N. 491 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 dicembre 1999
Ordinanza emessa il 20 dicembre 1999 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia Romagna sul ricorso proposto da Comitato bolognese "Scuola e Costituzione" ed altre contro la Regione Emilia Romagna Scuola statale e privata - Regione Emilia-Romagna - Criteri per l'assegnazione dei contributi ai comuni per l'attivazione di un sistema pubblico integrato della scuola dell'infanzia - Ripartizione del fondo per la promozione delle convenzioni fra comuni e scuole dell'infanzia private, tra i comuni sottoscrittori di convenzioni con le scuole dell'infanzia private - Limitazione dei finanziamenti alle scuole sottoscrittrici di convenzioni con i comuni - Violazione della sfera di competenza regionale limitata all'assistenza scolastica ed invasione della sfera di competenza statale relativa all'istruzione scolastica - Violazione del principio della liberta' di istruzione di scuole e istituti d'istruzione senza oneri finanziari a carico del bilancio pubblico - Riproposizione di questione, gia' oggetto della ordinanza della Corte n. 67/1998. - Legge regione Emilia-Romagna 24 aprile 1995, n. 52. - Costituzione, artt. 33, primo, secondo e terzo comma, e 117, primo comma.(GU n.39 del 20-9-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto dal
Comitato Bolognese "Scuola e Costituzione", dalla chiesa evangelica
metodista di Bologna, dalla chiesa cristiana avventista del settimo
giorno di Bologna, dalla comunita' ebraica di Bologna,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Federico Sorrentino, Massimo
Luciani, Corrado Mauceri e Maria Virgilio e domiciliati presso lo
studio di quest'ultimo, in Bologna, Via Rubbiani n. 3; Contro
Regione Emilia-Romagna, rappresentata e difesa dall'avv. Andrea
Pennesi (Bologna, Strada Maggiore n. 47); per l'annullamento:
della deliberazione del consiglio regionale
dell'Emilia-Romagna del 28 settembre 1995, n. 97 recante
l'intitolazione "legge regionale 24 aprile 1995, n. 52 -
approvazione dei criteri per l'assegnazione dei contributi ai
comuni per l'anno 1995 per l'attivazione di convenzioni per la
qualificazione e il sostegno delle scuole dell'infanzia private
senza fini di lucro o gestite da I.P.A.B." e degli atti connessi e
presupposti, in particolare della circolare dell'assessore
regionale agli affari sociali e familiari, associazionismo,
qualita' urbana, prot. n. 20783 del 17 agosto 1995. Uditi
all'udienza pubblica del 15 ottobre 1998 gli avv.ti Maria Virgilio
e Massimo Luciani per i ricorrenti e Andrea Pennesi per la Regione
resistente; considerato quanto segue:
F a t t o
La parte ricorrente impugna, chiedendone l'annullamento, gli atti
meglio indicati dianzi. A sostegno del ricorso, essa presenta le
censure seguenti: 1. - Violazione di legge, in riferimento agli
artt. 2 comma 1 lettera b), quinto alinea; 10, comma 1, lett. e
bis); 10, penultimo comma, legge regionale Emilia-Romagna
25 gennaio 1983 n. 6, nel testo modificato della legge regionale
Emilia-Romagna 24 aprile 1995 n. 52. Si rileva come "l'art. 4,
comma 1, legge regionale n. 52 del 1995 ha istituto un fondo per la
promozione delle convenzioni fra comuni e scuole dell'infanzia
private". A sua volta, l'art. 5, comma 1, ha disposto che tale
fondo e' ripartito fra i comuni che abbiano stipulato convenzioni
con scuole dell'infanzia private nelle quali siano previsti oneri a
carico dei comuni per contributi di spesa corrente e di
investimento".
Si aggiunge che "il fondo ha la funzione di promuovere la
stipulazione di convenzioni fra comuni e scuole dell'infanzia
private, e solo fra i comuni che tali convenzioni abbiano stipulato
il fondo dev'essere ripartito. In totale spregio della legge, la
deliberazione impugnata, invece, prevede che al riparto del fondo
accedono anche i comuni che sono privi delle menzionate
convenzioni".
Si rileva, infine, che "anche a volersi rifare allo spirito della
legge, tuttavia, le conclusioni non muterebbero. Intenzione del
legislatore era infatti garantire un sostegno finanziario ai comuni
che avessero effettivamente stipulato convenzioni con istituti
scolastici privati. (..).
Soltanto limitando il sostegno finanziario ai comuni dotati di
convenzione, del resto, era possibile incentivare i comuni a
dotarsi dello strumento convenzionale. Ritenere, come si fa nelle
premesse alla proposta della giunta regionale (integralmente
recepita dalla deliberazione impugnata), che la stipula di
ulteriori convenzioni si possa promuovere e sollecitare attraverso
il grazioso finanziamento anche e proprio dei comuni che non hanno
stipulato convenzioni e' un controsenso che non abbisogna di
commenti". 2. - Violazione di legge e, in riferimento agli
artt. 3, 33, primo e terzo comma, e 128 della Costituzione e agli
artt. 2, comma 1, lettera b), quinto alinea, e 10, penultimo comma,
della legge regionale Emilia-Romagna 25 gennaio 1983 n. 6, nel
testo modificato dalla legge regionale Emilia-Romagna 24 aprile
1995 n. 52.
Si osserva come "la deliberazione impugnata dispone che, per i
comuni della fascia a), ai fini della determinazione dei
contributi, verra' considerata, fra l'altro (punto 1.2.)" "la
congruenza dei contenuti delle convenzioni adottate a livello
locale rispetto al protocollo d'intesa tra regione e FISM regionale
(..), in particolare rispetto ai seguenti elementi: accesso degli
utenti, modalita' di partecipazione delle famiglie, equita' di
trattamento economico, orientamenti educativi (con riferimento al
d.m. 3 giugno 1991) organizzazione del servizio, personale e
coordinamento tecnico, raccordo con altre agenzie educative,
adeguamento strutturale, servizi per l'accesso, criteri di
valutazione-verifica."
Ne discende che "il computo della misura dei contributi da
erogarsi in favore dei comuni viene effettuato assumendo quale
criterio determinante, accanto a quelli del numero delle sezioni
delle scuole materne convenzionate (punto 1.1) e dell'ampiezza
demografica dei comuni (punto 1.3) la congruenza rispetto al (e
quindi il rispetto del) protocollo d'intesa tra regione e FISM
regionale.
In questo modo (..) la fruibilita' concreta dei contributi
regionali e' rigidamente subordinata al rispetto di un protocollo
d'intesa fra l'amministrazione regionale e una comune associazione
privata. Per quanto rappresentativa questa possa essere, un simile
trattamento e' del tutto ingiustificato. Invero, non esiste nella
legislazione regionale alcun elemento che la isoli e la differenzi
rispetto alle altre associazioni private operanti nel mondo della
scuola. Aver assunto un accordo stipulato con detta associazione
quale stregua cui commisurare le convenzioni stipulate dai vari
comuni e' dunque scelta che non trova alcun supporto normativo."
Si aggiunge che "manifestamente violate, poi, sono le predette
disposizioni della legge regionale n. 6 del 1983 (nel testo
modificato dalla legge regionale n. 52 del 1995)".
Esse, infatti, si limitano a prevedere che le risorse del "fondo
per la promozione delle convenzioni fra comuni e scuole
dell'infanzia private" siano ripartite tra i comuni che abbiano
stipulato convenzioni con istituzioni scolastiche private, senza
differenziare affatto all'interno di tale categoria.
Spettava dunque alla giunta regionale determinare i criteri per
la concreta ripartizione delle risorse, ma e' evidente che cio'
avrebbe dovuto avvenire sulla base di parametri il piu' possibile
oggettivi e in riferimento alle effettive esigenze dei comuni in
ordine alla prestazione del servizio scolastico.
Ancorando l'erogazione delle risorse al rispetto di un accordo
tra la regione e un'associazione privata, la deliberazione
impugnata stravolge il senso della previsione legislativa,
sostituendo la volonta' soggettiva dei firmatari del Protocollo
all'oggettivita' dei fatti e dei bisogni.
E' chiaro, altresi', che per questo aspetto il provvedimento
impugnato viola il principio di eguaglianza.
La FISM, infatti, e' stata arbitrariamente preferita ad ogni
altra associazione privata operante nel mondo scolastico, senza
alcuna apertura pluralistica alle altre realta' del settore.
Questo, oltretutto, in un ambito, come quello dell'istruzione, nel
quale le esigenze dell'eguaglianza fra i cittadini sono al centro
dell'attenzione della Carta Costituzionale.
Per giunta, la FISM e' stata addirittura investita di una
funzione condizionante nei confronti dei comuni, nel momento in cui
la si e' chiamata a stipulare con la regione un protocollo al quale
e' stato conferito valore paradigmatico in sede di assegnazione
delle risorse gestite nell'ambito del "fondo per la promozione
delle convenzioni fra comuni e scuole dell'infanzia private".
In questo modo, subordinando l'autonomia comunale all'autonomia
privata, si e' arrecato un gravissimo vulnus all'autonomia degli
enti locali garantita dall'art. 128 Cost., a tenor del quale i
comuni "sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da
leggi generali della Repubblica". Il riconoscimento
costituzionale dell'autonomia dei comuni ha l'evidente funzione di
garantire, da un lato. l'autogoverno e la partecipazione delle
popolazioni locali (in questo stesso senso, del resto, proprio
l'art. 53 dello statuto della regione Emilia-Romagna); dall'altro,
di assicurare un apprezzamento del pubblico interesse in ragione
dell'adeguata considerazione delle esigenze locali, di volta in
volta diverse. L'una e l'altra funzione della garanzia
costituzionale sono frustrate dalla deliberazione impugnata, che
subordina l'autonomia degli enti locali (che possono accedere ai
finanziamenti solo nella misura in cui si conformano al protocollo)
all'autonomia privata di un soggetto particolare come la FISM. Il
tutto, in una materia in cui le funzioni amministrative, ai sensi
dell'art. 45, comma 1, del d.P.R. n. 616 del 1977, "sono attribuite
ai comuni". Gravemente vulnerate, poi, sono la liberta' di
insegnamento e la liberta' di istituire scuole che sono garantite
dall'art. 33, primo e terzo comma, Cost.. E' infatti evidente che
qualunque istituzione scolastica privata, se vorra' accedere al
sostegno previsto dalla legge regionale n. 52 del 1995, dovra'
necessariamente conformarsi alle previsioni dettate dal menzionato
protocollo. Esso, pero', incide profondamente sull'autonomia
didattica, sull'organizzazione dei servizi, sullo stesso rapporto
di impiego dei dipendenti, condizionando cosi' in modo
inaccettabile le libere scelte di chi voglia operare nel settore
scolastico per l'infanzia. Per soprammercato, tale condizionamento
e' determinato da un atto (il protocollo) che recepisce, oltre alla
volonta' dell'ente regionale, la privata volonta' della FISM, e
cioe' di una associazione privata, che possiede una specifica
connotazione ideale e culturale. Come nell'orwelliana fattoria
degli animali, dunque, anche se formalmente tutti sono eguali,
sostanzialmente alcuni operatori scolastici finiscono per essere
piu' eguali degli altri. 3. - Illegittimita' derivata per
illegittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 128
della Costituzione.
Si rileva come "nella denegata ipotesi che la prima parte della
ricostruzione prospettata al paragrafo precedente venisse
respinta,ritenendosi che la deliberazione impugnata non sia
violativa della menzionata normativa regionale, i vizi di
illegittimita' lamentati nei confronti della deliberazione
dovrebbero pianamente trasferirsi su quest'ultima, nella parte in
cui consente all'amministrazione regionale di assumere
provvedimenti cosi' clamorosamente contrastanti con il principio di
eguaglianza fra i privati e con il principio dell'autonomia degli
enti locali."
4. - Illegittimita' derivata per illegittimita' costituzionale,
in riferimento agli artt. 33, e 117, primo comma della
Costituzione.
Si rileva che "un vizio ancor piu' radicale affligge, pero', il
provvedimento impugnato. Esso risulta infatti (ancorche'
illegittimamente (..) ) attuativo di una legge regionale (la legge
regionale n. 52 del 1995) della quale e' evidente l'illegittimita'
costituzionale.
Fra le materie di competenza regionale di cui al 117 della
Costituzione, infatti, sono ricomprese l'istruzione artigiana e
professionale e l'assistenza scolastica. La materia "istruzione in
generale, invece, non e' menzionata. A sua volta, il d.lgs. n. 616
del 1997 non consente che si faccia confusione fra istruzione e
assistenza scolastica."
Si osserva come appare chiaro che il legislatore regionale ha
inteso, in violazione del dettato costituzionale, disciplinare
proprio la materia istruzione, fuoriuscendo dai limiti ad esso
assegnati, ed in particolare andando ben al di la' della semplice
"assistenza scolastica."
Gia' la modificazione del titolo originario della legge regionale
n. 6 del 1983 e' rivelatrice. Mentre (..) tale legge si intitolava
semplicemente "diritto allo studio", il nuovo titolo e' "diritto
allo studio e qualificazione del sistema integrato pubblico-privato
delle scuole dell'infanzia". Come risulta da tale formulazione
letterale, il legislatore regionale ha inteso andare ben oltre il
campo (..) della garanzia del diritto allo studio, invadendo quello
della disciplina generale dell'istruzione.
Tanto, oltretutto, con ambizioni di altissimo profilo:
l'obiettivo e' (..) la realizzazione di un "sistema integrato delle
scuole dell'infanzia basato sul progressivo coordinamento e sulla
collaborazione fra le diverse offerte educative", e il legislatore
regionale mira alla "qualificazione di tali offerte, per
valorizzare competenze, risorse e soggetti pubblici e privati"
(art. 1, comma 2, punto 2-bis, della legge regionale n. 6 del 1989,
nel testo introdotto dalla legge regionale n. 52 del 1995).
Le enormi ambizioni del legislatore regionale sono, comunque,
ulteriormente (..) disvelate proprio dalle premesse della proposta
della giunta regionale recepita dall'atto protocollo d'intesa con
la FISM e della risoluzione n. 5172/5362, adottata dal consiglio
regionale in data 6 ottobre 1994. In quest'ultima, in particolare,
il consiglio regionale valuta "indifferibile un riordino
strutturale e culturale che, ragionando in termini di "sistema ,
abbia come obiettivi l'aumento dell'efficacia formativa e della
scolarita' come risorsa individuale e sociale", e impegna la giunta
ad adottare interventi di qualificazione dell'intero sistema delle
scuole dell'infanzia, etc.. Cosa tutto questo abbia a che vedere
con la materia "assistenza scolastica" non e' dato comprendere.
Tutto l'impianto della legge n. 52 del 1995, comunque, e'
radicalmente illegittimo, perche' tutti gli interventi ivi previsti
sono funzionalizzati al raggiungimento di tali obiettivi. E' dunque
questo un caso di illegittimita' costituzionale di un intero testo
legislativo, ipotesi che (..) secondo la giurisprudenza
costituzionale ricorre tutte le volte in cui il legame della legge
sia tanto stretto che esse risultano in autonome le une rispetto
alle altre.
5. - Illegittimita' derivata per illegittimita' costituzionale,
in riferimento all'art. 33, commi 1 e 3, della Costituzione.
Si rileva come "ulteriormente viziata da illegittimita'
costituzionale risulta peraltro la legge regionale n. 52 del 1995,
e con essa la deliberazione impugnata, per violazione dell'art. 33,
terzo comma della Costituzione, a tenor del quale "Enti e privati
hanno il diritto di istituire scuole ed istituti di educazione
senza oneri per lo Stato", in combinato disposto con il comma 1 del
medesimo art. 33 (..) e' attualmente assai accesa la discussione
sulle modalita' di un possibile sostegno pubblico che favorisca la
frequenza della scuola privata, senza modificare l'art. 33, comma
4, della Costituzione (..) comunque, non si e' andati oltre la
proposta di un sostegno indiretto per le famiglie che indirizzino i
propri figli alla scuola privata attraverso la detassazione delle
loro spese scolastiche (cfr. ad es. l'art. 9 del p.d.l. Camera,
n. 142), oppure quella di agevolazioni fiscali per il settore
scolastico (cfr. ad es. l'art. 8 del p.d.l. Senato, n. 1339 o
l'art. 8 del p.d.l. Camera, n. 2404). Per la sua evidente
contrarieta' all'art. 33, comma 3, Cost., invece, la proposta di
finanziamenti diretti alla scuola privata non e' stata avanzata in
sede parlamentare.
In effetti, il dettato costituzionale non si presta ad equivoci.
Come ha osservato la piu' autorevole dottrina costituzionalistica,
l'art. 33, terzo comma, Cost.. esclude "nei termini piu' larghi"
che l'esercizio della (pur indiscutibile) liberta' di istituire e
gestire scuole private possa gravare sul bilancio dello Stato (..).
Il divieto, peraltro, non riguarda solo lo Stato ma anche gli altri
enti pubblici (..) fra i quali ovviamente le regioni. La logica
della disposizione costituzionale e' infatti quella che
l'iniziativa privata nel settore scolastico non debba (..) essere
compressa, ma non possa neppure essere sostentata da pubbliche
risorse, che' altrimenti si stornerebbero fondi da impiegarsi per
il necessario e imprescindibile intervento pubblico in materia, che
e' cosi' vasto che lo Stato e' tenuto ad istituire proprie scuole
"per ogni ordine e grado" (artt. 33, comma 2, Cost).
Questo regime, del resto, e' coerente con il principio di
liberta' che ispira tutta la normativa costituzionale in materia di
scuola. Tale principio illumina tutto il settore: liberta' di
istituire scuole private; liberta' di insegnamento; liberta' degli
studenti di formarsi i propri autonomi convincimenti, etc..
La preclusione del finanziamento pubblico non comprime, ma
addirittura esalta la liberta', che (..) e' inevitabilmente
assoggettata a limiti e controlli quando la mano pubblica
interviene per sostenerla finanziariamente (e la cosa, qui, si e'
puntualmente verificata, con il sistema degli "impegni" che le
scuole private debbono assumere in sede di convenzione per poter
poi godere del pubblico sostegno). Il divieto di finanziamento con
pubblico danaro delle scuole private non e' un limite, ma una vera
e propria garanzia per la liberta' (fondamentale) di istituirle.
Tutto questo e' stato completamente dimenticato dal legislatore
regionale, che ha tranquillamente previsto che i comuni possano
contribuire alla gestione delle scuole private, addossandosi "oneri
per contributi di spesa corrente e di investimento" (art. 10,
penultimo comma, della legge regionale n. 6 del 1983, nel testo
introdotto dalla legge regionale n. 52 del 1995), e che essi
possano attivarsi per il "sostegno" delle scuole private (art. 2,
comma 1, lett. b), della legge regionale n. 6 del 1983, nel testo
introdotto dalla legge regionale n 52 del 1995).
Come si riconosce espressamente nel provvedimento impugnato (v.
la parte dell'all. A nella quale si definisce la fascia di comuni
"B"), gli oneri finanziari che la legge regionale consente ai
comuni di assumere in materia scolastica sono diretti in favore
delle scuole private. In questo modo, e in considerazione
dell'enorme vastita' degli obiettivi degli interventi di sostegno
(cio' che si evince dall'ampiezza dei temi oggetto della
convenzione -tipo), si chiarisce che il finanziamento pubblico non
riguarda i soli studenti (o le loro famiglie) per consentire che
tutti, anche coloro che si rivolgono alla scuola privata siano
posti in condizione di godere effettivamente del diritto allo
studio. Esso si rivolge invece (addirittura primariamente) agli
istituti privati, e vale a sostenere direttamente la loro
gestione."
La parte ricorrente ha conclusivamente richiesto l'annullamento
degli atti impugnati, "eventualmente sollevando in via
pregiudiziale questione incidentale di legittimita' costituzionale
della legge regionale Emilia-Romagna n. 6 del 1983, per come
modificata dalla legge regionale Emilia-Romagna n. 52 del 1995, in
riferimento agli artt. 3, primo e terzo commi; 34; 117, primo
comma, e 128 della Costituzione."
L'amministrazione regionale ha eccepito l'inammissibilita' del
ricorso sotto diversi profili (mancata notifica alla
controinteressata federazione italiana scuole materne - Emilia
Romagna; carenza di interesse). Con sentenza parziale 1o aprile
1997 n. 191, questa sezione ha in parte accolto il ricorso (con
riferimento alla prima censura), in parte dichiarato inammissibile
il medesimo (con riferimento alla seconda e terza censura, per
mancata notifica alla FISM Emilia Romagna quale controinteressata
unicamente in relazione a tali specifici profili di gravame) ed
infine inviato alla Corte costituzionale, con separata ordinanza,
la questione di legittimita' costituzionale della legge regionale
28 settembre 1995 n. 52 in relazione agli artt. 33, secondo e terzo
comma, e 117, primo comma, della Costituzione (quarta e quinta
censura).
Con ordinanza l7 marzo 1998 n. 67, la Corte costituzionale ha
dichiarato la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dianzi indicata, sotto il profilo della
carenza di motivazione sulla rilevanza della questione medesima.
Con successive memorie in data 3 e 9 ottobre 1998 (quest'ultima
tardivamente depositata), le parti hanno ulteriormente delineato le
rispettive argomentazioni.
La sezione - con decisione in data odierna - ha rinviato alla
Corte costituzionale, con la presente e separata ordinanza, la
questione di legittimita' costituzionale della legge regionale
n. 52 del 1995 per contrasto con gli artt. 33, primo, secondo e
terzo comma e 117, primo comma della Costituzione, sospendendo
nelle more del giudizio incidentale di costituzionalita' ogni
definitiva decisione nel merito.
Diritto
1. - Va preliminarmente rilevato che - indipendentemente dalla
consequenzialita' formale delle censure in esso dedotte - nel
presente ricorso si contesta l'impugnata delibera sia nella sua
interezza (seconda, terza, quarta e quinta censura), sia in
relazione ad un suo profilo parziale e ben delimitato (prima
censura) e che pertanto oggetto largamente prevalente del "thema
decidendum" e' la illegittimita' derivata dell'impugnata delibera
per l'asservita illegittimita' costituzionale della legge regionale
Emilia-Romagna n. 6/1983 - per come modificata dalla successiva
legge regionale Emilia-Romagna n. 52/1995 - in riferimento agli
artt. 3, 33 commi primo e terzo, 34, 117 primo comma e 128 della
Costituzione: questione di legittimita' Costituzionale sollevata in
via pregiudiziale dalla parte ricorrente (v. ricorso, pag. 18/19).
Va anche aggiunto che questa sezione, con la decisione parziale
1o aprile 1997 n. 191 - ha in parte accolto il ricorso (con
riferimento esclusivo al profilo parziale e ben delimitato di cui
alla prima censura), in parte dichiarato inammissibile il medesimo
(con riferimento alla seconda e terza censura, per mancata notifica
del ricorso alla FISM Emilia-Romagna quale controinteressata
unicamente in relazione a tali specifici profili di gravame) ed
infine - riconoscendo l'ammissibilita' del ricorso nella parte
residua - ha rinviato alla Corte costituzionale, con separata
ordinanza, la questione di legittimita' costituzionale della legge
regionale 28 settembre 1995 n. 52, in relazione agli artt. 33,
secondo e terzo comma, e 117 primo comma della Costituzione (quarta
e quinta censura).
Con ordinanza 17 marzo 1998 n. 67, la Corte costituzionale ha
dichiarato la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dianzi indicata sotto il profilo
esclusivo della carenza di motivazione in ordine alla rilevanza
della questione medesima ai fini della decisione della presente
controversia.
Rileva, peraltro, il collegio che la predetta pronuncia della
Corte costituzionale ha una valenza meramente processuale e non di
merito e che pertanto essa non preclude - per la sua natura non
specificamente decisoria la riproposizione della suindicata
questione di legittimita' costituzionale (in tal senso v., per
tutte, Corte costituzionale. dec. 19 - 27 luglio 1989, n. 451, in
motivazione), nei termini parzialmente modificati di cui in
prosieguo.
La parte ricorrente delinea - con la quarta e quinta censura - la
illegittimita' derivata dall'impugnata delibera per l'assenta
incostituzionalita' della legge regionale n. 52/1995 nel suo
complesso a causa dello stretto legame intercorrente tra le norme
della stessa, per violazione degli artt. 33 e 117, primo comma
della Costituzione.
Si afferma, in particolare, che il legislatore regionale -
fuoriuscendo dall'ambito della competenza assegnatagli dalla
costituzionale, che limita il suo intervento all'assistenza
scolastica ed all'istruzione artigiana e professionale ha inteso
disciplinare la materia dell'istruzione. Di cio' si avrebbe
conferma dallo stesso titolo della legge in esame ("diritto allo
studio e qualificazione del sistema integrato pubblico - privato
delle scuole dell'infanzia") sostitutivo del precedente titolo
della legge regionale n. 6/1983 ("diritto allo studio") di cui la
prima costituisce integrazione ed ampliamento.
Il legislatore regionale inoltre - mediante il riconoscimento di
contributi di spesa corrente e di investimento a sostegno diretto
delle scuole private d'infanzia e della loro gestione - avrebbe
manifestamente violato la disposizione di cui all'art. 33, terzo
comma, della Costituzione che riconosce bensi' ad enti e privati il
diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, purche'
senza oneri per lo stato.
Il collegio ritiene che tale questione di legittimita'
costituzionale non sia manifestamente infondata in entrambi i
profili dianzi indicati, per le considerazioni che seguono.
Quanto al profilo relativo all'assenta illegittimita'
costituzionale della legislazione regionale di riferimento per
violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, va
preliminarmente rilevato che quest'ultima norma include fra le
materie di competenza legislativa regionale, tra le altre,
l'istruzione artigiana e professionale e l'assistenza scolastica.
Cio' posto, appare evidente come la materia in esame non riguardi
ne' l'uno ne' l'altro comparto. In particolare, per quanto attiene
al comparto dell'assistenza scolastica, il decreto del Presidente
della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, all'art. 42 - stabilisce
che "le funzioni amministrative relative alla materia (..)
concernono tutte le strutture, i servizi e le attivita' destinate a
facilitare mediante erogazioni e provvidenze in denaro o mediante
servizi individuali o collettivi, a favore degli alunni di
istituzioni scolastiche pubbliche o private, (..) l'assolvimento
dell'obbligo scolastico nonche', per gli studenti capaci e
meritevoli ancorche' privi di mezzi, la prosecuzione degli studi".
Ne discende che l'assistenza scolastica e' materia distinta,
ancorche' collegata strettamente a quella dell'istruzione, poiche'
essa attiene all'insieme di misure e provvidenze dirette a
facilitare, per poterlo rendere effettivo, il diritto allo studio
nel suo fondamento materiale (Corte costituzionale, dec. 22 gennaio
1982, n. 36, in motivazione; Id., dec. 1o febbraio 1967, n. 7; Id.
dec. 2 luglio 1968, n. 106).
Essa pertanto riguarda esclusivamente l'erogazione di sussidi e
provvidenze direttamente a favore degli alunni, mentre invece nel
caso in esame la legge regionale n. 52/1995 prevede l'erogazione di
un sostegno finanziario, mediante contributi di spesa corrente e di
investimento, direttamente a favore delle scuole private d'infanzia
(artt. 3 e 5 legge citata).
Ne' le provvidenze ed i sussidi previsti dalla legge regionale in
esame potrebbero rientrare - diversamente da quel che opina
l'amministrazione resistente (v. allegato n. 2 alla memoria
3 ottobre 1998) - nell'ambito della materia della beneficenza
pubblica, anch'essa ricompresa dall'art. 117, primo comma tra le
materie di competenza legislativa regionale.
Il d.P.R. 24 luglio 1997, n. 616 - all'art. 22 - stabilisce
infatti che le "funzioni amministrative relative alla materia (..)
concernono tutte le attivita' che attengono, nel quadro/della
sicurezza sociale, alla predisposizione ed erogazione dei servizi,
gratuiti o a pagamento, o di prestazioni economiche, sia in denaro
che in natura, a favore dei singoli, o di gruppi, qualunque sia il
titolo in base al quale sono individuati i destinatari, anche
quando si tratti di forme di assistenza a categorie determinate e -
nel successivo art. 23 ("specificazione") - precisa che sono
comprese nelle funzioni amministrative di cui all'articolo
precedente le attivita' relative:
a) all'assistenza economica in favore delle famiglie
bisognose dei defunti e delle vittime del delitto;
b) all'assistenza post-penitenziaria:
c) agli interventi in favore di minorenni soggetti a
provvedimenti delle autorita' giudiziarie minorili nell'ambito
della competenza amministrativa e civile;
d) agli interventi di protezione speciale di cui agli artt. 8
e ss. della legge 20 febbraio 1958, n. 75".
Ne discende che la materia predetta ha direttamente per
destinatari persone fisiche - come singoli o per gruppi e categorie
- in condizioni di rilevante disagio sociale ed ha conseguentemente
caratteri costitutivi fortemente differenziati rispetto ad un
intervento legislativo regionale - quale quello in esame - diretto
ad assicurare invece sostegno finanziario in via continuativa sotto
forma di contributi di spesa corrente e di investimento a favore
delle scuole private d'infanzia e comunque indipendentemente dalle
condizioni di bilancio di queste ultime.
Va anche aggiunto che lo stesso statuto della regione
Emilia-Romagna collega le residuali competenze regionali in materia
scolastica alla finalita' esclusiva di rendere effettivo il diritto
allo studio ed alla cultura fino ai livelli piu' alti (art. 2,
comma 3, lett. e).
Il collegio rileva, pertanto, che l'intervento legislativo
regionale in oggetto non appare rientrare in alcuna delle materie
riservate alla competenza regionale dall'art. 117, primo comma.
della Costituzione.
Ma vi e' di piu'. Tale intervento legislativo - nel perseguire
espressamente "l'obiettivo di realizzare un sistema integrato delle
scuole dell'infanzia basato sul progressivo coordinamento e sulla
collaborazione fra le diverse offerte educative, in una logica di
qualificazione delle stesse che sappia valorizzare competenze,
risorse e soggetti pubblici e privati" (art. 2 legge n. 52/1995) -
attiene specificamente alla materia dell'istruzione che e' preclusa
alla competenza regionale (ad eccezione dell'istruzione artigiana e
professionale) dall'art. 117, primo comma, della Costituzione ed e'
invece riservata allo Stato (a cui spetta dettare le norme generali
sull'istruzione) dall'art. 33, secondo comma, della Costituzione.
Che la disciplina concernente le scuole d'infanzia attenga
specificamente alla materia dell'istruzione, appare discendere - ad
avviso del collegio - da una molteplicita' univoca di elementi di
valutazione.
Sin dalla legge 24 luglio 1962, n. 1073 (avente ad oggetto
"provvedimenti per lo sviluppo della scuola nel triennio dal 1962
al 1965") si fa espressamente menzione - al titolo II, artt. 31 e
ss. - di "provvidenze per lo sviluppo di particolari istituzioni
scolastiche", includendovi il complesso delle scuole materne
statali e non (art. 31) oltre che altri istituti scolastici come le
scuole speciali per minorati psicofisici e per la rieducazione
sociale e le classi differenziali presso le scuole comuni
(art. 32), i corsi della scuola popolare contro l'analfebetismo e
per l'educazione degli adulti (art. 36), ecc.
Successivamente, la legge 18 marzo 1968, n. 444 (in tema di
"ordinamento della scuola materna statale"), prescrive che tale
scuola "si propone fini di educazione. di sviluppo della
personalita' infantile, di assistenza e di preparazione alla
frequenza della scuola dell'obbligo, integrando l'opera della
famiglia" (art. 1, secondo comma) e che "gli orientamenti
dell'attivita' educativa nelle scuole materne statali sono emanati
(..) su proposta del Ministro della pubblica istruzione, sentita la
terza sezione del Consiglio superiore della pubblica istruzione"
(art. 2 cpv.); inoltre "e' garantita ad ogni insegnante piena
liberta' didattica nell'ambito degli orientamenti educativi
previsti dal precedente comma" (art. 2, secondo comma).
Ed ancora il d.lgs. 16 aprile 1994, n. 297 (in tema di
"approvazione del testo unico delle disposizioni legislative
vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di ogni
grado"), nel confermare le disposizioni generali dianzi indicate,
include espressamente il titolo relativo alla scuola materna
(artt. 99 ss.) nell'ambito della parte II relativa all'ordinamento
scolastico, su proposta del Ministero della pubblica istruzione ed
acquisito il parere delle competenti commissioni permanenti della
Camera dei deputati e del Senato.
Infine, il d.m. 3 giugno 1991 - adottato dal Ministro della
pubblica istruzione, udito il consiglio nazionale della pubblica
istruzione - nel definire gli orientamenti dell'attivita' educativa
nelle scuole materne statali, rileva nella premessa come "la legge
n. 444/1968 ha consentito (...) una piu' definita consapevolezza
delle funzioni della scuola materna, che si configura ormai come il
primo grado del sistema scolastico" e nella parte II ("il bambino e
la sua scuola") riconosce che "la scuola dell'infanzia concorre,
nell'ambito del sistema scolastico, a promuovere la formazione
integrale della personalita' dei bambini dai tre ai sei anni, nella
prospettiva della formazione di soggetti liberi, responsabili ed
attivamente partecipi".
Conclusivamente sul punto, ritiene dunque il collegio che la
finalita' costitutiva di formazione della personalita' degli
allievi, la connessa liberta' d'insegnamento dei docenti e la
stessa definizione degli orientamenti educativi da parte degli
organi interni del Ministero funzionalmente competente in materia
concorrano univocamente al riconoscimento che qualsiasi normativa
direttamente attinente all'attivita' e gestione delle scuole
d'infanzia si configura necessariamente come normativa in materia
di istruzione, come tale preclusa (nel comparto in esame) alla
competenza legislativa regionale dall'art. 117, primo comma della
Costituzione.
Quanto, infine, al profilo relativo all'asserita illegittimita'
costituzionale della legislazione regionale di riferimento per
violazione degli artt. 33, primo e terzo comma, della Costituzione,
va preliminarmente rilevato che tali disposizioni stabiliscono da
un lato il principio della liberta' d'insegnamento e dall'altro il
principio della liberta' di istituzione di scuole ed istituti di
educazione senza oneri per lo Stato.
Cio' posto, ritiene il collegio che - rientrando le scuole
d'infanzia nell'amplissima nozione costituzionale dianzi indicata e
relativa al complesso sia delle scuole sia degli istituti di
educazione, per le considerazioni sopraindicate e per la
connotazione specificamente formativa della personalita', e quindi
educativa, che le scuole d'infanzia necessariamente possiedono - la
previsione di un sostegno finanziario direttamente a favore delle
scuole d'infanzia private per contributi di spesa corrente e di
investimento, come previsto dagli artt. 3 e 5 legge regionale
n. 52/1995, appaia in contrasto con il divieto costituzionale di
oneri finanziari in materia a carico del bilancio pubblico. Un
divieto che - secondo l'orientamento della Corte costituzionale
(dec. 30 dicembre 1994, n. 454, in motivazione) - non risulta
violato unicamente nell'ipotesi in cui la prestazione pubblica di
sostegno abbia come destinatari diretti gli alunni e non le scuole
private.
Inoltre, ritiene il collegio che ogni contribuzione pubblica -
ove rivolta direttamente a favore della gestione di scuole ed
istituti di educazione privati - contenga il rischio elevato di una
ingerenza sull'organizzazione della scuola stessa.
E piu' la contribuzione concessa e' significativa - nel caso in
esame l'impugnata delibera regionale prevede uno stanziamento
annuale a tal fine di ". 3.000.000.000 (tre miliardi) - tanto
maggiore sara' il rischio sopraindicato, nel senso che il
necessario controllo sulle concrete modalita' d'uso delle risorse
pubbliche assegnate, ancorche' formalmente rivolto a profili
estranei all'insegnamento puo' nella sostanza condizionare, ove
particolarmente penetrante, anche quest'ultimo, come gia' rilevato
nella precedente ordinanza di remissione 1o aprile 1997, n. 1 di
questa sezione.
Il collegio ritiene, infine, che la questione di legittimita'
costituzionale dianzi indicata sia rilevante ai fini della
decisione della presente controversia.
Va a tale riguardo preliminarmente osservato che - come ha
recentemente argomentato la Corte costituzionale - "secondo
costante giurisprudenza, il controllo che la Corte e' chiamata a
svolgere sulla valutazione di rilevanza compiuta dal giudice
remittente, nel ritenere di dover fare applicazione della norma al
caso sottoposto al suo esame, consiste nella verifica di una
ragionevole possibilita' che la disposizione denunciata sia
applicabile nel giudizio a quo (Corte costituzionale, dec. 19
giugno 1998, n. 227, in motivazione) e che l'applicabilita' nel
presente giudizio della denunciata legge regionale discende
manifestamente dalla circostanza che l'impugnata delibera
consiliare costituisce espressamente attuazione in dettaglio di
quella medesima legge regionale per cui il riconoscimento in
ipotesi dell'illegittimita' costituzionale di quest'ultima non
potrebbe non riverberarsi anche sulla legittimita' della delibera
consiliare impugnata nel presente giudizio".
Va anche aggiunto che - indipendentemente dalla consequenzialita'
formale delle censure in esso dedotte - nel ricorso all'esame e'
stata sollevata in via pregiudiziale questione di legittimita'
costituzionale della legge regionale citata (v. ricorso, pag.
18/19) e che l'impugnata delibera e' stata contestata sia nella sua
interezza (seconda, terza, quarta e quinta censura), sia in
relazione ad un suo profilo parziale e ben delineato (prima
censura) accolto da questa sezione con la decisione 1o aprile 1997,
n. 191: ne discende che oggetto largamente prevalente del "thema
decidendum" e' l'asserita illegittimita' derivata dell'impugnata
delibera per illegittimita' costituzionale della legge regionale
citata e che pertanto la richiamata decisione di questa sezione non
appare esaurire il potere decisorio del collegio in merito alla
presente controversia, perche' essa ha definito soltanto una parte
secondaria (e sostanzialmente marginale) dell'oggetto del
contendere.
Con altre parole, il collegio non puo' non rilevare come la
prospettazione che possa essersi esaurito - nella controversia
all'esame - il potere decisorio del giudice remittente (ordinanza
17 marzo 1998, n. 67 della Corte cost.) potrebbe concorrere a
configurare, in ipotesi, una situazione futura di diniego
sostanziale di giustizia in relazione all'oggetto principale (e
largamente prevalente, nella sua ampiezza) del thema decidendum
nella presente controversia e dello stesso petitum della parte
ricorrente, come dianzi delineato.
Occorre, infine, osservare che questa sezione - nella menzionata
decisione 1o aprile 1997, n. 191 - ha gia' motivato in ordine alla
riconosciuta inammissibilita' del ricorso per la parte connessa
alle determinazioni d'interesse della F.I.S.M. (seconda e terza
censura) ed alla contestuale ammissibilita' delle ulteriori censure
(quarta e quinta).
In tale decisione si argomenta, infatti, che l'impugnata delibera
"si compone di piu' determinazioni. Rispetto ad alcune di esse la
FISM non assume la posizione di controinteressata (..).
Con esclusione del punto 1.2. [dell'impugnata delibera] in cui si
rinvia anche alla congruenza dei contenuti delle convenzioni
adottate a livello locale rispetto al protocollo d'intesa tra
regione e FISM regionale al fine della determinazione del
contributo da concedere, si osserva che le altre determinazioni, in
quanto determinazioni a contenuto generale, non direttamente
riferibili ad un soggetto preciso, superano il vaglio
dell'eccezione di inammissibilita'. Ne consegue che il gravame e'
ammissibile in ogni sua parte, ad esclusione del punto 1.2 della
deliberazione impugnata (che rinvia espressamente
all'applicabilita' del protocollo d'intesa con la F.I.S.M.)
censurato con la seconda e terza doglianza" (dec.cit., pag. 12/13).
Va anche aggiunto, incidentalmente, che il sindacato sulla
eventuale latitudine della richiamata decisione di inammissibilita'
solo parziale del ricorso, adottata da questa sezione, compete
esclusivamente al giudice amministrativo d'appello.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione
agli artt. 33, primo, secondo e terzo comma e 117, primo comma,
della Costituzione la questione di legittimita' costituzionale
della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 52 del 24 aprile 1995;
Dispone che - a cura della segreteria della sezione - la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al presidente della
giunta regionale dell'Emilia-Romagna, al Presidente del Consiglio
dei Ministri e comunicata al Presidente del consiglio regionale
della medesima regione.
Cosi' deciso in Bologna in data 15 ottobre 1998 e 20 dicembre
1999.
Il Presidente estensore: Mozzarelli
00C0956