N. 374 SENTENZA 12 - 27 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Amministrazione penitenziaria - Personale civile - Trattamento economico riconosciuto con sentenza passata in giudicato (non ancora corrisposto) - Divieto di corrispondere le relative somme - Incidenza diretta ed esplicita della norma censurata sul giudicato - Conseguente lesione dei principî relativi ai rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale e di tutela giurisdizionale dei diritti - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge 27 dicembre 1997, n. 449, art. 41, comma 5. - Costituzione, artt. 24, 25, 103 e 113.(GU n.32 del 2-8-2000 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare MIRABELLI; Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Cesare RUPERTO, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 41, comma 5,
terzo periodo, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la
stabilizzazione della finanza pubblica), promosso con ordinanza
emessa il 15 ottobre 1999 dal Tribunale amministrativo regionale
della Lombardia, sezione III, nel ricorso proposto da A.S. ed altro
contro il Ministero della Giustizia, iscritta al n. 60 del registro
ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
- n. 9 - prima serie speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 aprile 2000 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,
sezione III, con ordinanza emessa il 15 ottobre 1999, in un giudizio
avente ad oggetto l'ottemperanza ad una sentenza con cui e' stato
accertato il diritto di alcuni dipendenti dell'Amministrazione
penitenziaria all'attribuzione del trattamento economico spettante al
primo dirigente, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 41, comma 5, terzo periodo, della legge 27
dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza
pubblica), nella parte in cui vieta di attribuire il trattamento
economico riconosciuto con sentenza passata in giudicato, in
riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione.
1.1. - Premesso che il rifiuto dell'amministrazione di dare
esecuzione al giudicato trova fondamento nella norma censurata, la
quale, dopo aver disposto al comma 4 che nell'art. 4-bis del
decreto-legge 28 agosto 1987, n. 356, convertito, con modificazioni,
dalla legge 27 ottobre 1987, n. 436, le parole "impiegati della
carriera direttiva" si interpretano come riferite esclusivamente al
personale del ruolo ad esaurimento e delle qualifiche funzionali
dalla VII alla IX, alle quali ha avuto accesso a seguito di concorso,
al comma 5 dispone che per il personale cui non si applica la
predetta disposizione, al quale, con sentenza passata in giudicato,
sia stato attribuito il trattamento economico previsto
dall'art. 4-bis non si fa luogo alla corresponsione del relativo
trattamento, il giudice rimettente sostiene che tale disciplina
sarebbe lesiva della garanzia costituzionale della tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi, nonche' del principio
della separazione dei poteri, in quanto non si limiterebbe a dettare
una regola astratta alla quale dovrebbe attenersi l'esercizio della
potesta' giurisdizionale, ma costituirebbe espressione di una
funzione provvedimentale concreta, volta ad incidere sugli effetti
gia' prodotti dall'esercizio della funzione giurisdizionale, non gia'
al fine di evitare sperequazioni tra i dipendenti, bensi' di
escludere qualsiasi effetto del giudicato.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte, ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei Ministri, con il patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, ed ha eccepito
l'inammissibilita' e l'infondatezza della questione, sostenendo che
al legislatore non e' interdetta l'emanazione di disposizioni volte a
modificare in senso sfavorevole ai destinatari la disciplina dei
rapporti di durata, anche qualora incidano su diritti soggettivi
perfetti, in quanto la Costituzione non pone limiti alla potesta' di
emanare norme retroattive, con la sola eccezione della materia
penale, ed il rispetto del giudicato si pone su di un piano di mera
opportunita' politica.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale sollevata con
l'ordinanza indicata in epigrafe ha ad oggetto l'art. 41, comma 5,
terzo periodo, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, che prevede che,
per il personale civile dell'amministrazione penitenziaria non
rientrante nelle disposizioni di cui al comma 4 del medesimo
articolo, al quale, a seguito di sentenza passata in giudicato, sia
stato attribuito il trattamento economico di cui all'art. 4-bis del
decreto-legge 28 agosto 1987, n. 356, non si fa luogo alla
corresponsione del relativo trattamento.
Secondo il giudice rimettente la disposizione in esame
contrasterebbe, nella parte in cui esclude l'attribuzione del
trattamento economico riconosciuto con sentenza passata in giudicato,
con gli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, in quanto "non si
limita a dettare una regola astratta cui debba attenersi anche
l'esercizio della potesta' giurisdizionale, ma esercita una funzione
provvedimentale concreta, volta ad incidere sugli effetti gia'
prodotti dall'esercizio della funzione giurisdizionale", impedendo
l'esecuzione del giudicato gia' formatosi.
2. - La questione e' fondata nei limiti di seguito precisati.
La disposizione in esame, relativa al rapporto di impiego del
personale dipendente dall'Amministrazione penitenziaria, diverso da
quello appartenente al Corpo degli agenti di custodia - ora Corpo di
polizia penitenziaria -, va esaminata nel contesto di una vicenda
normativa che rientra nell'ambito del consolidato indirizzo
legislativo di abrogazione degli automatismi stipendiali e di
riconduzione della progressione economica dei trattamenti del
personale contrattualizzato al principio della contrattazione, come
risulta chiaramente, nella specie, dalla disposta cessazione
dell'efficacia dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 356 del 1987 e di
altre disposizioni che estendevano al personale dipendente
dell'Amministrazione penitenziaria il trattamento economico previsto
per il personale dirigente e direttivo delle corrispondenti
qualifiche della Polizia di Stato (art. 40 della legge 15 dicembre
1990, n. 395; art. 3, comma 4, della legge 28 marzo 1997, n. 85).
La norma impugnata dell'art. 41, comma 5, della legge n. 449 del
1997, e' appunto mirata a limitare l'ambito applicativo
dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 356 del 1987, quale risulta
dall'interpretazione che ne ha fornito la giurisprudenza
amministrativa. Ed invero, il predetto art. 4-bis originariamente
diretto - come si ricava dai lavori preparatori - ad offrire,
attraverso la previsione di un nuovo livello stipendiale, una
gratificazione economica alla categoria dei direttori degli istituti
di pena, priva di sviluppi di carriera, e' stato interpretato nel
senso che l'espressione "impiegati della carriera direttiva" si
riferisse non soltanto al personale dell'Amministrazione
penitenziaria che, nell'ordinamento del pubblico impiego anteriore
alla legge 11 luglio 1980, n. 312, apparteneva alla carriera
direttiva, ma anche al personale proveniente dalla carriera di
concetto che, a seguito dell'introduzione del sistema di qualifiche
funzionali operata dalla stessa legge n. 312 del 1980, era
transitato, ai sensi dell'art. 4 di quest'ultima, nella VII qualifica
funzionale e in quelle superiori.
Il comma 4 dell'art. 41 della legge in esame n. 449 interpreta la
predetta espressione nel senso del riferimento esclusivo al personale
del ruolo ad esaurimento ed a quello inquadrato nelle qualifiche
funzionali dalla VII alla IX a seguito di concorso, escludendo cosi'
tutti gli altri dipendenti, eccettuato il personale
dell'Amministrazione penitenziaria, transitato nella VII qualifica,
appartenente a specifici profili professionali e con determinati
requisiti di servizio, al quale viene corrisposto il trattamento
economico, di cui all'art. 4-bis "a decorrere dal 1o gennaio 1998 e
sino al primo rinnovo contrattuale".
In conformita' a quanto appunto stabilito dal comma 4, il
denunziato comma 5 dello stesso art. 41, dopo aver disposto la
cessazione dell'efficacia "dalla data di entrata in vigore del primo
rinnovo contrattuale" del citato art. 4-bis, prevede, per il
personale escluso dal predetto trattamento economico ai sensi del
comma 4, sostanzialmente due ipotesi. Qualora il predetto trattamento
stipendiale sia stato riconosciuto con sentenza passata in giudicato
e sia stato gia' corrisposto, esso e' destinato ad essere riassorbito
dai successivi incrementi retributivi. Qualora invece - e proprio su
questa ipotesi si incentra la censura del giudice rimettente- lo
stesso trattamento stipendiale, pur riconosciuto con sentenza passata
in giudicato, non sia stato ancora corrisposto (al momento
dell'entrata in vigore della legge) non si fa piu' luogo alla
relativa corresponsione.
3. - Cosi' ricostruito il quadro normativo sottostante alla
proposta questione di legittimita' costituzionale, non appare
necessario accertare se l'art. 41, comma 5, della legge n. 449 del
1997 abbia carattere interpretativo o innovativo della disciplina
dettata dall'art. 4-bis del decreto-legge n. 356 del 1987, poiche',
secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, il carattere
retroattivo della legge, purche' non violi il disposto dell'art. 25
della Costituzione in materia penale e non si ponga in contrasto con
il principio di ragionevolezza o con altri valori ed interessi
costituzionali specificamente protetti (da ultimo, sentenza n. 229
del 1999), non costituisce, di per se' solo, un profilo di
illegittimita' della legge stessa, neppure quando, come nella
fattispecie in esame, vada ad incidere su diritti di natura economica
connessi al rapporto di pubblico impiego (sentenze n. 432 del 1997,
n. 153 e n. 6 del 1994).
Cio' posto, in linea generale e' da escludere, secondo il
consolidato indirizzo di questa Corte, che possa integrare una
violazione delle attribuzioni spettanti al potere giudiziario una
disposizione di legge che appaia finalizzata ad imporre
all'interprete un determinato significato normativo, in quanto la
stessa, operando sul piano delle fonti, non tocca la potesta' di
giudicare, ma precisa solo la regola astratta ed il modello di
decisione cui l'esercizio della potesta' di giudicare deve attenersi
(sentenze n. 321 del 1998, n. 432 del 1997, n. 386 del 1996).
In questo quadro giurisprudenziale si puo' dire quindi che la
norma del denunciato art. 41, comma 5, non lede la funzione
giurisdizionale, solo ove risulti che l'intento legislativo non e' la
"correzione" concreta dell'attivita' giurisdizionale, ma piuttosto la
creazione di una regola astratta. Il legislatore pero', nella specie,
oltre a creare una regola astratta, prende espressamente in
considerazione anche le sentenze passate in giudicato che
attribuiscono un determinato trattamento economico al personale, il
quale, a seguito della disposta interpretazione autentica, non
rientra piu' nell'ambito delle disposizioni indicate nel comma 4
dell'articolo censurato, precludendo sostanzialmente la esecuzione
delle sentenze stesse. Proprio questa incidenza, diretta ed
esplicita, sul giudicato esclude che la disposizione in questione
operi soltanto sul piano normativo, poiche' rivela in modo
incontestabile il preciso intento legislativo di interferire -senza
che vi sia un rapporto di conseguenzialita' necessaria tra creazione
della norma e incidenza sui giudicati- su questioni coperte da
giudicato, non rispettando, in modo arbitrario, la differente
condizione di chi abbia avuto il riconoscimento giudiziale definitivo
di un certo trattamento economico riguardo a chi non lo abbia
ottenuto (sentenza n. 15 del 1995). Sotto questo profilo sussiste
quindi la prospettata lesione dei principi relativi ai rapporti tra
potere legislativo e potere giurisdizionale, nonche' delle
disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi.
Va peraltro precisato che, incentrandosi la censura del giudice
rimettente su quella parte della disposizione denunciata, che pone il
divieto di attribuire al personale in questione il trattamento
economico riconosciuto con sentenza passata in giudicato, la relativa
dichiarazione di illegittimita' della norma censurata produce effetti
temporalmente limitati. E' infatti evidente che alle somme che
debbono essere corrisposte proprio in forza della presente decisione,
sara' comunque applicata, (successivamente alla data di entrata in
vigore della legge in esame), la stessa disciplina del
"riassorbimento" nei futuri incrementi retributivi prevista dal
medesimo comma 5 in riferimento all'ipotesi di somme gia' versate
allo stesso titolo, anteriormente all'entrata in vigore della stessa
legge. Non e' infatti precluso al legislatore, eventualmente anche in
sede di interpretazione autentica, di modificare sfavorevolmente per
i beneficiari, purche' non in modo irrazionale o arbitrario, la
disciplina di determinati trattamenti economici in precedenza
garantiti, anche a causa, come si e' verificato nella specie, di
inderogabili esigenze di contenimento della spesa pubblica (sentenze
n. 417 del 1996, n. 390 del 1995).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 41, comma 5,
della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione
della finanza pubblica) nella parte in cui fa divieto di
corrispondere al personale non rientrante nelle disposizioni di cui
al comma 4, al quale, a seguito di sentenza passata in giudicato sia
stato attribuito il trattamento economico di cui all'art. 4-bis del
decreto-legge 28 agosto 1987, n. 356, convertito con modificazioni
dalla legge 27 ottobre 1987, n. 436, le relative somme.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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