N. 482 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 febbraio 2000
Ordinanza emessa il 22 febbraio 2000 dal tribunale amministrativo regionale della Sardegna sui ricorsi riuniti proposti dal Comune di Baunei ed altri contro il Ministero dell'ambiente ed altri Parchi e riserve naturali - Istituzione dell'Ente Parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu - Adozione mediante intesa con la Regione Sardegna - Mancata previsione della necessaria partecipazione alla procedura istitutiva, mediante la formulazione di pareri, dei comuni territorialmente coinvolti nella perimetrazione del Parco - Incidenza sul principio di autonomia degli enti locali. - Legge 6 dicembre 1991, n. 394, art. 34. - Costituzione, artt. 5 e 128.(GU n.38 del 13-9-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi nn.
1338-1339-1340-1341-1342-1343/1998 proposti rispettivamente dai
Comuni di Baunei, Orgosolo, Arzana, Villa Grande Strisaili, Seulo e
Gairo, rappresentati e difesi, per mandato a margine dell'atto
introduttivo, dall'avv. Eulo Cotza, presso il cui studio in
Cagliari, piazza Michelangelo n. 14, e' elettivamente domiciliato;
Contro:
il Ministero dell'ambiente, in persona del Ministro
pro-tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale
dello Stato di Cagliari, domiciliataria;
la Regione autonoma della Sardegna, in persona del presidente
pro-tempore e l'assessorato regionale della difesa dell'ambiente,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Graziano Campus e Gian Piero
Contu, con domicilio eletto presso l'ufficio legale dell'ente, in
Cagliari, viale Trento, n. 69;
la Provincia di Nuoro, in persona del legale rappresentante,
non costituitasi in giudizio;
il comitato istituzionale di coordinamento, per il parco del
Golfo di Orosei e del Gennargentu, in persona del legale
rappresentante pro-tempore, non costituitosi in giudizio;
e nei confronti dei Comuni di Aritzo, Belvi', Desulo,
Dorgali, Fonni, Gadoni, Gavoi, Lodine, Oliena, Ollolai, Orani,
Ovodda, Olzai, Sadali, Sarule, Seui, Tiana, Tonana, Ussassai,
(parte dei cui territori sono stati inclusi nella perimetrazione
del parco), in persona dei rispettivi sindaci in carica, non
costituitisi in giudizio;
il Comune di Talana, in persona del sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall'avv. Piero Pittalis, ed elettivamente
domiciliato in Cagliari, via Logudoro n. 21, presso lo studio
dell'avv. Maddalena Calia (solo per il ricorso n. 1341/1998);
la comunita' montana del Nuorese, la Comunita' montana della
Barbagia Mandrolisai, dell'Ogliastra, del Sarcidano Barbagia di
Seulo, in persona dei rispettivi presidenti, non costituitesi in
giudizio;
con l'intervento ad adiuvandum:
del Comune di Urzulei, rappresentato e difeso, per mandato a
margine dell'atto di intervento, dall'avv. Eulo Cotza, presso il
cui studio in Cagliari, piazza Michelangelo n. 14, e' elettivamente
domiciliato (per tutti i ricorsi);
del comitato per la difesa dei diritti dei cittadini di
Baunei, in persona del coordinatore e legale rappresentante (membro
del comitato promotore previsto dall'art. 5 del regolamento dello
stesso comitato) il quale agisce anche come singolo cittadino del
Comune di Baunei e come utente civico, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Lorenzo Palermo e Maddalena Calia, con domicilio eletto
presso lo studio di quest'ultima, in Cagliari, Via Logudoro n. 5
(solo per il ricorso n. 1338/1998);
con l'intervento ad opponendum:
del WWF - Associazione italiana per il World Wide Found for
Nature - in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Franco Gaetano Scoca, con
domicilio, per legge, presso la segreteria del tribunale (per tutti
i ricorsi);
per l'annullamento:
del decreto del Presidente della Repubblica 30 marzo 1998 di
"Istituzione dell'Ente parco nazionale del Golfo di Orosei e del
Gennargentu", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 14 maggio
1998;
dell'intesa di programma fra il Ministero dell'ambiente e la
Regione autonoma della Sardegna stipulata il 29 dicembre 1995;
delle determinazioni assunte in sede di comitato
istituzionale di coordinamento per il parco;
dell'intesa di programma fra il Ministero dell'ambiente e la
Regione autonoma della Sardegna stipulata il 19 febbraio 1998;
nonche' di tutti gli ulteriori atti presupposti, conseguenti
o, comunque, connessi con quelli impugnati.
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio e memorie
dell'Avvocatura distrettuale dello Stato e della Regione autonoma
della Sardegna;
Visti gli interventi ad adiuvandum del Comune di Urzulei e del
"comitato per la difesa dei diritti dei cittadini di Baunei";
Visti gli interventi ad opponendum del WWF;
Viste le memorie prodotte dal ricorrenti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti depositati in giudizio;
Designato relatore il primo referendario Grazia Flaim;
Uditi alla pubblica udienza dell'8 febbraio 2000, l'avv. Paolo
Cotza, su delega, per il comune ricorrente e per l'interveniente ad
adiuvandum comune di Urzulei, l'avv. dello Stato Francesco Caput
per l'amministrazione statale resistente, gli avv.ti Graziano
Campus e Gian Piero Contu per le amministrazioni regionali, l'avv.
Lorenzo Palermo per il comitato (ric. 1338/1998) e l'avv. Antonella
Catte, su delega, per il WWF;
Ritnuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con decreto del Presidente della Repubblica del 30 marzo 1998,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 14 maggio 1998, e' stato
istituito l'ente "Parco nazionale del Golfo di Orosei e del
Gennargentu", in applicazione dell'art. 34, comma 2, della legge 6
dicembre 1991, n. 394.
Inoltre, ai sensi dell'art. 1 comma 6 del suddetto decreto, a
decorrere dal centottantesimo giorno successivo alla data di
pubblicazione e fino all'approvazione del "piano" del parco,
avrebbero dovuto entrare in vigore le misure di salvaguardia
riportate nell'allegato A del medesimo decreto (contenenti una
serie di limitazioni e divieti), ritenute gravemente lesive, in
termini di utilizzo del territorio, da parte di alcune delle
comunita' interessate, in particolare da quelle che risultavano
maggiormente coinvolte, in rapporto all'estensione territoriale
"conferita" al parco (anche in relazione ai diritti di uso civico
ivi esercitati), e che hanno determinato, anche, violente reazioni,
in termini oppositivi, all'istituzione del nuovo ente.
L'entrata in vigore delle misure di salvaguardia e' stata, poi,
differita con decreto del Presidente della Repubblica del 10
novembre 1998 al 1o luglio 1999 e, ulteriormente, con decreto del
Presidente della Repubblica del 22 luglio 1999 al 31 gennaio 2000,
in considerazione delle "difficolta' esistenti nell'organizzare
l'esercizio interinale del potere autorizzatorio e delle relative
deroghe, posto che si verrebbe a verificare una situazione di
pericolosissima paralisi dell'intero comprensorio del parco, che
ricomprende il territorio di 24 comuni, con l'impossibilita' di
porre in essere un regime autorizzativo generale e particolare".
Il decreto istitutivo e' stato preceduto da tre intese (come
prescritto dal comma 2 dell'art. 34) raggiunte fra il Ministero
dell'ambiente e la Regione autonoma della Sardegna (del 25 giugno
1992, 29 dicembre 1995 e 19 febbraio 1998).
In particolare, in ordine alla "perimetrazione" dell'area
protetta, nell'intesa del dicembre 1995 si evidenziava, all'art. 3,
che la delimitazione:
sarebbe avvenuta con le procedure previste dall'art. 9 della
legge n. 394/1991;
avrebbe ricompreso le aree individuate dalla Regione autonoma
della Sardegna con la legge regionale n. 31 del 7 giugno 1989,
nonche' i territori esterni a tale delimitazione per i quali i
comuni interessati "chiederanno l'inserimento" nel parco nazionale.
Inoltre, per la definizione del perimetro del parco si prevedeva,
all'art. 6 della medesima intesa, la costituzione di un comitato
istituzionale di coordinamento (CIC), costituito da rappresentanti
del Ministero dell'ambiente, della Regione Sardegna, della
Provincia di Nuoro, della Provincia di Sassari, integrato dai
sindaci che formalizzeranno la loro adesione al parco".
Tale comitato e' stato, poi, istituito con decreto del presidente
della giunta regionale del 24 gennaio 1997 n. 13; tale decreto ha
previsto, per quanto attiene la rappresentanza degli enti locali
interessati, la partecipazione:
dei sindaci dei comuni previsti dalla legge regionale n. 31
del 7 giugno 1989;
dei sindaci dei comuni esterni che hanno richiesto
l'inserimento nel parco nazionale (Belvi', Gadoni, Gavoi, Lodine,
Ollolai, Orani, Ovodda, Olzai, Sarule, Seulo, Tiana, Tonara,
Portotorres, Stintino - questi ultimi due in riferimento al parco
dell'Asinara - cfr. decreto pubblicato in B.U.R.A.S. dell'11
febbraio 1997).
La richiamata legge regionale n. 31/1989, contenente "Norme per
l'istituzione e la gestione dei parchi, delle riserve e dei
monumenti naturali, nonche' delle aree di particolare rilevanza
naturalistica ed ambientale", prevedeva l'istituzione dei parchi
naturali con legge regionale, "sentiti" i comuni interessati,
garantendo alle comunita' coinvolte appropriate modalita'
procedurali di partecipazione al procedimento di costituzione dei
parchi (regionali): classico strumento della pubblicazione della
proposta, redatta dalla giunta regionale, presentazione delle
osservazioni da parte dei comuni, comunita' montane e province
interessati, esame delle osservazioni, adozione definitiva della
proposta, trasmissione al consiglio regionale per l'emanazione del
provvedimento legislativo (cfr. art. 10).
Anche nella legge regionale n. 31/1989, all'art. 26, veniva
stabilita l'immediata entrata in vigore di norme di salvaguardia
(efficaci fino all'emanazione della legge istitutiva dei parchi
regionali e comunque non oltre il periodo di 5 anni dall'entrata in
vigore della legge n. 31/1989), individuate specificamente (lett.
a-1 del medesimo articolo) e applicabili ai territori indicati
nella cartografla allegata (Allegato A, che per il parco del
Gennargentu, prevede l'inclusione di territori appartenenti a 14
comuni - Aritzo, Arzana, Baunei, Desulo, Dorgali, Fonni, Gairo,
Oliena, Orgosolo, Seui, Talana, Urzulei, Ussassai, Villagrande
Strisaili -).
In sostanza nell'intesa Stato-Regione del 29 dicembre 1995, in
ordine alla perimetrazione dell'istituendo parco nazionale, e'
stato effettuato un "richiamo" alla legge regionale n. 31/1989 -
riferita ai parchi regionali - (anche se in realta' tale legge non
ne prevedeva direttamente l'istituzione, che avrebbe dovuto
sottostare alla specifica procedura istitutiva ivi prevista - con
la garanzia del pieno contraddittorio con le comunita' territoriali
interessate -, ma unicamente le misure di salvaguardia),
integrandola con la previsione di una "facolta'" di inserimento di
altri territori, qualora i rispettivi comuni avessero formulato
specifica richiesta di adesione all'istituendo parco nazionale.
Nella successiva intesa (Stato-Regione) siglata il 19 febbraio
1998 i due soggetti firmatari pervenivano ad un accordo, anche in
ordine alla perimetrazione, in riferimento ad una delimitazione
territoriale riportata in una cartografia 1:25.000.
In merito a tale elemento (cartografia) i comuni ricorrenti
lamentano, tra l'altro, che non sarebbe stata neppure posta a loro
disposizione, nella fase endoprocedimentale, in modo da consentire
un effettivo esame dell'effettiva estensione del territorio del
parco.
Inoltre, la Regione avrebbe sempre sostenuto e garantito ai
sindaci che i territori dei comuni "contrari" all'istituzione del
parco non sarebbero stati ricompresi nell'istituenda area protetta.
La Regione, costituitasi all'udienza di discussione, ha affermato
che, nell'adozione del decreto definitivo, il contenuto dell'intesa
non sarebbe stato rispettato e che il decreto del Presidente della
Repubblica istitutivo va contestato, in quanto, sostanzialmente, la
perimetrazione del parco allegata al decreto istitutivo non
rispetta le volonta' delle popolazioni interessate.
In particolare le comunita' locali lamentano il mancato
coinvolgimento nelle scelte fondamentali (in primo luogo nella fase
di discussione della perimetrazione, rispetto alla quale sostengono
non possa essere pretermessa una libera manifestazione di volonta'
da parte dell'organo collegiale maggiormente rappresentativo -
rispettivi consigli comunali-) e l'imposizione verticistica di una
struttura "parco nazionale", fortemente limitativa
nell'utilizzazione del proprio territorio, senza la previa adozione
di uno strumento di leale collaborazione, da attuarsi anche nei
confronti degli enti locali principalmente coinvolti.
Si sostiene, cioe', che l'istituzione di un parco nazionale non
possa prescindere dall'acquisizione, nell'iter procedimentale
istitutivo, di una concreta partecipazione (fmalizzata ad una
positiva "adesione") da parte degli enti locali interessati, posto
che la volonta' delle comunita' non puo' essere ignorata quando
vengono adottate scelte fondamentali e fortemente incisive in
ordine all'utilizzazione dei propri territori (con l'inclusione in
un nuvo ente), con previsioni (inerenti usi, divieti e
prescrizioni), oltretutto, immediatamente operanti, sotto forma di
misure di salvaguardia.
In particolare si lamenta che:
l'attivita' del C.I.C. (organismo la cui istituzione e' stata
prevista all'art. 6 dalla intesa Stato-Regione del 29 dicembre
1995) si e' svolta in realta', senza un democratico coinvolgimento
dei diversi comuni i quali avrebbero avuto solo la possibilita' di
partecipare a tale comitato, senza, in realta', poter esprimere un
parere su una concreta proposta di perimetrazione (non essendo
stata loro posta a disposizione la cartografia 1:25.000 allegata
allo schema di decreto del Presidente della Repubblica oggetto
dell'intesa con la Regione stipulata il 19 febbraio 1998);
nonostante una previsione regolamentare (art. 4, all. n. 8
del fascicolo del ricorrente), rimasta in forma di schema (in
quanto il regolamento del CIC non sarebbe stato mai approvato), che
chiedeva, ai fini dell'approvazione della proposta operativa di
definizione del perimetro, l'espressione del "consenso" dei comuni
territorialmente interessati, in realta', poi, tutti i comuni
ricorrenti sono stati inseriti d'imperio, nonostante la propria
decisione di non voler far parte dell'istituendo parco (anche a
causa dell'incertezza nella definizione della perimetrazione).
Va precisato che 5 dei 6 comuni ricorrenti (cioe' tutti eccetto
Seulo) venivano, in precedenza, coinvolti nella previsione di
istituzione di un parco "regionale" (chiamato del "Gennargentu" di
Ha. 59.102, cfr. allegato A della legge regionale n. 31/1989,
concernente l'individuazione dei territori per l'operativita' delle
norme di salvaguardia), con la legge regionale n. 31 del 7 giugno
1989 contenente "Norme pei l'istituzione e la gestione dei parchi,
delle riserve e dei monumenti naturali, nonche' delle are di
particolare rilevanza naturalistica ed ambientale".
Ma in relazione a tale individuazione va subito evidenziato che i
comuni avrebbero avuto, in sede istitutiva, peculiari ed
appropriati strumenti di "visibilita'" della manifestazione della
propria volonta' e di contraddittorio con l'autorita' regionale
deputata all'istituzione del parco (da concretizzarsi tramite un
futuro nuovo provvedimento legislativo).
Con ricorsi notificati il 13 luglio 1998 (con successiva
integrazione del contraddittorio, nei confronti di tutti i comuni
coinvolti, il 24 settembre - 14 ottobre 1998) e depositati il
successivo 22 luglio, i Comuni di Baunei, Orgosolo, Arzana, Villa
Grande Strisaili, Seulo e Gairo hanno impugnato i provvedimenti in
epigrafe indicati.
I ricorrenti hanno chiesto l'annullamento degli atti impugnati,
previa sospensiva e col favore delle spese, deducendo i seguenti
motivi di gravame:
1) violazione di legge - eccesso di potere per inosservanza
degli impegni assunti con atto consensuale endoprocedimentale
(intesa Stato-Regione), ovvero per incongruenza fra
sub-procedimenti;
2) violazione di legge per mancata approvazione del
regolamento del comitato istituzionale di coordinamento (C.I.C.);
3) violazione di legge - eccesso di potere per inosservanza
del principio di pubblicita' nelle attivita' svolte dal C.I.C.;
4) violazione di legge - eccesso di potere per
inesplicabilita' della disciplina del regolamento C.I.C. in materia
di composizione dell'organo stesso;
5) violazione dell'art. 4 dello "Schema" di proposta di
regolamento, che prevede che la proposta di definizione del
perimetro del parco si considera approvata se ottiene, tra gli
altri, il "consenso" dei comuni territorialmente interessati.
Alla camera di consiglio del 16 dicembre 1998, l'istanza di
sospensione dei provvedimenti impugnati e' stata riunita al merito.
Si e' costituita in giudizio l'amministrazione statale
resistente, contestando, con memoria, la fondatezza dei gravami.
Si sono costituiti in giudizio, quali intervenienti ad adiuvandum
il Comune di Urzulei ed il "Comitato di difesa dei diritti dei
cittadini di Baunei" (quest'ultimo solo per il ricorso
n. 1338/1998).
Si e' costituita all'udienza di discussione la Regione autonoma
della Sardegna, condividendo le conclusioni di parte ricorrente.
All'udienza di discussione si e' anche costituita, quale
interveniente ad opponendum, l'associazione WWF.
Alla pubblica udienza dell'8 febbraio 2000, i ricorsi sono stati
spediti in decisione.
D i r i t t o
I ricorsi in epigrafe devono essere riuniti per evidenti ragioni
di connessione oggettiva.
Preliminarmente va esaminata la questione di costituzionalita'
della norma statale costituente la fonte del potere istitutivo del
parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu (art. 34
della legge 6 dicembre 1991 "Legge quadro sulle aree protette"),
che disciplina, in particolare, le modalita' procedurali per
l'individuazione e la delimitazione dell'area nazionale protetta.
Il legislatore ha stabilito, al comma 2, dell'art. 34, che: "e'
istituito, d'intesa con la regione Sardegna, ai sensi dell'art. 2,
comma 7, il parco nazionale del Golfo di Orosei e del Gennargentu".
Inoltre, al comma 3, ha disposto che: "entro centottanta giorni
dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Ministro
dell'ambiente provvede alla delimitazione provvisoria dei parchi
nazionali di cui ai commi 1 e 2 sulla base degli elementi
conoscitivi e tecnico-scientifici disponibili, in particolare,
presso i servizi tecnici nazionali e le amministrazioni dello Stato
nonche' le regioni, e, sentiti le regioni e gli enti locali
interessati, adotta le misure di salvaguardia, necessarie per
garantire la conservazione dello stato dei luoghi".
Orbene, il legislatore del 1991 ha fissato, quale criterio
cardine per l'istituzione del parco del Golfo di Orosei e del
Gennargentu, lo strumento dell'intesa con la Regione Sardegna (in
coerenza alla norma generale, art. 8, contenuta nella stessa legge,
che, per l'istituzione delle aree naturali protette nazionali,
differenzia il presupposto fra regioni ordinarie e speciali,
richiedendo il mero "parere" per le regioni ad autonomia ordinaria
e "1'intesa" per le regioni ad autonomia differenziata).
In applicazione di questo principio risultano essere state
stipulate, con la Regione Sardegna, 3 intese (il 25 giugno 1992, il
29 dicembre 1995 ed il 19 febbraio 1998).
In merito, invece, al coinvolgimento degli enti territoriali
minori, per i comuni interessati nella delimitazione del parco e'
stato previsto unicamente un mero parere non vincolante ("sentiti
le regioni e gli enti locali", cfr. art. 34, comma 3, della legge
n. 394/1991), ma limitatamente all'adozione delle "misure di
salvaguardia" e non anche in ordine alla delimitazione territoriale
ed alla perimetrazione del parco.
Sul punto va evidenziato che la Corte costituzionale, gia' in
altre occasioni interpretative nelle quali ha analizzato la
legittimita' costituzionale di disposizioni legislative che
coinvolgevano con grande impatto l'ente locale e la sua autonomia
decisionale (ad es. C.C. n. 83 dell'8 aprile 1997, n. 61, del 24
febbraio 1994, n. 212 del 24 maggio 1991, n. 157 del 4 aprile
1990), ha ravvisato che lo strumento del "mero parere" espresso dai
comuni non possa qualificarsi come strumento idoneo e sufficiente
per imporre scelte unilaterali da parte di altra amministrazione in
ordine a decisioni che coinvolgono direttamente "l'assetto e
l'utilizzazione del proprio territorio" (cfr., in particolare,
Corte costituzionale 8 aprile 1997, n. 83, che ha dichiarato
incostituzionale l'art. 3, comma 4, della legge della Provincia di
Trento del 12 marzo 1990, n. 10, nella parte in cui prevedeva
solamente l'espressione di un "parere non vincolante", in contrasto
con il potere, costituzionalmente riconosciuto, di
autodeterminazione dei comuni in ordine all'assetto e alla
utilizzazione del proprio territorio (in materia di modifica
automatica, per prevalenza, tramite deliberazioni della giunta
provinciale, delle diverse disposizioni contenute negli strumenti
urbanistici subordinati, in merito a decisioni attinenti la grande
viabilita').
E nel caso di specie neppure e' stata garantita l'espressione del
parere (anche non vincolante) in ordine alla delimitazione del
parco, da parte degli enti locali minori (comuni), direttamente
coinvolti, stante il "conferimento" del proprio territorio al nuovo
ente nonche' l'operativita' di pesanti misure di salvaguardia.
In considerazione della sfera di autonomia assegnata ai comuni,
rafforzata con l'introduzione degli artt. 2 e 9 della legge n. 142,
dell'8 giugno 1990 e s.m., questo giudice ritiene essenziale ai
fini della definizione della controversia verificare la
legittimita' della disposizione (art. 34 della legge n. 394/1991),
nella parte in cui non impone specifiche modalita' procedurali di
coinvolgimento degli enti locali interessati in ordine alla
delimitazione del parco (i cui territori costituiscono
l'elemento-presupposto), al fine di garantirne una piena e completa
audizione, finalizzata ad una espressione di adesione, durante la
fase endoprocedimentale dell'istituzione del parco e prima della
sua concreta individuazione (perimetrazione ed approvazione del
decreto istitutivo).
In particolare appaiono violati gli artt. 5 e 128 della
Costituzione, che attribuiscono alle autonomie locali un ruolo
fondamentale nel sistema dei poteri, specie quelli di
determinazione delle scelte ricadenti nella gestione del proprio
territorio e dell'individuazione dei criteri di tutela.
Consapevoli che la "materia" in cui si versa (tutela ambientale e
paesaggistica) e' stata da sempre riconosciuta dalla Corte come
valore primario costituzionale, si ritiene che, comunque, anche in
tale settore, non si possa prescindere dal rispetto dal principio
fondamentale del contraddittorio endoprocedimentale fra enti,
specie quando gli interventi statali si trovino a dover operare
delle scelte fondamentali "da imporre" alle comunita' locali (e, in
coerenza a tale logica, va interpretata la novella contenuta
nell'art. 77, comma 2, norma successiva rispetto al decreto del
Presidente della Repubblica istitutivo del parco del 30 marzo 1998,
contenuta nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, recante
norme di "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59", che prevede, dopo aver
qualificato "compiti di rilievo nazionale" le funzioni in materia
di parchi naturali e riserve statali, marine e terrestri,
attribuiti allo Stato dalla legge 6 dicembre 1991, n. 394, che
"l'individuazione, l'istituzione e la disciplina generale dei
parchi e delle riserve nazionali e l'adozione delle relative misure
di salvaguardia sulla base delle linee fondamentali della Carta
della natura, sono operati, sentita la conferenza unificata" -
Conferenza istituita ai sensi dell'art. 8 del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281, concernente norme di "Definizione ed
ampliamento delle attribuzioni della conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento
e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i compiti di interesse
comune delle regioni, delle province e dei comuni, con la
Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali").
Se deve essere riconosciuto un potere "finale" decisionale da
parte del Ministero dell'ambiente, cio' non significa anche,
automaticamemte, che, a livello procedimentale, non debba essere
riconosciuto, previsto e rispettato un contraddittorio pieno, da
attuarsi in fonna diretta, con gli enti locali territorialmente
interessati, quanto meno in tennini di facolta' di manifestare un
istituzionalizzato "parere" anche in ordine alla (cosi' come e'
previsto dalla norma, art. 34, comma 3, per l'individuazione delle
misure di salvaguardia, ove il legislatore non ha ritenuto
sufficiente l'intermediazione della regione, avendo valutato la
necessita' di raccogliere e "cumulare" sia il parere della regione
che quello degli enti locali territorialmente interessati).
Cio' al fine di consentire, almeno in termini potenziali, una
soluzione maggiormente "concordata" con le comunita' locali,
attraverso l'esame dei pareri, da parte dell'autorita' statale
deputata ad assumere la decisione finale, espressi dai comuni
territorialmente coinvolti, estesa anche alla fase fondamentale
della "delimitazione" territoriale dell'istituendo parco, in luogo
di una determinazione verticistica e poco "sentita" dalle
popolazioni.
Nel caso concreto insufficiente si e' dimostrata
l'intermediazione della regione, che, sino alla fine, ha garantito
ai sindaci che le comunita' che non avevano espresso specifica
volonta' di adesione al parco non avrebbero dovuto subire decisioni
"d'imperio".
Risulterebbe, altresi', violato il principio della partecipazione
popolare, conpletamente pretermessa in relazione ad interventi che,
riguardando la gestione del territorio, incidono su posizioni
giuridiche di soggetti pubblici ai quali non viene legislativamente
consentito alcun intervento.
Il collegio ritiene, quindi, prioritario sollevare la questione
di legittimita' costituzionale della norma nazionale (art. 34 della
legge n. 394 del 6 dicembre 1991) nella parte in cui non prevede,
per l'istituzione dell'ente parco nazionale del Golfo di Orosei e
del Genuargentu, che l'intesa da raggiungere con la Regione
autonoma della Sardegna debba necessariamente presupporre, quando
questa includa anche la delimitazione del parco, il coinvolgimento
dei comuni territorialmente coinvolti nella proposta di
perimetrazione.
L'istituzione di un parco nazionale implica, infatti, una serie
di limitazioni e divieti in ordine all'utilizzazione del proprio
territorio, che, se attuate senza il positivo coinvolgimento delle
popolazioni interessate, si porrebbero in diretto contrasto con le
norme costituzionali che affidano agli enti locali autonomia e
capacita' decisionale (artt. 5 e 128 Cost.) nell'ambito dei
principi fissati da leggi generali della Repubblica.
Ed in riferimento a tali principi vanno richiamati, in
particolare, gli artt. 2, 9, 32 lett. b) della legge 8 giugno 1990,
n. 142, e s.m., che, nell'attuale disciplina rappresentano e
costituiscono elementi-cardine nel sistema delle autonomie locali,
attribuendo al comune (ed in particolare al consiglio comunale) la
trattazione delle questioni che direttamente attengono al regime di
utilizzazione del proprio territorio.
Nel caso di specie, nonostante la previsione di partecipazione
dei sindaci all'organismo (C.I.C.) all'uopo istituito, con la
seconda intesa Stato-Regione del dicembre 1995, non si rinviene una
disposizione di rango normativo che "garantisca" una reale
partecipazione degli enti locali alla fase endoprocedimentale
(analoga a quella rinvenibile nel sistema previsto dall'art. 10
della L.R. n. 31/1989), da qualificarsi fondamentale al fine di
consentire che l'ente parco non nasca con pesanti contrasti e forti
contraddizioni interne, causate dalle nette opposizioni delle
comunita' territoriali non direttamente coinvolte nell'istituzione
del nuovo ente.
Le volonta' delle popolazioni interessate, rappresentate dai
rispettivi consigli comunali, non possono essere ignorate o
relegate ad un mero parere sulle misure di salvaguardia, posto che
deve essere riconosciuto ai comuni un ruolo fondamentale, fin dalla
sua nascita, nella creazione dell'ente parco.
L'istituzione dell'area naturale protetta avrebbe dovuto, quanto
meno, presupporre la sussistenza di un contraddittorio
procedimentale analogo a quello previsto dalla surrichiamata legge
regionale n. 31/1989 (per la costituzione dei parchi regionali),
ove alla volonta' dei comuni e' stata conferita piena "visibilita'"
e possibilita' di esplicazione, in relazione ad una proposta
concreta, con la facolta' di presentazione di "osservazioni", il
cui esame e' reso obbligatorio prima della redazione della proposta
definitiva, e cio' proprio al fine di ritagliare ed attribuire un
idoneo spazio di valutazione da parte degli enti territoriali
direttamente coinvolti.
L'individuazione, per legge, di specifici strumenti, sul piano
del contraddittorio, si dimostra necessaria anche alla luce di come
si sono svolti i fatti nel caso di specie, dove risulta che il
presidente della Regione, nel marzo 1998 (quindi, ormai, in
prossimita' dell'emanazione del decreto ministeriale istitutivo),
rassicurava i comuni (cfr. note indirizzate ai sindaci e al
Ministro dell'ambiente, depositate dai ricorrenti al n. 19) che la
posizione della Regione era quella che "i territori dei comuni che
non hanno aderito al parco non devono essere ricompresi nel
perimetro del parco stesso, nel rispetto della loro
autodeterminazione", in quanto "i rappresentanti delle autonomie
locali confidano sulla credibilita' degli impegni assunti dal
Governo nazionale e dalla Regione, secondo i quali nessun prelievo
coattivo di territorio comunale sarebbe stato operato".
In realta', senza l'individuazione di precisi e chiari strumenti
a disposizione di comuni si e' creata una situazione confusa ed
equivoca, dove le diverse posizioni (comuni a favore e comuni
contrari) non hanno avuto una possibilita' " istituzionale" di
manifestare le proprie valutazioni e motivazioni, con tempi e
termini precisi, sintetizzate in un documento finale, rispetto ad
una concreta proposta di delimitazione, da porre all'esame
dell'autorita' centrale.
La situazione, nel caso di specie, era talmente confusa da
creare, sino all'emanazione del decreto istitutivo finale, fondati
dubbi in ordine all'appartenenza o meno all'istituenda area
nazionale protetta da parte dei comuni interessati (in rapporto
all'estensione del territorio coinvolto), posto che, da un lato, la
posizione assunta dalla Regione Sardegna era tale da garantire ai
comuni che non si sarebbe attuato ed imposto un prelievo coattivo
del territorio comunale (nel presupposto della volontarieta' della
partecipazione al parco) e, dall'altro, una previsione di norma
regolamentare - rimasta a livello di "schema di regolamento" -
dell'attivita' del C.I.C. prevedeva la necessita' di "adesione"
della comunita' territorialmente interessata.
In conclusione i giudizi vanno sospesi e gli atti vanno trasmessi
alla Corte costituzionale, ai sensi dell'art. 23 della legge
costituzionale 11 marzo 1953, n. 87.
P. Q. M.
Riunisce i ricorsi in epigrafe;DD
Sospende i giudizi in corso;
Trasmette gli atti alla Corte costituzionale per l'esame della
questione di legittimita' dell'art. 34 della legge n. 394/1991, nei
termini indicati in motivazione;
Dispone la notifica della presente ordinanza a tutte le parti in
causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri;
Si comunichi, inoltre, ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi' deciso in Cagliari, nella Camera di Consiglio dell'8 e 22
febbraio 2000.
Il Presidente: Sassu
Il primo referendario, estensore: Flaim
00C0947