N. 32 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 luglio 2000
Ricorso per conflitto di attribuzioni depositato in cancelleria il 6 luglio 2000 (della Provincia autonoma di Bolzano) Lavori pubblici - Regolamento governativo di attuazione della legge quadro in materia di lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109 - Ambito di applicazione - Comprensione nel novero dei destinatari delle Regioni, anche a statuto speciale, delle Province autonome di Trento e Bolzano e degli enti regionali da queste finanziati - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Provincia autonoma di Bolzano - Lamentata immediata e diretta applicazione, sia pure in via suppletiva, del regolamento ai lavori pubblici di interesse provinciale fino all'adeguamento della legislazione provinciale ai principi desumibili dalla legge quadro - Denunciata applicazione, in via permanente, del medesimo regolamento ai lavori pubblici di interesse provinciale finanziati in misura prevalente con fondi provenienti dallo Stato, ai lavori realizzati nell'ambito di funzioni delegate, nonche' nelle materie non oggetto di potesta' legislativa ai sensi dell'art. 117 Cost. - Lamentato obbligo di istituire elenchi di collaudatori - Invasione della sfera di competenze provinciali in materia di lavori pubblici - Lesione dell'autonomia finanziaria della Provincia - Incidenza sui rapporti tra fonti statali e fonti provinciali, con contrasto dei principi costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare - Violazione del principio di legalita'. - D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, artt. 1, commi 2 e 3, e 188, commi da 8 a 10. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 17, 16, 104 e 107; legge 30 novembre 1989, n. 386, art. 5; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, art. 19-bis, aggiunto dall'art. 8 del d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463.(GU n.37 del 6-9-2000 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del
presidente della giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta
deliberazione della giunta n. 2241 del 19 giugno 2000,
rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del
19 giugno 2000, rogata dal dott. Hermann Berger, vice segretario
generale della giunta provinciale (rep. n. 19323) - dagli avvocati
professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi
elettivamente domiciliato in Roma, Corso Vittorio Emanuele n. 284;
Contro la presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di
competenza in relazione al d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554
("Regolamento di attuazione della legge quadro in materia di lavori
pubblici 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni") ed
in particolare alle disposizioni di cui agli articoli 1, commi 2 e
3; e 188, commi 8-10.
F a t t o
1. - In base agli articoli 8, n. 17, e 16 dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) la
provincia autonoma di Bolzano e' titolare di competenze legislative
ed amministrative di tipo esclusivo in materia di "lavori pubblici
di interesse provinciale". Tali competenze sono nella piena
disponibilita' anche a seguito dell'emanazione delle relative norme
di attuazione dello statuto (di cui al d.P.R. 22 marzo 1974,
n. 381). Nell'esercizio delle suddette competenze, la materia
e' stata da tempo organicamente disciplinata da varie leggi
provinciali susseguitesi nel tempo, fino alla legge 17 giugno 1998,
n. 6, su cui torneremo fra breve. Per definire piu'
compiutamente il quadro delle competenze costituzionali che in
materia spettano alla provincia, e della disciplina che gliele
attribuisce e garantisce, e' opportuno richiamare anche delle altre
norme d'attuazione dello statuto speciale Trentino-Alto Adige
anch'esse qui rilevanti. Innanzi tutto, con specifico riguardo
ancora alla materia dei lavori pubblici, l'art. 19-bis del gia'
citato d.P.R. n. 381 del 1974 (articolo aggiunto dall'articolo 8
del d.lgs. 11 novembre 1999, n. 463) stabilisce che ai fini delle
funzioni delegate con il medesimo decreto (e quindi anche in caso
di delega alla provincia di lavori pubblici di competenza statale:
cfr. artt. 2, comma 2, ed art. 19, comma 2, del medesimo d.lgs.
n. 381/1974 nel testo vigente) "...le province di Trento e di
Bolzano, per il rispettivo territorio, applicano la normativa
provinciale in materia di organizzazione degli uffici, di
contabilita', di attivita' contrattuale, di lavori pubblici e di
valutazione d'impatto ambientale". Ancora deve essere ricordata
l'ulteriore norma d'attuazione (avente anch'essa efficacia
"rinforzata" Corte cost., sent. n. 116 del 1991) stabilita
dall'art. 5, comma 2, della legge 30 novembre 1989, n. 386 (recante
"norme per il coordinamento della finanza della regione
Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e Bolzano
con la riforma tributaria"), secondo cui "i finanziamenti recati da
qualunque altra disposizione di legge statale, in cui sia previsto
il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle
province autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per
essere utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del
corrispondente settore, con riscontro nei consuntivi delle
rispettive province". Infine, per quanto riguarda i rapporti
tra fonti statali e regionali nelle materie di competenza
provinciale, si deve ricordare che ai sensi dell'art. 2, commi 1 e
2, del d. lgs. 16 marzo 1992 n. 266 (recante "norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il
rapporto tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e
provinciali...") la provincia autonoma di Bolzano e' tenuta ad
adeguare la propria legislazione ai principi e norme, costituenti
limiti ai sensi degli articoli 4 e 5 dello statuto speciale,
stabiliti da atti legislativi dello Stato entro sei mesi dalla loro
pubblicazione; mentre se essa non si adegua ne consegue la
possibilita' per il Governo di impugnare (nei successivi novanta
giorni) con ricorso innanzi alla Corte costituzionale le
disposizioni legislative provinciali non adeguate. 2. - Cio'
premesso, com'e' noto, nel 1994 il Parlamento ha approvato la
"legge quadro in materia di lavori pubblici" 11 febbraio 1994,
n. 109 (c.d. "legge Merloni"). Talune disposizioni di tale legge
vennero impugnate dalla provincia di Bolzano e da diverse regioni
italiane perche' lesive delle loro competenze legislative. I
ricorsi vennero in parte accolti da codesta Ecc.ma Corte con la
sentenza n. 482 del 1995. Di quella sentenza due punti meritano
di essere particolarmente ricordati in questa sede. In primo luogo
con essa venne dichiarata l'incostituzionalita' dell'art. 1,
comma 2, della legge n. 109/1994 nella parte in cui stabiliva che
costituiscono norme fondamentali di riforma economico-sociale e
principi della legislazione dello Stato tutte "le disposizioni
della presente legge", anziche' solo "i principi desumibili dalle
disposizioni della presente legge" In secondo luogo vennero
invece dichiarate infondate le censure relative alla disciplina
della "delegificazione" di cui all'art. 3 della legge n. 109, ma
con una motivazione pienamente satisfattiva della pretesa della
provincia ricorrente alla tutela della propria autonomia. Infatti,
in relazione alla disciplina della delegificazione della materia
dei lavori pubblici ed alla previsione della emanazione di
successivi regolamenti governativi, codesta Corte esclude che la
provincia e le altre regioni ricorrenti avessero interesse ad
impugnarla, atteso che "i regolamenti governativi compresi quelli
delegati, non sono legittimati a disciplinare materie di competenza
regionale o provinciale (sent. n. 333 del 1995). Ne' lo strumento
della delegificazione previsto dall'art. 17 legge n. 400 del 1998
puo' operare per fonti di diversa natura, tra le quali vi e' un
rapporto di competenza e non di gerarchia". In quella sentenza
codesta Corte preciso', infatti, che la delegificazione prevista
dalla legge n. 109 e' "esclusivamente la delegificazione statale"
cio' essendo confermato dal fatto che le regioni e le provincie
autonome "non sono comprese tra le amministrazioni e gli enti
destinatari del regolamento, secondo l'espressa previsione ed
elencazione che ne fa l'art. 2, comma 2, lett. a), legge n. 109 del
1994". 3. - Successivamente alla sentenza n. 482 del 1995, e
sulla base di quanto in essa statuito, la provincia autonoma di
Bolzano e' tornata a legiferare in materia di lavori pubblici
approvando la legge 17 giugno 1998, n. 6, recante "norme per
l'appalto e l'esecuzione di lavori pubblici". Tale legge
provinciale, nel riordinare organicamente la materia sulla base dei
nuovi principi della legislazione statale, ha dettato una
disciplina particolarmente analitica che copre istituti ed aspetti
della materia stessa che - a livello di disciplina statale - la
legge quadro n. 109/1994 (art. 3) non ha trattato direttamente ma,
come ora vedremo, ha invece demandato alla normativa regolamentare
del Governo. Per fare solo un esempio (come poi si vedra',
particolarmente rilevante ai fini del presente ricorso), l'art. 19
della legge provinciale n. 6/1998 disciplina analiticamente i
collaudi delle opere di competenza della provincia, ivi compresa la
scelta dei collaudatori, che a livello statale e' invece materia
disciplinata essenzialmente dal regolamento. Giova anche
osservare che lo stesso Governo ha ritenuto la piena conformita'
della suddetta disciplina legislativa provinciale ai limiti della
competenza esclusiva che in materia appartiene alla provincia -
quali sono stabiliti dall'art. 4 della statuto speciale
Trentino-Alto Adige - ed ai principi del sistema. Infatti il
Governo, a suo tempo, ne' ha proposto il ricorso "per mancato
adeguamento" (ex art. 2, comma 2, del d.lgs. 16 marzo 1992,
n. 266), ne' si e' opposto alla promulgazione della suddetta legge
provinciale n. 6 del 1998. Aggiungiamo, per completezza, che e'
in corso di adozione da parte della provincia una ulteriore
disciplina della materia, che innova ampiamente quella gia'
stabilita dalla legge provinciale n. 6 del 1998. Cio', fra le altre
cose, anche per tenere conto delle modificazioni successivamente
introdotte dalla legge Merloni (dalle c.d. leggi "Merloni bis" e
"Merloni ter").
4. - Arriviamo cosi' al regolamento governativo emanato con il
d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, impugnato con il presente atto.
Tale regolamento, come si legge nel suo preambolo, e' stato
adottato ai sensi dell'art. 3 della legge n. 109 del 1994, e
dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988. Esso contiene
una minuziosa disciplina della intera materia dei lavori pubblici.
Nell'introdurre tale disciplina, il secondo comma dell'art. 1 del
regolamento stabilisce che "le regioni, anche a statuto speciale,
le province autonome di Trento e Bolzano e gli enti regionali da
queste finanziati applicano il regolamento per i lavori finanziati
in misura prevalente con fondi provenienti dallo Stato o realizzati
nell'ambito di funzioni da questo delegate, nonche' nelle materie
non oggetto di potesta' legislativa a norma dell'art. 117 della
Costituzione.".
A sua volta, il successivo terzo comma del medesimo art. 1 del
regolamento stabilisce che "ai sensi dell'art. 1 della legge
10 febbraio 1953, n. 62, i soggetti di cui al secondo comma
applicano le disposizioni del regolamento fino a quando non avranno
adeguato la propria legislazione ai principi desumibili dalla
legge".
Infine, viene in evidenza ai fini del presente ricorso anche
l'art. 188 del regolamento, che disciplina, come reca il suo
titolo, la "nomina del collaudatore". In particolare esso, al comma
8, stabilisce che "ai fini dell'affidamento dell'incarico di
collaudo a soggetti esterni all'organico delle stazioni appaltanti
sono istituiti presso il Ministero dei lavori pubblici, le regioni
e province autonome elenchi dei collaudatori". I commi successivi
disciplinano l'organizzazione e la tenuta dei suddetti elenchi da
parte delle amministrazioni.
La complessiva disciplina contenuta nel regolamento emanato con
il d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, in quanto pretende di
applicarsi anche alla provincia autonoma di Bolzano, ed in
particolare le specifiche disposizioni di tale regolamento che si
sono dianzi richiamate, sono lesive delle attribuzioni
costituzionalmente spettanti alla provincia autonoma di Bolzano,
che pertanto le impugna, per i seguenti motivi di
D i r i t t o
1. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui all'art. 8.
n. 17, ed all'art. 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige, e
relative norme d'attuazione (in particolare art. 2 d. lgs. 16 marzo
1992, n. 266), nonche' dell'art. 107 dello Statuto; violazione dei
principi costituzionali relativi ai rapporti tra fonti statali e
provinciali; violazione del principio di legalita'.
1.1. - La richiamata disciplina del regolamento incide sulle
competenze provinciali in tre modi diversi, determinando distinti
profili di lesione delle attribuzioni costituzionalmente spettanti
alla provincia, che conviene preliminarmente individuare e trattare
distintamente.
A) in primo luogo vi e' il secondo comma dell'art. 1 del
regolamento, il quale stabilisce che la provincia dovra' applicare
comunque e permanentemente il regolamento in relazione a tre
diverse ipotesi: a1) lavori finanziati in misura prevalente con
fondi provenienti dallo Stato; a2) lavori nell'ambito di funzioni
delegate dallo Stato; a3) "nonche' nelle materie non oggetto di
potesta' legislativa a norma dell'art. 117 della Costituzione .
B) In secondo luogo vi e' il terzo comma del medesimo art. 1
del regolamento il quale stabilisce che la provincia dovra'
applicare il regolamento in questione (ai sensi dell'art. 10 della
legge n. 62/1953) provvisoriamente, sino a quando essa non avra'
adeguato la propria legislazione ai principi desumibili dalla legge
quadro n. 109/1994.
C) Infine vi e' l'art. 188 che, al comma 8 e seguenti,
stabilisce una disciplina relativa agli elenchi dei collaudatori la
quale, comunque e permanentemente (come sub A), dovra' essere
applicata anche dalla provincia.
Per motivi di ordine logico conviene trattare per ultime le
ipotesi sub A) le quali - come si vedra' in seguito - hanno dei
caratteri differenziali comuni che le distinguono da quelle sub B)
e C): l'idea (errata) che esse non riguardino propriamente lavori
di competenza della provincia.
l.2. - Cio' premesso, consideriamo dunque per prima l'ipotesi sub
B) (art. 1, comma 3, del regolamento).
Qui' non vi e' dubbio che il regolamento governativo impugnato
pretende di applicarsi nella sua interezza anche alla provincia
ricorrente (sia pure "provvisoriamente", in attesa dell'adeguamento
della legislazione provinciale) in relazione ai lavori pubblici di
interesse provinciale: cioe' a lavori di sua esclusiva competenza
in base all'art. 8, n. 17, dello Statuto speciale d'autonomia.
Gia' per questo il regolamento impugnato, con particolare
riguardo al terzo comma dell'art. 1, e' lesivo delle attribuzioni
provinciali, senza che cio' possa ritenersi evitato dal carattere
eventualmente provvisorio dell'applicazione della disciplina
regolamentare in questione. Infatti, trattandosi di un problema di
rispetto di sfere di competenze tra fonti (sent. n. 482/1995, cit.,
punto n. 8 della motivazione "in diritto", se una norma statale
invade la competenza provinciale la lesione di tale competenza
sussiste quale che sia l'efficacia nel tempo di quella norma ed il
periodo piu' o meno lungo in cui essa pretende di occupare lo
spazio riservato alla legge provinciale.
Cio' detto, e' ben noto che i regolamenti governativi - ivi
compresi i regolamenti "delegati" ai sensi del secondo comma
dell'art. 17 della legge n. 400/1988, come e' quello in questione -
non possono intervenire nelle materie di competenza regionale o
provinciale; e meno che mai potrebbero farlo in una materia, come
quella dei lavori pubblici d'interesse provinciale, attribuita da
norme costituzionali alla competenza esclusiva della provincia
Autonoma di Bolzano.
Si tratta di un principio costantemente affermato dalla
giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte, che in particolare e' stato
ribadito (come si e' gia' ricordato) dalla sentenza n. 482/1995
proprio in relazione ai regolamenti governativi ed alla
delegificazione disciplinati dagli articoli 3 ed 8 della legge
n. 109 del 1994.
Il rapporto di separazione di competenza che - secondo la
giurisprudenza ricordata - intercorre fra regolamento statale e
legge provinciale (separazione ancor piu' rigida allorquando si
tratti di competenza legislativa provinciale esclusiva) preclude
dunque al regolamento governativo, anche delegato, di potere
operare nella materia dei "lavori pubblici di interesse
provinciale" disciplinandola nei suoi diversi aspetti. Non solo, ma
gli impedisce di poterla disciplinare anche in via meramente
transitoria o suppletiva, nell'eventualita' che manchi una
disciplina legislativa provinciale della materia (il che' comunque
non e' - come gia' si e' detto - nel caso della provincia di
Bolzano). Cio' potrebbe essere fatto, semmai, dalla legge statale,
ma non da un regolamento governativo (come del resto si evince
anche dalla sentenza n. 408 del 1998 di codesta Ecc.ma Corte:
nn. 27 e 28 della motivazione "in diritto ).
Da cio' discende, in modo quanto mai palese, che il regolamento
governativo in questione ha leso le attribuzioni costituzionali
della provincia autonoma ricorrente.
1.3. - Quanto si e' appena detto, e soprattutto la giurisprudenza
di codesta Ecc.ma Corte che si e' richiamata, dimostra anche la
fallacia degli argomenti addotti nel parere espresso dall'adunanza
generale del Consiglio di Stato il 12 luglio 1999 (e prima ancora
dall'autorita' per la vigilanza sui lavori pubblici nel parere del
17 marzo 1999) per cercare di giustificare l'applicazione - sia
pure temporanea - della disciplina regolamentare in questione ai
lavori pubblici di competenza della, provincia.
Infatti, in primo luogo, se anche i principi e le norme
fondamentali contenuti nella legge quadro sui lavori pubblici, ove
incompatibili con la preesistente legislazione regionale o
provinciale, potessero determinare direttamente l'abrogazione di
quest'ultima (come previsto dall'art. 1 della legge n. 62 del 1953,
ricordato dalla sentenza di codesta Corte n. 482/1995), cio' sara'
possibile in genere per le leggi regionali, ma non anche per le
leggi delle provincie autonome di Trento e Bolzano stante (come
meglio si dira' tra poco) la speciale disciplina sull'adeguamento
della legislazione provinciale stabilita dalle gia' citate norme
d'attuazione dello statuto speciale (art. 2 d.lgs. n. 266/1992).
Ma, a parte cio' ed oltre a cio', e' del tutto gratuita ed
insostenibile l'illazione che il parere del Consiglio di Stato
vorrebbe trarne: che cosi' come la disciplina della legge quadro
potrebbe essere applicabile direttamente alle regioni in attesa che
esse adeguino la loro legislazione, lo stesso - con "valenza
temporanea" - potrebbe allora fare anche il regolamento di
"attuazione" (neppure di semplice "esecuzione") della legge.
Illazione priva di qualsiasi fondamento perche' inconciliabile
con i principi sul riparto delle competenze normative fra Stato e
regioni (e provincie autonome). Principi in base ai quali solo la
legge puo' avere provvisoriamente, in taluni casi di temporanea
mancanza della disciplina legislativa regionale competente, valenza
suppletiva rispetto alla legge regionale; ma mai puo' averla il
regolamento governativo (oltretutto di attuazione e non di mera
esecuzione). Principi positivamente ribaditi da codesta Ecc.ma
Corte nella sua giurisprudenza gia' richiamata: in particolare
nella sentenza n. 408 del 1998.
1.4. - La lesione delle attribuzioni provinciali ad opera del
regolamento impugnato rileva anche sotto un ulteriore profilo:
quello connesso al suo radicale difetto di fondamento legale e,
quindi, alla violazione del principio di legalita'.
La legge n. 109 del 1994 aveva espressamente stabilito che il
regolamento governativo non dovesse riguardare anche le regioni e
le provincie autonome. Infatti queste ultime (come gia' rilevato
anche da codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 482 del 1995, n. 8
della motivazione "in diritto", terzultimo capoverso) non sono
ricomprese fra i destinatari del regolamento individuati dal comma
2 dell'art. 2; in particolare neppure fra quelli di cui alla
lettera a), non rientrando esse fra i semplici "enti e
amministrazioni locali".
Viceversa, il regolamento impugnato si rivolge dichiaratamente
anche a soggetti ulteriori rispetto a quelli stabiliti dalla legge.
Infatti l'art. 1 del regolamento, dopo avere affermato al primo
comma che esso si applica ai lavori pubblici "affidati dai soggetti
elencati e nei limiti fissati dall'art. 2, commi 2 e 3 della legge
stessa [n. 109/1994]") al secondo comma - come gia' si e' visto
all'inizio del presente atto - dichiara applicabile la disciplina
del regolamento (per gli specifici lavori in esso contemplati)
anche alle regioni, comprese quelle a statuto speciale, ed alle
provincie autonome di Trento e Bolzano; ed infine nel terzo comma
dichiara nuovamente applicabile la disciplina del regolamento (in
attesa dell'adeguamento della loro legislazione ai nuovi principi)
a tutte le regioni e province autonome ("i soggetti di cui al
comma 2").
Dunque, il regolamento governativo in questione, pur affermando
di fondarsi sull'art. 3 della legge n. 109, in realta' pretende di
dettare norme vincolanti per soggetti diversi da quelli stabiliti
(tassativamente) dalla stessa legge. Per questa parte il
regolamento e' percio' privo di base legale e viola il principio di
legalita'.
Corrispondentemente, anche sotto questo profilo il regolamento
impugnato - nella parte in cui pretende di dettare norme vincolanti
anche per la provincia di Bolzano in relazione ai lavori pubblici
di sua competenza - lede le attribuzioni costituzionali della
provincia gia' indicate.
1.5. - Vi e' anche un ulteriore profilo di lesione delle
attribuzioni costituzionalmente spettanti alla provincia
ricorrente: profilo che trattiamo dopo i precedenti non gia'
perche' meno grave ed evidente (anzi!), ma solo perche' a
differenza dei precedenti - riguarda in modo particolare le
province autonome e non anche le regioni.
Ci si riferisce al fatto che il terzo comma dell'art. 1 - con un
richiamo, oltretutto, sotto vari profili del tutto improprio
all'art. 10 della legge n. 62 del 1953 - pretenderebbe di
introdurre un meccanismo di adeguamento della legislazione
provinciale ai principi desumibili dalla legge statale (nella
specie, la legge quadro sui lavori pubblici) del tutto diverso ed
incompatibile rispetto allo speciale meccanismo di adeguamento che
e' invece stabilito tassativamente dalle gia' citate norme
d'attuazione dello Statuto speciale Trentino-Alto Adige (art. 2 d.
lgs. n. 266/1992). Norme d'attuazione che, com'e' ben noto; stante
il particolare procedimento cooperativo da cui promanano (basato
sulla partecipazione al loro procedimento di approvazione della
speciale commissione paritetica di cui all'art. 107 dello Statuto)
e la peculiare efficacia formale che per esse ne deriva, non
possono essere validamente abrogate ne' derogate dalla legge
ordinaria. Meno che mai, quindi, esse possono essere derogate da
norme regolamentari.
Orbene, come si diceva, trattandosi (anche) di regioni a statuto
speciale e di province autonome, il richiamo all'art. 10 della
legge n. 62 del 1953 gia' e' improprio per il fatto che
quell'articolo (come pure il precedente articolo 9 cui esso fa
rinvio) riguarda le regioni ad autonomia ordinaria e le leggi da
queste emanate nell'esercizio della competenza legislativa
concorrente ex articolo 117 della Costituzione.
Inoltre l'art. 10 prevede l'abrogazione delle leggi regionali
incompatibili con i nuovi principi della legge statale - e quindi
potra' comportare l'applicazione diretta di tali principi in
mancanza del prescritto adeguamento della propria legislazione da
parte delle regioni (art. 10, comma 2) -, ma certo esso non prevede
e non consente anche l'applicazione diretta nelle regioni di
regolamenti governativi di attuazione dei principi legislativi
(come invece mostra di ritenere erroneamente - nel gia' citato
parere del 14 marzo 1999 - l'autorita' per la vigilanza sui lavori
pubblici, oltretutto richiamando a sproposito la sentenza
n. 482/1995 di codesta Ecc.ma Corte).
Ma, anche a mettere da parte le improprieta' e gli errori
suddetti, il dato positivo insuperabile e' che, per quanto
specificamente riguarda la provincia ricorrente, la disciplina
dell'adeguamento della legislazione provinciale ai principi
stabiliti dalle leggi dello Stato e' quella, e solo quella,
stabilita dalle citate norme d'attuazione dell'art. 2 del d.lgs.
n. 266 del 1992.
Tale disciplina non prevede che, in caso d'incompatibilita', i
principi della legge statale abroghino le norme legislative
regionali (come invece l'art. 10 della legge n. 62 del 1953); ne'
prevede che, nell'attesa dell'adeguamento delle proprie leggi da
parte della provincia, i principi della legge statale siano di per
se' direttamente applicabili (come si argomenta anche dal quarto
comma del citato art. 2); e comunque di certo non consente che, in
attesa dell'adeguamento, possano trovare diretta applicazione
addirittura i regolamenti governativi. Quella speciale disciplina
stabilisce, inderogabilmente, tutt'altra cosa. Essa stabilisce che,
trascorso il prescritto termine senza che vi sia stato il
necessario adeguamento, le norme legislative provinciali non
adeguate diventano incostituzionali, e possono essere anche
impugnate dal Governo (entro il relativo termine) innanzi alla
Corte costituzionale: appunto per il "mancato adeguamento".
In conclusione, la disciplina dell'adeguamento della legislazione
provinciale ai principi della legge statale, nonche' delle
conseguenze del mancato adeguamento, che e' stabilita dalle citate
norme d'attuazione e' radicalmente difforme rispetto a quella
prevista dal terzo comma dell'art. 1 del regolamento impugnato.
Quest'ultimo, di conseguenza, ha leso le attribuzioni
costituzionali della provincia ricorrente.
2. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione ed ai principi costituzionali gia'
indicati.
Mentre nel caso gia' esaminato dell'applicazione delle
disposizioni del regolamento in questione ai sensi di quanto da
esso stabilito con il terzo comma dell'art. 1 si trattava di una
applicazione configurata come suppletiva e provvisoria, nel caso
invece dell'art. 188, comma 8 ss., si tratta di una disciplina
regolamentare che pretende espressamente di applicarsi in via
permanente alla provincia ricorrente. Per essa, dunque, valgono a
maggiore ragione le deduzioni ed argomentazioni gia' svolte in
precedenza: in particolare al motivo 1.2 (inammissibilita'
dell'intervento di regolamenti governativi nelle materie di
competenza della provincia) ed al motivo 1.4 (difetto di fondamento
legale e violazione del principio di legalita').
Deduzioni ed argomentazioni che qui - per non appesantire
inutilmente il ricorso e la sua lettura da parte di codesta Ecc.ma
Corte - si intendono come integralmente richiamate.
Pertanto, ci limitiamo ad aggiungere soltanto che l'impugnato
art. 188 non solo dispone al comma 8 l'istituzione presso la
provincia autonoma di un elenco dei collaudatori; ma al successivo
comma 9 (che rinvia anche al comma 2) disciplina i requisiti e le
modalita' d'iscrizione all'elenco; ed al comma 10 disciplina la
stessa organizzazione interna degli elenchi. Si tratta di materia
che certamente appartiene alla competenza legislativa della
provincia, e che - per di piu' - e' stata da essa gia' disciplinata
autonomamente. Infatti i collaudi delle opere di competenza della
provincia sono stati disciplinati dall'art. 19 della gia' citata
legge provinciale sui lavori pubblici n. 6 del 1998, che in
particolare al comma 2 riserva il collaudo dei lavori pubblici
d'interesse provinciale agli esperti iscritti all'apposito "albo
provinciale dei collaudatori di opere pubbliche") di cui alla legge
provinciale 24 novembre 1973, n. 81. Quest'ultima legge, intitolata
appunto "istituzione dell'albo provinciale dei collaudatori di
opere pubbliche", a sua volta disciplina analiticamente tutti gli
aspetti dell'organizzazione dell'Albo e della scelta dei
collaudatori.
Tanto piu' evidente, dunque, appare la lesione delle attribuzioni
provinciali posta in essere con l'art. 188, commi 8-10, del
regolamento in questione.
3. - Violazione delle attribuzioni provinciali di cui alle norme
statutarie e d'attuazione ed ai principi costituzionali gia'
indicati. In particolare violazione art. 104 statuto Trentino-Alto
Adige ed art. 5 legge 30 novembre 1989, n. 386 ed art. 19-bis
d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381.
3.1. - Veniamo infine, alla disciplina del secondo comma
dell'art. 1 del regolamento in questione.
Come si e' gia' detto, in primo luogo essa stabilisce che anche
la provincia ricorrente dovrebbe sempre applicare il regolamento in
questione (anziche' la propria legislazione) "per i lavori
finanziati in maniera prevalente confondi provenienti dallo Stato".
Si tratta, evidentemente, di una disciplina regolamentare che si
pretenderebbe di applicare anche ai "lavori pubblici di interesse
provinciale" (ai sensi dello statuto: art. 8, n. 17), se finanziati
in maniera prevalente dallo Stato. Peraltro, ne' lo Statuto, ne' le
relative norme d'attuazione in materia di lavori pubblici,
stabiliscono o consentono di introdurre (tanto meno ad opera di un
regolamento governativo!) un regime diverso per i lavori pubblici
di competenza della provincia a seconda delle modalita' del suo
finanziamento.
Trattandosi, dunque, di lavori pubblici di competenza
provinciale, anche nei confronti del secondo comma dell'art. 1
valgono la maggior parte delle censure gia' formulate nei confronti
della disciplina del terzo comma dello stesso articolo, e poi anche
nei confronti dell'art. 188; cioe', in particolare quelle di cui al
motivo 1.2. (inammissibilita' di regolamenti governativi nelle
materie di competenza della provincia), ed al motivo 1.4. (difetto
di fondamento legale e violazione del principio di legalita').
Anzi, se possibile, quelle censure qui valgono a maggiore
ragione, perche' qui si tratta di una applicazione permanente del
regolamento in questione, mentre quella prevista dal comma 3
dovrebbe essere una applicazione suppletiva e transitoria.
Si deve anche osservare che il rilievo fatto al riguardo dal
Consiglio di Stato, nel gia' citato parere dell'adunanza generale
del 12 luglio 1999, secondo cui "in caso di finanziamento la
normativa applicabile non puo' essere che quella del soggetto
finanziatore", si risolve in una mera asserzione priva di
qualsivoglia dimostrazione e fondamento.
Non solo, in realta' quel rilievo - almeno per quanto riguarda la
provincia autonoma ricorrente - e smentito da un fondamentale dato
normativo, la cui violazione costituisce un ulteriore profilo di
lesione delle attribuzioni della provincia ricorrente.
Ci si riferisce alla disposizione (gia' riportata all'inizio del
presente atto) contenuta nell'art. 5 della legge 30 novembre 1989,
n. 386 (recante norme per il coordinamento della finanza
provinciale con la riforma tributaria e connesse modificazioni
dello Statuto), secondo cui i finanziamenti statali assegnati alle
province autonome di Trento e Bolzano "affluiscono al bilancio
delle stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali,
nell'ambito del corrispondente settore...".
Come e' stato affermato da codesta Ecc.ma Corte (a partire dalla
sentenza n. 116 del 1991) l'art. 5 della legge n. 386 del 1989
esprime una norma "rinforzata" - poiche' quella legge e' stata
approvata "su concorde richiesta" del Governo e delle province
autonome, ai sensi dell'art. 104 dello Statuto Trentino-Alto Adige
- ed e', quindi, "insuscettibile di essere derogata da leggi
successive non adottate con lo stesso procedimento (sent. n. 116
del 1991, n. 8 della motivazione "in diritto ).".
Orbene, cio' che e' precluso alla legge a maggiore ragione,
ovviamente, e' precluso ad un regolamento. Pertanto, in
conclusione, la prima delle tre ipotesi di applicazione anche alle
province autonome del regolamento in questione, contenute nel
secondo comma dell'art. 1, e' palesemente lesiva delle attribuzioni
della provincia ricorrente.
3.2. - La seconda ipotesi di applicazione del regolamento in
questione anche alle Province autonome, contemplata dal secondo
comma dell'art. 1, e' quella dei lavori pubblici realizzati
"nell'ambito di funzioni da questo [dallo Stato] delegate".
Anche a questo proposito valgono sostanzialmente le
considerazioni gia' fatte in relazione all'ipotesi precedente
(n. 3.1.), e pertanto si richiamano ripropongono integralmente
anche per questa norma le censure gia' formulate per essa: in
particolare quelle relative all'inammissibilita' di regolamenti in
materie di competenza della provincia (motivo 1.2.), e di difetto
di fondamento legale e violazione del principio di legalita'
(motivo 1.4.).
Invero, posto che in base allo Statuto la competenza della
provincia riguarda tutti i lavori pubblici `"d'interesse
provinciale", fra questi ricadono anche quelli relativi ad opere
fatte nella provincia e dalla provincia nell'ambito di funzioni
delegate dallo Stato. Solo una norma dello Statuto, od una norma
d'attuazione del medesimo potrebbero disporre in senso diverso, il
che non e' (cfr. anche art. 19 d.P.R. n. 381/1974, cit.). Ed e'
appena il caso di osservare che una disposizione in tal senso non
puo' certo essere stabilita da un regolamento!
Piuttosto, anche a questo riguardo occorre ricordare che per la
provincia di Bolzano vige, con riferimento alle funzioni delegate
dallo Stato in materia di lavori pubblici, una specifica norma
d'attuazione dello statuto assolutamente incompatibile con la
disposizione regolamentare in questione; norma d'attuazione la cui
violazione da parte del secondo comma dell'art. 1 determina un
ulteriore profilo di lesione delle attribuzioni della provincia
ricorrente.
Ci riferiamo all'art. 19-bis del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381
(recante le norme d'attuazione dello statuto in materia di opere
pubbliche), aggiunto dall'art. 8 del d.lgs. n. 436 del 1999, il cui
testo si e' gia' riportato all'inizio del presente atto.
Come si e' gia' visto, tale norma d'attuazione stabilisce
espressamente che anche allorquando le province autonome esercitano
funzioni delegate dallo Stato in materia di lavori pubblici (come
per esempio quelle relative alle strade statali) in tal caso esse
"applicano la normativa provinciale in materia di... contabilita',
di attivita' contrattuale, di lavori pubblici e di valutazione
d'impatto ambientale".
In conclusione, dunque, anche per quanto riguarda la pretesa di
applicazione del regolamento in questione alle opere pubbliche
realizzate dalla Provincia nell'ambito di funzioni delegate, la
relativa disposizione dell'art. 1, comma 2, - che si pone
oltretutto in contrasto puntuale con una specifica norma
d'attuazione - determina una evidente lesione delle attribuzioni
della provincia ricorrente.
3.3. - Resta infine da considerare la terza ed ultima ipotesi
contenuta nel secondo comma dell'art. 1: "...nonche' nelle materie
non oggetto di potesta' legislativa a norma dell'art. 117 della
Costituzione".
Si tratta di una disposizione formulata in modo equivoco e di
dubbia interpretazione.
Gia' di per se' e' equivoco il collegamento fatto, nel secondo
comma in questione, fra le regioni a statuto speciale (e le
province autonome) e l'art. 117 della Costituzione che, ovviamente,
non le riguarda. Ma, anche a prescindere da cio', non e' chiaro se
l'applicazione del regolamento sia disposta per "...i lavori [della
Provincia] ... realizzati ... nelle materie non oggetto di potesta'
legislativa ..."; oppure se tale applicazione sia disposta "...
nelle materie non oggetto di potesta' legislativa ...".
Nel primo caso, peraltro, la norma non sembrerebbe avere molto
senso. Comunque varrebbero per essa, sostanzialmente, le stesse
censure gia' fatte in precedenza per la disciplina delle altre
ipotesi contemplate dal secondo comma dell'art. 1.
La seconda soluzione interpretativa sembrerebbe piu' plausibile
(essendo anche avvalorata dai lavori preparatori e dal parere del
consiglio di Stato), ma egualmente essa non si sottrae alle
medesime censure.
A tale interpretazione sembrerebbe essere sottesa l'idea che il
regolamento d'attuazione della legge sui lavori pubblici possa
distinguere al suo interno dei complessi normativi che
disciplinerebbero "materie" che si assume siano diverse rispetto
alla "materia" lavori pubblici di competenza della provincia. Un
esempio potrebbe essere la disciplina contenuta nel titolo Xo del
regolamento (articoli 149 ss.) relativa a: "Accordo bonario e
definizione delle controversie".
Orbene, e' palesemente inammissibile che un regolamento
governativo pretenda di definire i confini della materia di
competenza provinciale, e cosi' di stabilire cio' che spetterebbe
alla legge statale e cio' che, invece, spetterebbe alla legge
provinciale. In tal modo il regolamento del Governo finisce per
volere assolvere il compito che e' proprio, semmai, delle norme
d'attuazione dello statuto.
Ma, a parte cio', e' errata e fuorviante l'idea che il
regolamento d'attuazione della legge sui lavori pubblici disciplini
anche "materie" diverse da quella dei lavori pubblici (se cosi'
fosse, del resto, il regolamento sarebbe probabilmente privo del
suo necessario fondamento nella stessa legge n. 109 del 1994).. In
realta' anche la disciplina degli "accordi bonari" o della
progettazione, o delle associazioni fra imprese partecipanti alle
gare, o delle garanzie, ecc., e' sempre disciplina in materia di
lavori pubblici (che comunque accede ad essa), e tale e' sempre
stata considerata dal legislatore.
Onde, se si tratta di lavori pubblici di competenza della
provincia ("d'interesse provinciale"), anche la disciplina di
quegli aspetti della materia rientra nella competenza regionale.
Del resto, che sia cosi' e' confermato dalla vigente e gia' piu'
volte citata legge provinciale sui lavori pubblici, la quale
appunto disciplina anche quegli aspetti della materia (senza che il
Governo abbia mai avuto alcunche' da obiettare in proposito):
infatti, solo per fare qualche esempio, si veda la disciplina
stabilita dagli articoli 74 e 75 di quella legge provinciale, in
materia, rispettivamente, di "accordo bonario" e di "arbitrato".
In conclusione, dunque, anche per quest'ultima ipotesi normativa
d'applicazione del regolamento alle province autonome, disposta dal
secondo comma dell'art. 1, si debbono riproporre le censure gia'
proposte per le ipotesi precedenti, relative - ancora una volta -
soprattutto alla inammissibilita' di regolamenti governativi in
materia di competenza della provincia (motivo n. 1.2.), ed al
difetto di fondamento legale e alla violazione del principio di
legalita' (motivo n. 1.4.).
P. Q. M.
Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del
presente ricorso:
Dichiarare che non spetta allo Stato disciplinare con il
regolamento governativo di cui al d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554,
i lavori pubblici d'interesse provinciale, di competenza della
ricorrente Provincia Autonoma di Bolzano;
E per l'effetto annullare in parte qua il regolamento suddetto,
segnatamente le disposizioni di cui all'art. 1, commi 2 e 3, e
dell'art. 188, commi 8-10.
Roma-Bolzano, addi' 22 giugno 2000.
Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz
00C0757