N. 616 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 luglio 1997
Ordinanza emessa il 3 luglio 1997 dal pretore di Roma nel procedimento penale a carico di Comunale Aldo Ambiente (Tutela dell') - Violazione degli obblighi di comunicazione dei registri obbligatori e dei formulari - Lamentata depenalizzazione - Eccesso di delega - Violazione del principio di tutela dell'ambiente. - D.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 52, commi 1 e 2, e 56, lett. c). - Costituzione, artt. 76, 77 e 9.(GU n.44 del 25-10-2000 )
IL PRETORE Esaminata la richiesta del p.m., avanzata all'udienza del 10 giugno 1997, volta a sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 22 del 5 febbraio 1997, in relazione agli artt. 76 e 77, 10 e 11 e 3 Cost., nella parte in cui prevede sanzioni amministrative per le violazioni degli obblighi relativi alla comunicazione annuale ed alla tenuta del registro di carico e scarico dei rifiuti pericolosi, prodotti recuperati o smaltiti proposta in udienza dal pubblico ministero; Sentito il difensore; Letti gli atti del processo; O s s e r v a Comunale Aldo e' imputato nel presente procedimento dei reati p. e p. dall'art. 9-octies u.c. in relazione all'art. 3, comma 3, legge n. 475 del 1988, per aver, nella qualita' di titolare dell'attivita' di autofficina sita in Roma via A. Banduri n. 69, Ostia Antica, omesso di comunicare nei termini di legge alle autorita' competenti, la quantita' e qualita' dei rifiuti prodotti e smaltiti negli anni 1993 e del reato p. e p. dall'art. 9-octies u.c., in relazione all'art. 3, comma 5, legge n. 475/1988, per non avere ottemperato alla tenuta dei registri di carico e scarico e/o comunque alla loro compilazione, circa la produzione dei rifiuti speciali e/o tossico-nocivi consistenti in pezzami ferrosi, parti obsolete di autovetture, pasticche dei freni, batterie esauste, come previsto dall'art. 19 del d.P.R. 915 del 1982; L'art. 56 del d.lgs. n. 22, del 5 febbraio del 1997 ha abrogato, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto in questione, la legge n. 475 del 1988, ad eccezione di alcuni articoli (nel caso di specie non rilevanti); L'art. 52 del nuovo decreto legislativo punisce inoltre con sanzioni amministrative pecuniarie "chiunque non effettua la comunicazione di cui all'art. 11, comma 3 (vale a dire la comunicazione annuale della quantita' e qualita' dei rifiuti prodotti recuperati e smaltiti, cui sono tenuti coloro che esercitano a titolo professionale attivita' di raccolta e di trasporto dei rifiuti, compresi i commercianti e gli intermediari di rifiuti, ovvero svolgono operazioni di recupero e di smaltimento dei rifiuti, nonche' le imprese e gli enti che producono rifiuti pericolosi e ... non pericolosi derivanti da lavorazioni industriali ed artigianali", con esonero per i piccoli imprenditori artigiani che non abbiano piu' di tre dipendenti e producano rifiuti non pericolosi e con trasferimento dell'obbligo di comunicazione in capo all'ente gestore del servizio pubblico di raccolta nel caso in cui i produttori di rifiuti li conferiscano al servizio pubblico) e "chiunque omette di tenere ovvero tiene in modo incompleto il registro di carico e scarico di cui all'art. 12, comma 1" (tale disposizione pone a carico dei medesimi soggetti che devono compiere la comunicazione annuale sopra indicata l'obbligo di tenere un registro su cui annotare almeno una volta a settimana la qualita' e quantita' dei rifiuti, mentre i commi successivi dell'art. 12 pongono un'ulteriore disciplina, a seconda del tipo di soggetti, circa il contenuto e le modalita' di tenuta dei registri) con incremento della sanzione amministrativa e pecuniaria e aggiunta di sanzione amministrativa accessoria, quando si tratta di registri concernenti rifiuti pericolosi; mentre l'art. 52, comma 4, prevede una sanzione amministrativa pecuniaria, ridotta per l'ipotesi di incompletezza o inesattezza meramente formale nelle comumcazioni e nella tenuta dei registri di cui ai commi 1 e 2; Le nuove fattispecie previste dal legislatore sono in rapporto di continuita' con le precedenti dal punto di vista degli elementi costitutivi del "precetto" (considerato anche che i rifiuti tossico-nocivi devono essere qualificati come pericolosi alla stregua della nuova normativa) e i fatti contestati all'imputato possono ricondursi alle prime; Poiche' la nuova normativa configura pero' tali fattispecie come illeciti amministrativi e non penali, questo giudice dovrebbe applicare ai medesimi fatti la nuova disciplina, in virtu' di quanto stabilito dall'art. 2 c.p.; La questione prospettata appare pertanto rilevante nel presente giudizio, purche' comunque venga sollevata questione di legittimita' costituzionale anche dell'art. 56, lett. e) del d.lgs. citato, nella parte in cui non esclude dall'abrogazione gli artt. 3, commi 1, 3 e 5, e 9-octies, comma 3, legge n. 475 del 1988, altrimenti il permanere dell'effetto abrogativo determinerebbe l'irrilevanza della questione citata; che infatti la eventuale dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle norme penali impugnate, destinate altrimenti ad essere applicate, esplicherebbe comunque effetti nel giudizio, quanto meno sotto il profilo del fondamento normativo della decisione (cfr. sentenza n. 148 del 1983, n. 826 del 1988, n. 124 del 1990, n. 167 del 1993, n. 194 del 1993 e n. 25 del 1994 della Corte costituzionale); Condividendo alcuni dei rilievi mossi dal p.m., si ha motivo di dubitare della legittimita' costituzionale dell'art. 52, commi 1 e 2, ed inoltre dell'art. 56, lett. c) del d.lgs. citato, nella parte in cui non esclude dall'abrogazione gli artt. 3 commi 1, 3 e 5, e 9-octies, comma 3, legge n. 475 del 1988, per violazione dei principi e criteri direttivi della legge delega, ai sensi degli artt. 76 e 77 Costituzione e per violazione dell'art. 9 secondo comma, Costituzione; Invero la legge delega 22 febbraio 1994, n. 146 (prorogata dalla legge 6 febbraio del 1996, n. 52) conteneva, infatti tra i criteri e principi direttivi, rilevanti ex art. 76 Cost., il seguente enunciato, posto dall'art. 2, lettera d): "Salva l'applicazione delle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, saranno previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti rispettivamente, dell'ammenda fino a lire duecento milioni e dell'arresto fino a tre anni, saranno previste, in via alternativa o congiunta solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi generali dell'ordinamento interno del tipo di quelli tutelati dagli articoli 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689. In tali casi saranno previste: la pena dell'ammenda alternativa all'arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l'interesse protetto; la pena dell'arresto congiunta a quella dell'ammenda per le infrazioni che recano un danno di particolare gravita'. La sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a lire cinquantamila e non superiore a lire duecento milioni sara' prevista per le infrazioni che ledano o espongono a pericolo interessi diversi da quelli suindicati. ... In ogni caso, in deroga ai limiti sopra indicati, per le infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi saranno previste sanzioni penali o ammimstrative identiche a quelle eventualmente gia' comminate dalle leggi vigenti per violazioni che siano omogenee e di pari offensivita' rispetto alle infrazioni medesime"; Ad integrazione delle prescrizioni generali suddette l'art. 36, lett. b) della legge delega prevede "il mantenimento dei livelli di protezione ambientale previsti dalla normativa nazionale, ove piu' rigorosi di quelli derivanti dalla normativa comunitaria" in applicazione del principio pacificamente affermato dalla giurisprudenza comunitaria, che prevede la possibilita' di adottare e mantenere da parte dei singoli Stati, norme sanzionatorie piu' rigorose rispetto alla disciplina comunitaria per la tutela della salute e dell'ambiente; Come gia' rilevato dalla Consulta (cfr. sent. n. 53 del 1997), la disposizione dell'art. 2, lettera d), della legge n. 146 del 1994, che stabilisce i criteri e principi direttivi della delega conferita al Governo, in ordine alle sanzioni per le infrazioni alle norme delegate non appare certo perspicua, per cui va condiviso l'auspicio della medesima Corte che il legislatore, ove conferisca deleghe ampie, quali quelle di cui alla legge suddetta, adotti, per quanto riguarda il ricorso alla sanzione penale, al cui proposito e' opportuno il massimo di chiarezza e di certezza, criteri configurati in modo piu' preciso; Comunque, avuto riguardo alla normativa di principio sopra indicata, in ordine alla questione in esame, deve evidenziarsi che la legge di delega, impone, nell'adempimento degli obblighi di recepimento della normativa comunitaria, di rispettare il sistema sanzionatorio penale gia' esistente; In primo luogo viene fatta "salva l'applicazione delle norme penali vigenti", fra le quali dunque anche quelle che gia' (al momento della delega) punivano le condotte poste in essere in violazione dell'interesse all'ambiente; In secondo luogo la disposizione da ultimo citata prevede, "ove necessario per assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi", come criterio per la introduzione di nuove sanzioni penali, quello degli interessi generali dell'ordinamento interno, "del tipo" di quelli tutelati dagli artt. 34 e 35 della legge 24 novembre 1981, n. 689; La prima delle disposizioni da ultimo citate conteneva un puntuale elenco di reati, puniti con le sole pene pecuniarie, e tuttavia esclusi dalla depenalizzazione, mentre la seconda trattava con lo stesso criterio i reati attinenti ad una specifica materia; A parere di questo giudice deve condividersi la tesi proposta dal p.m. secondo cui l'interesse alla tutela dell'ambiente rientri tra quelli di cui all'art. 34 citato; Infatti, esaminando specificamente tale norma, puo' evidenziarsi che tra le fattispecie in essa citate figurano, tra le altre, quelle poste dalla legge 10 maggio 1976, sulla tutela delle acque dall'inquinamento, quelle poste dalla legge 13 luglio 1966 n. 615, concernente l'inquinamento atmosferico, nonche' quelle previste dalle leggi in materia urbanistica ed edilizia; Pertanto il legislatore delegante ha vincolato il Governo a presidiare con sanzione penale quelle fattispecie, le quali, nelle materie oggetto di legislazione delegata, dovevano considerarsi funzionali alla tutela di interessi dello stesso "tipo" di quelli da ultimo indicati; Proprio l'espressione da ultimo citata, contenuta nell'art. 2, lett. d), legge n. 146 del 1994, induce ad una interpretazione estensiva, in quanto l'interesse all'ambiente (il quale trova il suo fondamento nell'art. 9 Cost.), oggetto della tutela attraverso la normativa sui rifiuti, e' senz'altro da considerarsi dello stesso "tipo" di quelli tutelati dalle leggi sull'inquinamento idrico e atmosferico; del resto all'epoca dell'entrata in vigore della legge n. 689/1981 la disciplina sui rifiuti (su cui si e' innestata la legge n. 475 del 1988) non era ancora stata approvata, per cui non poteva essere materialmente indicata nell'art. 34 citato;. Ad ulteriore dimostrazione della intima connessione tra gli interessi suddetti, deve evidenziarsi che la normativa sui rifiuti posta dal d.P.R. n. 915 del 1982 (oggi non piu' vigente) e poi quella prevista dal d.lgs. n. 22 del 1997 si raccordano in modo diretto ed esplicito con quella posta dalla legge sull'inquinamento delle acque (v. ad es. gli artt. 2, sesto e settimo comma, lettera b), e 9, comma 3, del d.P.R. n. 915 del 1982 e l'art. 8, comma 1, lettera e), del d.lgs. n. 22 del 1997; Inoltre la violazione degli obblighi di cui all'art. 52, commi 1 e 2, e' sicuramente tale da ledere o mettere in pericolo, direttamente o indirettamente, il bene ambientale oggetto della tutela; Argomento decisivo per ritenere la normativa delegata, sopra specificata, in contrasto con i criteri della legge delega e' poi rappresentato dall'ultimo periodo dell'art. 2, lettera d), della legge citata, ove si prevede che il criterio di selezione degli interessi, nonche' i limiti di entita' delle pene, previsti in generale, siano derogabili quando si tratta di colpire violazioni da ritenersi omogenee e di pari offensivita' rispetto a quelle gia' punibili in base alla legislazione previgente; si impone ("saranno previste") pertanto al legislatore delegato di prevedere sanzioni penali (o amministrative) "identiche" (non ad es. della stessa specie) a quelle gia' comminate da leggi vigenti per fattispecie omogenee e di pari offensivita' rispetto alle infrazioni medesime; non si puo' non notare che le fattispecie riguardanti la tenuta dei registri di carico e scarico dei rifiuti e la comunicazione annuale dei medesimi previste nella normativa delegata costituiscono ipotesi omogenee nei loro elementi strutturali a quelle gia' sanzionate penalmente in base alle leggi vigenti al momento della delegazione (e fino all'intervento del decreto legislativo) ed inoltre riconducibili alla medesima ratio di altre disposizioni penali previste in materie "vicine" (quali ad es. in materia di scarichi di acque reflue, pur dopo la depenalizzazione del 1995, provenienti da insediamenti produttivi), non interessate dalla delega; Si ritiene manifestamente infondata la prospettata illegittimita' costituzionale delle norme citate sotto il profilo dell'art. 3 Cost, per le motivazioni gia' indicate nella sentenza n. 330 del 1996 e nelle ordinanze nn. 332 e 432 del 1996 e n. 90 del 1997 della Corte costituzionale; A parere di questo pretore appare rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 22 del 1997 e dell'art. 56, lettera c) del medesimo decreto, nella parte in cui non esclude dall'abrogazione l'art. 3, commi 1, 3 e 5, e l'art. 9-octies, comma 3, per contrasto con gli articoli 76, 77 e 9, secondo comma, della Costituzione;
P. Q. M. Visti gli art. 11 della Costituzione 9 febbraio 1948, n. 1 e 23, legge 1o marzo 1953, n. 87; Solleva questione di legittimita' costituzionale in relazione agli artt. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 22 del 1997 e 56 lettera c) del decreto citato, nella parte in cui non esclude dall'abrogazione l'art. 3, commi 1, 3 e 5, e l'art. 9-octies, comma 3, legge n. 475 del 1988, per contrasto con gli articoli 76, 77 e 9, secondo comma, Costituzione; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il processo a carico di Comunale Aldo; Dispone che la presente ordinanza, letta all'udienza, sia notificata a cura della cancelleria al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Roma, addi' 3 luglio 1997. Il pretore: Gargiulo 00C1085