N. 377 SENTENZA 12 - 27 luglio 2000
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regioni a statuto speciale - Funzioni amministrative - Approvvigionamento idrico per le isole minori - Trasferimento delle relative funzioni dallo Stato alle Regioni - Procedimento - Ricorso delle Regioni Siciliana e Sardegna, in via principale - Non conformita' del procedimento seguito alle procedure statutariamente previste - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento di ogni altro profilo dedotto (sotto il profilo sostanziale). - D.Lgs. 30 giugno 1998, n. 244. - Statuto della Regione Sardegna, art. 56; Statuto della Regione Siciliana, art. 43; (e Costituzione, artt. 116, 119 e 81, quarto comma).(GU n.32 del 2-8-2000 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare MIRABELLI; Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale del decreto legislativo 30
giugno 1998, n. 244 (Trasferimento alle regioni a statuto speciale
delle funzioni del Ministero della difesa in materia di rifornimento
idrico delle isole minori, a norma dell'art. 55, comma 5, della legge
27 dicembre 1997, n. 449), promossi con ricorsi delle regioni
Sardegna e Sicilia, notificati il 4 e il 22 agosto 1998, depositati
in cancelleria il 7 e il 28 successivi e iscritti ai nn. 35 e 36 del
registro ricorsi 1998.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 giugno 2000 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per la regione Sardegna,
Michele Arcadipane e Giovanni Carapezza Figlia per la regione Sicilia
e l'avvocato dello Stato Ignazio Francesco Caramazza per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. Con ricorso notificato il 4 agosto 1998 (r. ric. n. 35 del
1998), la Regione autonoma della Sardegna ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale del decreto legislativo 30 giugno 1998,
n. 244 (Trasferimento alle regioni a statuto speciale delle funzioni
del Ministero della difesa in materia di rifornimento idrico delle
isole minori, a norma dell'articolo 55, comma 5, della legge 27
dicembre 1997, n. 449), per violazione degli artt. 76, 116 e 119
della Costituzione, degli artt. 3-8, 56 dello statuto speciale per la
Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e delle
relative norme di attuazione, adottate con d.P.R. 22 maggio 1975,
n. 480, e con d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348.
La ricorrente rileva che il rifornimento idrico delle isole
minori e' sempre stato di competenza dello Stato e che, in
particolare, secondo la normativa vigente in materia (legge 9 maggio
1950, n. 307; legge 19 maggio 1967, n. 378; legge 21 dicembre 1978,
n. 861), alla provvista e al trasporto dell'acqua nelle regioni
speciali e' preposto il Ministero della difesa, mentre la gestione
del rifornimento e' affidata al Ministero della sanita' che, quando
ricorrano particolari necessita', puo' demandare al Ministero della
marina mercantile la stipulazione di convenzioni con enti pubblici e
privati. Alle regioni ordinarie e' stata invece trasferita la
gestione del rifornimento idrico alle isole minori, nonche' il
compito di stipulare le necessarie convenzioni con enti pubblici e
privati, quando ricorrano particolari necessita' (artt. 3 e 4,
secondo comma, della legge n. 861 del 1978). Pertanto, nella Regione
Sardegna spettano allo Stato sia la provvista e il trasporto
dell'acqua, sia la gestione del rifornimento idrico, sia il compito
di stipulare convenzioni per l'approvvigionamento di acqua nei casi
di particolare necessita'. Su questo tessuto normativo si e' inserita
la disciplina impugnata, che dispone (art. 1) il trasferimento alle
regioni a statuto speciale delle funzioni di rifornimento idrico alle
isole minori, assegnate al Ministero della difesa dall'art. 4 della
legge n. 861 del 1978, e che disciplina (art. 2) il concorso al
rifornimento idrico che il Ministero della difesa e' chiamato a
svolgere quando sussistano condizioni di particolare necessita'.
Secondo la ricorrente non risulta chiaro quali siano le funzioni
trasferite (in quanto sembra implausibile che si siano volute
trasferire le funzioni svolte dal Ministero sulla base del primo
comma dell'art. 4 della legge n. 861 del 1978, trattandosi di
funzioni di pianificazione di livello nazionale), potendosi accedere
a due distinte soluzioni interpretative: a) che si siano voluti
trasferire tutti i compiti di provvista e di rifornimento di acqua
alle isole minori, ma soltanto quando ricorrono "particolari
necessita'" (atteso che l'intero contesto normativo dell'art. 4 fa
riferimento a questa ipotesi), per cui, al di fuori di tali casi, il
rifornimento continuerebbe ad essere di competenza del Ministero
della difesa; b) che si sia inteso trasferire il complesso delle
funzioni in materia anche per le situazioni ordinarie.
Ma quale che sia l'interpretazione accolta, ad avviso della
Regione Sardegna, la normativa sarebbe comunque incostituzionale.
In particolare, ad accedere alla seconda linea interpretativa, il
decreto legislativo violerebbe gli artt. 36 e 56 dello statuto
speciale e le relative norme di attuazione perche' si sarebbe di
fronte a un ampliamento delle competenze regionali statutariamente
previste, ampliamento che puo' avvenire soltanto attraverso una legge
costituzionale o norme di attuazione. Sarebbe violato anche l'art. 76
della Costituzione, in quanto la legge di delegazione aveva stabilito
che il trasferimento in questione dovesse avvenire "fermi restando la
continuita' ed il livello qualitativo del servizio", mentre il
decreto legislativo, disponendo che il trasferimento decorre dal
momento della sua entrata in vigore (in piena estate), mette a
rischio lo svolgimento del servizio medesimo.
Sarebbero poi violate le disposizioni statutarie in materia di
ordinamento degli uffici regionali (art. 3, lettera a) e di autonomia
statutaria (artt. 7 e 8), oltre agli artt. 116 e 119 della
Costituzione, poiche' per esercitare le nuove funzioni la regione
dovrebbe adeguare l'organizzazione degli uffici, e poiche' e'
mancata, contestualmente alla attribuzione dei nuovi compiti, una
corrispondente integrazione delle entrate finanziarie regionali. Tale
ultima considerazione, precisa la ricorrente, rimarrebbe valida anche
se si ritenesse - senza peraltro che tale ipotesi possa trovare
conforto nel dato letterale - di essere di fronte a una delega, e non
a un trasferimento di funzioni.
Infine, la Regione ribadisce che anche ad accogliere la prima
delle due ipotesi interpretative delineate, e a ritenere il
trasferimento limitato alle condizioni di particolare necessita',
varrebbero le medesime censure gia' avanzate.
1.2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
2.1. Con ricorso notificato il 22 agosto 1998 (r. ric. n. 36 del
1998), anche la regione siciliana ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale del medesimo decreto legislativo n. 244
del 1998, per violazione degli artt. 17, 19, 21, terzo comma, e 43
dello statuto speciale (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455), delle norme
di attuazione approvate con d.P.R. 9 agosto 1956, n. 1111, e con
d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113, nonche' degli artt. 81, quarto
comma, 116 e 119 della Costituzione.
Secondo la ricorrente per il trasferimento di funzioni
determinato dal decreto legislativo impugnato era necessario lo
speciale procedimento previsto dall'art. 43 dello statuto -
procedimento non escluso, peraltro, dall'art. 55, comma 5, della
legge di delega n. 449 del 1997 - posto che solo in presenza di
un'attribuzione statutaria ben definita in tutti i suoi aspetti non
sorge la necessita' di norme di attuazione. La violazione
dell'art. 43 determinerebbe altresi' la violazione della vigente
normativa di attuazione dello statuto in materia di igiene, sanita'
pubblica e assistenza sanitaria (d.P.R. n. 1111 del 1956), o di
comunicazioni e trasporti (d.P.R. n. 1113 del 1953), che, per effetto
del decreto legislativo, subirebbe modificazioni strutturali ad opera
di una norma di rango inferiore.
Inoltre, il decreto legislativo impugnato addosserebbe alla
regione un onere del tutto nuovo, in precedenza sostenuto dallo
Stato, senza determinare una apposita copertura finanziaria, con cio'
ponendosi in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, e alterando, in violazione degli artt. 116 e 119 della
Costituzione, nonche' degli artt. 17 e 19 dello statuto speciale,
l'equilibrio dei mezzi finanziari e, insieme, delle funzioni e delle
competenze.
Infine, il decreto legislativo violerebbe l'art. 21, terzo comma,
dello statuto speciale, in quanto alla riunione del Consiglio dei
ministri del 26 giugno 1998, in cui esso e' stato approvato, non ha
partecipato il Presidente della regione siciliana: e cio' benche',
essendo le isole minori ricomprese nell'ambito di due sole regioni
speciali, fossero coinvolti interessi regionali qualificati da una
"rilevante peculiarita' e da una particolare intensita'", tali da
necessitare, secondo la stessa giurisprudenza costituzionale, la
partecipazione al Consiglio dei ministri del rresidente della
regione.
2.2. Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata.
3.1. In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura generale dello
Stato ha depositato una memoria, relativa al ricorso promosso dalla
regione Sardegna, sostenendo che il decreto legislativo impugnato non
avrebbe in realta' realizzato alcun trasferimento di funzioni. Esso,
infatti, attraverso il rinvio all'art. 4 della legge n. 861 del 1978,
determinerebbe soltanto un "affidamento di compiti" esecutivi in
materia di approvvigionamento idrico, compiti prima a carico della
Marina militare, che sarebbero, sulla base della nuova normativa, da
disciplinare con "accordi di programma" tra Regione e Marina militare
medesima. Competente all'assolvimento delle funzioni amministrative
in materia di gestione del rifornimento idrico, secondo l'Avvocatura,
era e rimane la regione, nel quadro delle sue attribuzioni in materia
di igiene e sanita' pubblica. Rientrando le funzioni in questione
nelle attribuzioni statutarie, i relativi oneri non potranno che
essere posti a carico del bilancio regionale, con esclusione della
violazione dell'autonomia finanziaria.
3.2. Nel giudizio promosso dalla regione siciliana, l'Avvocatura
dello Stato ha depositato analoga memoria, aggiungendo, quanto alla
censura relativa alla mancata partecipazione del presidente della
regione al Consiglio dei Ministri, che la normativa denunciata
riguarda formalmente tutte le regioni a statuto speciale e, comunque,
quantomeno due di esse, non riscontrandosi quindi quell'interesse
differenziato, proprio e peculiare di una singola regione, che solo
legittima la partecipazione al Consiglio dei Ministri.
Considerato in diritto
1. - Le Regioni autonome della Sardegna e della Sicilia sollevano
questione di legittimita' costituzionale del decreto legislativo 30
giugno 1998, n. 244 (Trasferimento alle regioni a statuto speciale
delle funzioni del Ministero della difesa in materia di rifornimento
idrico delle isole minori).
Le ricorrenti contestano l'avvenuto trasferimento della suddetta
funzione per ragioni attinenti tanto al procedimento seguito, quanto
al contenuto dell'atto legislativo censurato.
1.1. - Quanto al procedimento, sia la regione Sardegna, sia la
regione Sicilia deducono la violazione degli artt. 56 e 43 dei
rispettivi statuti i quali, per il trasferimento delle funzioni dallo
Stato alle regioni medesime, prevedono l'emanazione di norme di
attuazione statutaria da adottarsi con una procedura particolare,
nella quale trova spazio la partecipazione regionale: un procedimento
che il decreto legislativo delegato, emanato sulla base della norma
di delegazione contenuta nell'art. 55, comma 5, della legge 27
dicembre 1997, n. 449, avrebbe violato. La violazione delle procedure
prescritte per l'approvazione delle norme di attuazione statutaria,
secondo le ricorrenti, avrebbe determinato la conseguente violazione
delle norme degli statuti che prevedono le materie di competenza
regionale e le relative norme di attuazione, nelle materie coinvolte
dal decreto legislativo impugnato: in particolare, per la regione
Sardegna, gli artt. 3-6 dello statuto speciale e i decreti del
Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, e 19 giugno 1979,
n. 348, e, per la regione Sicilia, i decreti del Presidente della
Repubblica 9 agosto 1956, n. 1111, e 17 dicembre 1953, n. 1113.
Sempre sul piano della legittimita' costituzionale del procedimento
seguito, la regione Sicilia denuncia la violazione dell'art. 21,
terzo comma, del suo statuto, il suo Presidente non avendo
partecipato alla riunione del Consiglio dei Ministri nella quale il
decreto legislativo in questione, vertente su "materia che interessa
la regione", e' stato adottato.
1.2. - Quanto al contenuto, entrambe le Regioni lamentano la
violazione della propria autonomia organizzativa e finanziaria
[artt. 3, lettera a), 7 e 8 dello statuto della Regione Sardegna; 17
e 19 dello statuto della regione Sicilia; nonche' 116 e 119 della
Costituzione], in quanto il decreto legislativo impugnato impone alle
ricorrenti oneri finanziari nuovi, in precedenza sostenuti dallo
Stato, senza prevedere un'apposita copertura finanziaria, cio' che
comporterebbe altresi' la violazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione. La Regione Sardegna, infine, deduce la violazione
dell'art. 76 della Costituzione, in quanto la norma di delegazione
prevede il trasferimento "fermi restando la continuita' ed il livello
qualitativo del servizio", esigenze di cui il decreto legislativo
impugnato, disponendo il trasferimento della funzione dal momento
della sua entrata in vigore, non avrebbe tenuto conto.
2. - I giudizi sui ricorsi anzidetti, vertendo sul medesimo testo
normativo, contestato per ragioni in gran parte analoghe, possono
essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.
3. - Le questioni sono fondate.
3.1. - Come risulta dai lavori parlamentari relativi all'art. 55,
comma 5, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, che conferisce la
delega al governo nell'esercizio della quale e' stato adottato il
decreto legislativo impugnato, il legislatore ha avvertito l'esigenza
di trasferire alle regioni a statuto speciale, in armonia con quanto
gia' previsto per le regioni a statuto ordinario, il servizio di
rifornimento idrico delle isole minori ricadenti nel loro territorio,
sopprimendo corrispondentemente i capitoli di spesa nel bilancio
della difesa, preordinati a far fronte alle spese fino ad allora a
carico dello Stato (relazione governativa al disegno di legge n. 2793
- Atti parlamentari, Senato della Repubblica, XIII legislatura, pp.
34-35).
In effetti, l'approvvigionamento idrico delle isole minori - che,
secondo le leggi 9 maggio 1950, n. 307, e 19 maggio 1967, n. 378, era
a carico dello Stato, con i compiti di gestione assegnati al
Ministero della sanita' e quelli di provvista e di trasporto
dell'acqua al Ministero della difesa-Servizi per la marina militare -
era stato "regionalizzato", quanto ai compiti di gestione del
rifornimento idrico, dagli artt. 3 e 4 della legge 21 dicembre 1978,
n. 861, ferma restando la competenza del Ministero della difesa per
la provvista e il rifornimento. Successivamente, con norme che non si
segnalano per chiarezza, si e' disposta la cessazione dei
finanziamenti a favore delle regioni a statuto ordinario per le
funzioni previste dal ricordato art. 3 della legge n. 861 del 1978
"intendendosi trasferire alla competenza regionale le relative
funzioni" (art. 3, comma 1, della legge 28 dicembre 1995, n. 549) e,
con l'art. 105, comma 2, lettera b), del decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 112, si e' disposto il "conferimento" alle regioni delle
funzioni relative al rifornimento idrico delle isole, senza piu'
alcun riferimento alla ripartizione di compiti relativi alla
gestione, da una parte, e all'approvvigionamento e trasporto,
dall'altra.
In questa dislocazione di compiti dallo Stato alle regioni, le
regioni a statuto speciale non sono state coinvolte. Il passaggio
della gestione del rifornimento idrico, disposto dall'art. 3 della
legge n. 861 del 1978, non si poteva riferire a esse, ma solo alle
regioni a statuto ordinario, come questa Corte ebbe ad affermare con
la sentenza n. 451 del 1988, e, per il resto, la seconda parte del
secondo comma dell'art. 4 della medesima legge espressamente
stabiliva che in ogni caso la provvista di acqua e il rifornimento
idrico delle isole ricadenti nel territorio delle regioni a statuto
speciale continuavano ad essere effettuati dalla Marina militare. E
il decreto legislativo n. 112 del 1998 che, nell'art. 105, dispone di
nuovo in materia, prevedendo nei termini piu' comprensivi il
trasferimento delle funzioni relative all'approvvigionamento idrico,
si riferisce ancora soltanto alle regioni ad autonomia ordinaria (v.
anche l'art. 10 dello stesso decreto). E' solo con il decreto
legislativo impugnato che si e' provveduto ad allineare le regioni ad
autonomia speciale a quelle ad autonomia ordinaria nella materia in
questione.
Come osservano le ricorrenti, ai fini della risoluzione della
presente questione di costituzionalita' non rileva l'interpretazione
del decreto legislativo impugnato, in particolare per quanto riguarda
l'identificazione specifica delle funzioni di rifornimento idrico
indicate nell'art. 1 tramite il rinvio a quelle precedentemente
assegnate al Ministero della difesa dall'art. 4 della legge n. 861
del 1978: in particolare, non rileva se il riferimento sia a tutte o,
per ragioni logiche, solo ad alcune di tali funzioni. Cio' che conta
e' che, incontestabilmente, la disposizione impugnata opera un
trasferimento di funzioni dallo Stato alle regioni ricorrenti e che
cio' e' avvenuto tramite un procedimento normativo non conforme a
quello che, allo scopo, e' previsto dagli artt. 56 dello statuto
della Regione Sardegna e 43 dello statuto della regione Sicilia, vale
a dire il procedimento previsto per l'adozione delle norme di
attuazione degli statuti speciali medesimi, tra le quali rientrano,
per conforme giurisprudenza di questa Corte, quelle che determinano
il passaggio delle funzioni dallo Stato alle regioni speciali. Ed e'
a questa stregua, del resto, che l'art. 10 del decreto legislativo
n. 112 del 1998, gia' ricordato, ha previsto che le funzioni e i
compiti da esso conferiti alle regioni a statuto ordinario (tra i
quali, come detto, anche quelli concernenti il rifornimento idrico
delle isole) debbano essere trasferiti alle regioni a statuto
speciale "con le modalita' previste dai rispettivi statuti".
Non conclusiva, in senso contrario, e' la prospettazione della
difesa dello Stato, secondo la quale, da un lato, le regioni
ricorrenti sarebbero state competenti in materia di gestione del
rifornimento idrico in forza delle norme statutarie e delle relative
norme di attuazione gia' emanate, mentre, d'altro lato, col decreto
legislativo impugnato non si sarebbe individuata un'attribuzione di
funzioni ma si sarebbe disciplinato lo svolgimento di compiti
materiali, in precedenza assegnati genericamente alla Marina militare
e ora, secondo la nuova normativa, da disciplinare tramite "accordi
di programma", previsti dall'art. 2 del decreto legislativo stesso,
stipulati tra regioni e Ministero della difesa. La prima affermazione
e' smentita dalla gia' rilevata inapplicabilita' della legge n. 861
del 1978 e del decreto legislativo n. 112 del 1998 alle regioni ad
autonomia speciale. La seconda, dall'esplicita formula utilizzata
dalla legge delega e dal decreto legislativo ("trasferimento delle
funzioni in materia di rifornimento idrico"); dall'inequivoca
volonta' del legislatore nazionale, sopra richiamata, puntualmente
attuata col rinvio all'art. 4 della legge n. 861, di dismettere le
funzioni del Ministero della difesa in materia di approvvigionamento
e trasporto dell'acqua, attraverso il loro passaggio alle regioni ad
autonomia speciale; dall'improduttivita', ai fini della
determinazione delle forme da seguire nel conferimento di compiti
alle regioni ad autonomia speciale, dell'ipotizzata distinzione tra
trasferimento di funzioni e affidamento di compiti esecutivi. Del
resto, l'art. 2 del decreto legislativo impugnato, prevedendo il
"concorso" del Ministero della difesa al rifornimento idrico delle
isole minori, tramite gli "accordi di programma" ivi disciplinati,
presuppone necessariamente contrariamente a quanto ritenuto dalla
difesa dello Stato - una competenza delle regioni ad autonomia
speciale, competenza in precedenza inesistente e venuta ad esistenza,
per l'appunto, con il trasferimento operato dall'atto normativo
impugnato.
3.2. - La rilevata inidoneita' del decreto legislativo delegato
ad operare il suddetto trasferimento, in luogo delle procedure
statutariamente previste, impone cosi', con l'accoglimento dei
ricorsi, la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'impugnato decreto legislativo 30 giugno 1998, n. 244, con
assorbimento di ogni altro profilo d'illegittimita' costituzionale
dedotto dalle ricorrenti.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimita' costituzionale del decreto legislativo
30 giugno 1998, n. 244 (Trasferimento alle regioni a statuto speciale
delle funzioni del Ministero della difesa in materia di rifornimento
idrico delle isole minori, a norma dell'art. 55, comma 5, della legge
27 dicembre 1997, n. 449).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 2000.
Il Presidente: Mirabelli
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 27 luglio 2000.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
00C0883