di
commissario ad acta che avrebbe operato in caso di ulteriore
inadempienza regionale.
L'insediatosi commissario ad acta con provvedimento dell'11
ottobre 1999 prot. n. 99/2221/9C/GAB, preso atto che con
determinazione dirigenziale del settore commercio n. 2 del 13
settembre 1999 la regione Puglia, in applicazione dell'art. 1 comma
3, della intervenuta legge regionale 4 agosto 1999, n. 24 ha
disposto di non dare seguito alle richieste di nulla osta
regionale, non ha assunto alcuna decisione di merito, risultando la
questione dell'intervenuto provvedimento regionale assorbente di
ogni altra.
A sua volta la ricorrente con istanza denominata ricorso per
incidente di esecuzione e depositata, previa notifica anche al
commissario ad acta il 29 ottobre 1999, ha chiesto l'esatta
esecuzione delle ordinanze Tribunale amministrativo regionale
significando pure che non poteva essere eluso l'ordine del giudice
amministrativo antecedente alla entrata in vigore della legge
regionale n. 24/1999, talche' dovevasi ordinare al commissario ad
acta di riesaminare il suo provvedimento ed in senso favorevole
sulla domanda della Italia generali costruzioni.
Si e' costituita in giudizio la regione significando da un lato
un ritenuto silenzio rigetto determinatosi sulla domanda originaria
della ricorrente e dall'altro che, comunque, l'obbligo in capo alla
regione di pronunciarsi era venuto meno per effetto della
intervenuta legge regionale n. 24/1999.
B) Il successivo ricorso n. 2409/1999 e' prodotto avverso la
determinazione dirigenziale del 13 settembre 1999 di cui sopra si
e' detto.
Si deduce da parte della ricorrente la violazione ed elusione
delle ordinanze cautelari, la violazione della intervenuto decreto
legislativo n. 114/1998 oltre che della legge regionale n. 32/1995,
e la illegittimita' costituzionale della intervenuta legge
regionale n. 24/1999 in parte qua (art. 1, comma 3) per contrasto
con gli artt. 3, 10, 41, 97 e 117 Cost.
Alla pubblica udienza i due ricorsi sono stati chiamati
congiuntamente e, sentiti i presenti difensori, introitati per la
decisione.
D I R I T T O
Va innanzi tutto disposta la riunione dei due ricorsi in epigrafe
per evidenti ragioni di connessione sia soggettiva che oggettiva.
Nel merito ritiene il collegio di sollevare questione di
costituzionalita' - pure dedotta da parte ricorrente - della
intervenuta legge regionale 4 agosto 1999, n. 24, pubblicata nel
B.U.R.P. n. 85 del 6 agosto 1999 in parte qua e cioe' comma 3, art.
1 ("All'esame delle domande di autorizzazione ex legge regionale 2
maggio 1995, n. 32, corredate a norma alla data del 16 gennaio
1998, non si da' seguito") e cio' per il diniego procedimentale e
provvedimentale che detta disposizione viene a comportare e che
incide irreparabilmente sul contenuto della tutela giurisdizionale
accordabile al privato.
La questione appare rilevante e non manifestamente infondata con
riferimento agli artt. 3, 10, 41, 97 e 117 della Costituzione.
Sulla rilevanza della questione
La societa' ricorrente impugnando il silenzio della regione su
atto di diffida ha chiesto una declaratoria dell'obbligo della
regione al rilascio di nulla osta per l'apertura di centro
commerciale al dettaglio (per alcune tabelle merceologiche non
prese in considerazione in precedente provvedere
dell'amministrazione) in Bari, localita' Santa Caterina.
L'amministrazione regionale a seguito di due ordinanze cautelari
che le imponevano di comunque pronunciarsi, con determinazione
dirigenziale del settore commercio n. 2 del 13 settembre 1999 ha
disposto non darsi seguito alla richiesta in questione (trasmessa
dal comune di Bari con nota del 22 aprile 1997 ai sensi della legge
regionale n. 426/1971 e della legge regionale n. 32/1995)
richiamando al primo punto di detta determinazione la norma della
intervenuta legge regionale sopra trascritta.
A sua volta il nominato commissario ad acta prendendo atto della
determinazione dirigenziale, non ha assunto alcuna decisione nel
merito "risultando la questione dell'intervenuto provvedimento
regionale assorbente di ogni altra".
Considera il collegio che la sopravvenuta norma di cui al comma
3, art. 1, l.r. n. 24/1999 per la sua stessa espressione letterale
(principale criterio ermeneutico ex art. 12 preleggi) consente alla
regione di non piu' provvedere sulle richieste di nulla osta
commerciali corredate a norma alla data del 16 gennaio 1998 (come
esplicitato nella nota regionale gravata, di cui poi ha preso atto
il nominato commissario ad acta) e quindi direttamente incide sulla
tutela invocata dalla ricorrente.
Ne' a cio' puo' opporsi che la disposizione in parola sia
intervenuta successivamente ad ordinanze cautelari di questo
Tribunale amministrativo regionale che imponevano ad essa regione
di comunque concludere il procedimento inteso al rilascio del nulla
osta. Ed invero a fronte del provvedimento cautelare, destinato per
sua natura ad essere caducato od assorbito con la decisione di
merito cui e' strettamente funzionale, non e' ravvisabile il
giudicato formalmente determinatosi su sentenza che e' intangibile
dalla legge sopravvenuta.
Sulla non manifesta infondatezza
E' di tutta evidenza il contrasto della norma censurata con
l'art. 25 d.lgs. n. 114/1998 che all'art. 25 dispone "le domande di
rilascio delle autorizzazioni gia' trasmesse alla giunta regionale
per il prescritto nulla osta alla data del 16 gennaio 1998 e
corredate a norma secondo l'attestazione del responsabile del
procedimento sono esaminate e decise con provvedimento espresso
entro centottanta giorni dalla suddetta data".
La disposizione resa nel comma 3, art. 1 legge regionale in
questione sancisce invece esattamente il contrario di quanto
previsto dal riportato art. 25, comma 5, d.lgs. n. 144, ed e'
quindi in contrasto con l'art. 117 Cost. avendo la regione
esorbitato dai limiti della sua potesta' normativa che si esercita
entro i confini previsti dalla legge statale di settore.
Nei confronti della norma censurata - che come visto comporta un
definitivo accantonamento delle istanze richiedenti il nulla osta
commerciale - valgono a piu' forte ragione i profili di
illegittimita' costituzionale espressi nelle ordinanze di
remissione alla Corte sovrana della precedente legge regionale
n. 24/1997 recante il blocco "temporaneo" nel rilascio di nulla
osta, e su cui la Corte ebbe ad esprimersi con ordinanza del 24-30
giugno 1999, n. 276, disponendo per la restituzione degli atti del
giudizio al giudice a quo per una nuova valutazione della rilevanza
della questione alla luce della normativa sopravvenuta e cioe' del
d.lgs. 31 marzo 1998, n. 144, art. 25 di cui sopra si e' detto.
L'attuale norma regionale sembra violare l'art. 41 della
Costituzione non essendo consentito alla legge ordinaria ed a
quella regionale ostacolare la iniziativa economica privata.
La legge in parola determinando il blocco dei nulla osta
commerciali si risolve in un sostanziale disconoscimento del
diritto di liberta' economica senza che sia dato cogliere quale
fine di utilita' sociale la regione abbia inteso perseguire.
Se e' infatti vero che la regione ha il potere di intervenire per
controllare la consistenza delle reti distributive e verificarne la
adeguatezza alle direttive di sviluppo, non pare che essa regione
possa negare in via generale il rilascio dei nulla osta laddove non
sussistano esigenze di tutela della libera concorrenza e del
consumatore.
Sotto altro aspetto la norma censurata appare m contrasto con
l'art. 97 Cost. che impone il buon andamento degli uffici della
p.a.; il precetto e' comunemente inteso nel senso di imporre la
continuita' e l'effettivita' dell'esercizio dei pubblici poteri. Il
blocco ora disposto contrasta col precetto suddetto perche'
consente l'arbitrario non esercizio di pubblici poteri che pur sono
attribuiti alla regione e tale effetto puo' senz'altro qualificarsi
cattiva amministrazione.
La norma censurata non pare in linea, poi, con l'art. 3 Cost. a
causa della non uniforme garanzia della liberta' di iniziativa
economica sul territorio nazionale e della conseguente disparita'
di trattamento tra gli imprenditori che intendono operare in Puglia
nel settore in questione e quelli di altre regioni della Repubblica
italiana ove detto blocco non si verifica; crea inoltre una
disparita' tra operatori economici che gia' hanno ottenuto il nulla
osta e gli altri ora interdetti a riguardo.
La norma censurata risulterebbe pure in contrasto con l'art. 10
della Costituzione sotto il profilo della vulnerazione del
principio comunitario di libera prestazione dei servizi come
interpretato dall'autorita' garante per la concorrenza ed il
mercato in recenti pronunce (vedi parere espresso in data 17 maggio
1999 a proposito della regione Lombardia in bollettino
dell'autorita' n. 9 del 22 marzo 1999).
III - Stante la rilevanza e la non manifesta infondatezza come
dianzi precisate, il collegio sospende il giudizio non potendo lo
stesso essere definito indipendentemente da una pronuncia della
Corte costituzionale.
P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, cosi' statuisce;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
costituzionalita' dell'art. 1, comma 3, della legge regione Puglia
del 4 agosto 1999, per contrasto con gli artt. 3, 10, 41, 97 e 117
della Costituzione;
Sospende il giudizio;
Dispone il rinvio degli atti alla Corte costituzionale, a cura
della segreteria della sezione, che provvedera' altresi' alla
notifica della presente ordinanza alle parti in causa ed al
Presidente della giunta reigonale della Puglia ed alla sua
comunicazione al Presidente del consiglio regionale della Puglia.
Cosi' deciso in Bari nella camera di consiglio del 20 gennaio
2000.
Il presidente: Corasaniti
L'estensore: Mangialardi
00C0543