N. 635 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 agosto 2000
Ordinanza emessa l'8 agosto 2000 dal giudice di pace di Bologna nel procedimento civile vertente tra Rossi Gabriele, in proprio e Polizia Municipale del comune di Bologna Circolazione stradale - Guida con patente scaduta - Sanzioni accessorie - Fermo amministrativo del veicolo - Prevista durata fissa di due mesi - Impossibilita' di adeguamento alla condotta ed alla situazione soggettiva del trasgressore - Possibilita' che il fermo si protragga oltre la data di pagamento della sanzione pecuniaria - Eccesso di delega, in relazione all'art. 5, lett. d), legge n. 205/1999 - Lesione, sotto piu' profili, del canone di ragionevolezza e proporzionalita' delle misure sanzionatorie - Contrasto con il principio secondo cui il pagamento della sanzione estingue la violazione. - Codice della strada (d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), art. 126, comma 7, modificato dall'art. 19, comma 3, d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507. - Costituzione, art. 76.(GU n.45 del 2-11-2000 )
IL GIUDICE DI PACE A scioglimento della riserva che precede, Osserva in fatto Il giorno 23 febbraio 2000, in Bologna, il signor Rossi dott. Gabriele, residente a Ravenna, via Barchiesi n. 28, veniva colto dalla Polizia municipale alla guida della sua vettura Fiat Punto tg. AL 712 EH con la patente scaduta il 17 novembre 1999; conseguentemente, con verbale n. 217754 gli veniva contestata la violazione dell'art. 126 del d.lgs. n. 285/1992 e, con separato verbale n. 16443, la Polizia municipale sottoponeva la sua autovettura a fermo amministrativo contestualmente incaricando la ditta "Centro dell'auto" quale depositaria a provvedere al traino presso la sua sede a Bologna. Con ricorso depositato in data 6 marzo 2000 il trasgressore, personalmente rappresentato, impugnava entrambi i verbali ma, sostanzialmente, si doleva della gravosita' della sanzione accessoria e, con riferimento alla sua situazione personale e famigliare, lamentava anche il particolare accanimento delle modalita' di attuazione del fermo adottate dagli agenti in quantocche' il giorno della violazione non era solo ma aveva a bordo la moglie e il figlio, entrambi muniti di valida patente, che legittimamente avrebbero potuto mettersi alla guida della vettura e riportarla a Ravenna tenendola cola' in stato di fermo o, quanto meno, portarla direttamente dal depositario di Bologna, cosi' evitando le spese per il traino. Inoltre, essendo egli dipendente dell'Enichem presso lo stabilimento petrolchimico di Ravenna con orario di lavoro distribuito su turni anomali (dalle ore 8 alle 16; dalle 16 alle 24 e dalle 24 alle 8), sia per gli orari che per la localita' da raggiungere era costretto a utilizzare come mezzo di trasporto la propria vettura, non esistendo in quelle circostanze di ora e di localita' mezzi pubblici. Col provvedimento di fissazione dell'udienza di prima comparizione al 27 giugno 2000 questo giudice sospendeva l'ordinanza opposta e disponeva la restituzione della vettura. Il comune di Bologna non si costituiva ma depositava copia conforme del verbale d'accertamento, copia fotostatica del bollettino di versamento della somma di L. 242.400 pagata dal trasgressore in data l7 aprile 2000 a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria oltre una nota del responsabile dell'ufficio ricorsi con cui, malgrado la mancata costituzione in giudizio, irritualmente chiedeva il rigetto del ricorso. All'udienza del 27 giugno 2000 il ricorrente riferiva di aver rinnovato la patente il giorno dopo all'accertamento, in data 24 febbraio 2000, esibiva la ricevuta di L. 367.000 del 15 marzo 2000 pagate al depositario sia per il traino che per i 22 giorni di deposito; sosteneva l'iniquita' di una normativa che attraverso la sanzione accessoria del fermo colpiva il trasgressore a suo dire "in buona fede" con conseguenze patrimoniali irragionevoli se rapportate all'entita' della sanzione vera e propria e, siccome l'accertamento era fondato, per il caso di rigetto del ricorso in via subordinata chiedeva che il fermo della vettura per i restanti 28 giorni potesse continuare presso la sua abitazione a Ravenna. M o t i v i Preliminarmente lo scrivente da' atto che la Polizia municipale ha legittimamente elevato verbale di violazione e inflitto la sanzione amministrativa accessoria del fermo amministrativo del veicolo per la durata di due mesi (e cio' dicesi a prescindere, in questa sede, dalla questione del luogo e del custode presso il quale depositare il veicolo fermato) essendo la violazione pacifica e non avendo gli agenti alcuna facolta' di riduzione della durata della sanzione accessoria, per cui, in ultima analisi, la decisione di rigetto dell'opposizione non potrebbe non riportare all'attualita' la prosecuzione del fermo amministrativo della vettura per il residuo periodo di 28 giorni, avendo l'art. 126, u.c. del c.d.s. stabilito la durata del fermo nella misura fissa di due mesi. Da qui la rilevanza delle questioni di costituzionalita' della normativa presupposta che si vanno a prospettare in relazione al giudizio de quo. Violazione dell'art. 76 della Costituzione per eccesso di delega L'art. 19, comma 3, del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, ha sostituito il secondo periodo del comma 7, dell'art. 126, del d.lgs n. 285/1992, introducendo i due periodi seguenti: "alla violazione conseguono le sanzioni amministrative accesorie del ritiro della patente e del fermo del veicolo per un periodo di due mesi; in caso di reiterazione delle violazioni, in luogo del fermo amministrativo, consegue la sanzione accessoria della confisca amministrativa del veicolo". La legge di delega 25 giugno 1999 n. 205, art. 5, lettera d), stabiliva invece di: "d) prevedere per le violazioni di cui alle lettere a) e c) del presente comma e per quella prevista dall'art. 126 comma 7, del citato decreto legislativo n. 285 del 1992, a titolo di sanzione amminitrativa accessoria, il sequestro del mezzo per un periodo non superiore a tre mesi, nonche', in caso di reiterazione delle condotte, la confisca del mezzo". A tale precisa indicazione il legislatore delegato non si e' attenuto, ed ha introdotto una sanzione accessoria di natura diversa e negli effetti piu' grave di quella del sequestro in quantocche', secondo l'art. 19 della legge n. 689/1981, nel caso di sequestro e di opposizione all'autorita' amministrativa, la decisione deve essere "adottata con ordinanza motivata emessa entro il decimo giorno successivo alla sua proposizione. Se non e' rigettata entro questo termine, l'opposizione si intende accolta. Anche prima che sia concluso il procedimento amministrativo, l'autorita' competente puo' disporre la restituzione della cosa sequestrata, previo pagamento delle spese di custodia, a chi prova di averne diritto e ne fa istanza, salvo che si tratti di cose soggette a confisca obbligatoria". Nulla di quanto previsto per l'ipotesi di sequestro del mezzo si rinviene, invece, relativamente al fermo amministrativo di durata prefissata. Infatti, pur potendo l'interessato proporre ricorso amministrativo al prefetto ai sensi dell'art. 214, comma 4 del c.d.s, intanto non e' previsto per tale fattispecie alcun termine breve entro il quale questi debba decidere sotto pena di accoglimento del ricorso, con la conseguenza che il prefetto legittimamente potrebbe emettere ordinanza - di rigetto o di accoglimento - entro il termine generale di 180 giorni cui all'art. 204, comma 1 del c.d.s. in tal modo vanificandosi la possibilita' di attenuazione della portata afflittiva del fermo ormai interamente consumato; inoltre, quand'anche la sanzione pecuniaria prevista per la guida con patente scaduta fosse stata prontamente pagata e la patente rinnovata entro pochi giorni, al Prefetto sarebbe preclusa la facolta' di "disporre la restituzione della cosa - non sequestrata bensi' sottoposta a fermo amministrativo - anche prima che sia concluso il procedimento amministrativo". Ne segue che mentre per il caso di sequestro del veicolo e' consentito al verbalizzato adire l'autorita' amministrativa e, nel caso di favorevole accoglimento dell'istanza, rientrare in tempi brevi nella disponibilita' del mezzo, nell'ipotesi di fermo amministrativo tale possibilita' gli e' preclusa. In conclusione, con l'art. 19, comma 3, del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507 il legislatore delegato ha introdotto una sanzione accessoria di natura diversa e, sostanzialmente, piu' gravosa di quella che doveva introdurre, cosi' violando l'art. 5, lettera d), della legge di delega 25 giugno 1999, n. 205. Lesione del canone generale di ragionevolezza e proporzionalita' delle misure sanzionatorie La censurata disposizione infligge il fermo amministrativo del veicolo per la durata di due mesi. E' noto che le sanzioni amministrative accessorie possono arrecare danni economici piu' gravi delle stesse sanzioni pecuniarie ed essere, comunque, portatrici di una carica afflittiva di gran lunga superiore cosicche' il legislatore, laddove ne stabilisce l'impiego, non potra' andare al di la' della ragionevolezza e della proporzionalita', secondo un rapporto di stretta connessione con la realta' della situazione che detta sanzione accessoria va a determinare, dovendo evitare che la situazione afflittiva finisca per diventare, obbiettivamente, ingiusta, cioe' a dire disancorata dalla gravita' del fatto illecito in se' considerato e sproporzionata in rapporto alla sanzione principale o all'insieme delle altre sanzioni previste per le violazioni analoghe. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 110/1996, ha gia' avuto modo di occuparsi sotto l'anzidetto profilo dell'art. 134 del c.d.s. e ne ha statuito l'illegittimita' costituzionale del secondo comma nella parte in cui prevedeva, come sanzione accessoria, la confisca del veicolo, in considerazione del fatto che in relazione alla violazione prevista al primo comma tale sanzione accessoria era lesiva del canone di ragionevolezza oltre che sproporzionata. Orbene, dall'esame dell'art. 126, comma 7, del c.d.s. emerge che: a) nessuna discrezionalita' viene lasciata all'autorita' amministrativa nella commisurazione della durata della sanzione accessoria; b) nessuna differenziazione di trattamento punitivo distingue l'ipotesi del trasgressore colposo che paga la sanzione pecuniaria ed opera con sollecitudine rinnovando quanto prima la patente (il trasgressore ha prodotto copia fotostatica della patente rinnovata effettivamente il giorno dopo la violazione), da chi tiene una condotta opposta o, nella peggiore delle ipotesi, da chi consapevolmente non potrebbe ottenerne il rinnovo per perdita dei requisiti prescritti, differenze queste che l'art. 11 della legge n. 1689/1981 valorizza per il caso delle sanzioni accessorie facoltative; c) alcuna facolta' di valutazione viene lasciata all'autorita' amministrativa in relazione alla necessita', di giustizia sostanziale, che il fermo colpisca secondo una durata variabile commisurata non solo alla gravita' delle conseguenze economiche che si vanno ad arrecare in relazione alle condizioni del trasgressore, ma anche a quelle indirette ed eventuali arrecate ai famigliari per il caso in cui dell'uso del veicolo siano questi ad usufruire. Nel caso di specie, mentre la sanzione pecuniaria e' stata di L. 242.400 il fermo dell'autovettura per 22 giorni unito al traino gia' costava al trasgressore la somma di L. 367.000. Si e' quindi di fronte a una sanzione accessoria che nei suoi effetti economicamente procura al trasgressore un danno di gran lunga superiore alla misura della sanzione pecuniaria vera e propria stabilita dal legislatore, ed e' anche in relazione a un cosi' ampio divario di costi che il giudicante ritiene la previsione irrazionale oltre che obiettivamente ingiusta in quantocche' la sanzione accessoria, siccome totalmente scollegata nella sua durata dalle situazioni soggettive del trasgressore, viene a porsi in contrasto coi principi di giustizia retributiva espressi dall'art. 11 della legge n. 689/1981. Si osserva inoltre che mentre i proventi delle sanzioni pecuniarie vanno a rimpinguare il fondo di cui all'art. 208 del c.d.s, dal quale lo Stato o gli altri enti pubblici attingono per il conseguimento di interessi pubblicistici, secondo lo stretto rapporto di giustizia retributiva che caratterizza la sanzione pecuniaria, le somme che il trasgressore e' obbligato a pagare per il traino e la custodia lo depauperano in misura maggiore ancorche' tale esborso non arrechi alla collettivita' alcun vantaggio; d) ed ancora nessuna distinzione la legge opera in relazione al tipo o alla destinazione del veicolo. Se nel caso in questione la vettura serviva, a dire dell'interessato, per raggiungere il posto di lavoro in orari e luoghi non serviti da mezzi pubblici, ancor piu' grave appare l'irrazionalita' di una durata del fermo prestabilita quando si pensa al caso di veicoli predisposti per il trasporto di infermi, di famigliari minorati, speciali o anche soltanto indispensabili per lo svolgimento della propria attivita' lavorativa, assoggettati ad un inutilizzo per due mesi in conseguenza dell'intervenuta scadenza della patente avvenuta per mera dimenticanza magari (non e' questo il caso) il giorno prima; e) con riferimento al traino del veicolo imposto al trasgressore in ossequio alla previsione ex art. 214, comma 1, del c.d.s., secondo cui "l'organo di polizia che accerta la violazione provvede direttamente a far cessare la circolazione ed a far ricoverare il veicolo in apposito luogo di custodia ..." si osserva che nel caso di trasgressione costituita dalla guida in stato di ebbrezza (art. 186.3) o sotto l'influenza di sostanze stupefacenti (art. 187.4 del c.d.s.), la legge consente che il veicolo possa essere condotto da altra persona idonea o, qualora questa non sia presente, che il veicolo possa "essere fatto trainare fino al luogo indicato dall'interessato o fino alla piu' vicina autorimessa e lasciato in consegna al proprietario o gestore di essa con le normali garanzie per la custodia". E' evidente la disparita' di trattamento sanzionatorio, da intendersi in senso lato, tra chi guida con patente scaduta ma nel pieno possesso delle sue facolta' e che per questo viene colpito anche col fermo del veicolo e il traino a sue spese presso un depositario, e chi guida in condizioni tali da costituire un pericolo per se' e per gli altri e che per questo non subisce alcun fermo del veicolo conservandone, anzi, la piena disponibilita'. In quest'ultima ipotesi le violazioni ipotizzate sono incomparabilmente piu' gravi della prima ma, cio' malgrado, e' questa ad essere sanzionata in misura maggiore; g) alcuna distinzione sanzionatoria e' prevista per le ipotesi in cui la patente sia scaduta da alcuni giorni ovvero da molti mesi. Per altro verso, l'impiego del fermo amministrativo come misura afflittiva accessoria appare aberrante rispetto le finalita' dell'istituto medesimo. Originariamente introdotto come strumento autoritativo atipico di autotutela, allo scopo di garantire all'Erario il pagamento di entrate a lui dovute per il caso in cui il debitore dell'erario fosse a sua volta creditore di somme da parte dello Stato o di enti pubblici, e' venuto via via evolvendosi ma sempre conservando la caratteristica originaria di strumento cautelare "di natura eccezionale, funzionale alla peculiarita' soggettiva del creditore Stato che ..., trova in esso un nesso per agevolare la compensazione fra crediti e debiti" (Cons. Stato 20 gennaio 1997 n. 1420), finalizzato a neutralizzare il pericolo di sottrazione del creditore agli obblighi verso l'amministrazione, e di natura provvisoria, che si estingue in conseguenza del pagamento del debito. Ad esempio, l'art. 91-bis del d.P.R. n. 602/1973 per la riscossione delle imposte dirette prevede che se i veicoli a motore e gli autoscafi di proprieta' del contribuente, oggetto di pignoramento, non siano reperibili, se ne possa disporre il fermo tramite iscrizione nei registri mobiliari della detta misura, cosi' impedendone la vendita, e che per il caso in cui questi siano messi in circolazione si applicano le sanzioni previste dall'art. 241, comma 8, del c.d.s., ma l'obbligo di tenere fermo il veicolo e' imposto al fine di impedirne il deterioramento e, di conseguenza, la diminuzione di valore, e non per finalita' afflittive, tant'e' che il fermo si attua senza previsione del trasporto del veicolo presso un depositario, proprio per non danneggiare economicamente l'interessato. Da qui la censura dell'uso improprio e per fini distorti, di uno strumento che ne' l'ordinamento penale ne' quello sanzionatorio (art. 20 legge n. 689/1981) prevedono come misura afflittiva e che, siccome inflitto in via anticipata, contrasta persino col canone generale della non applicabilita' fino a che "e' pendente il giudizio di opposizione" espresso dal comma 2 dell'art. 20 della legge n. 689. Infine, la constatazione che nella vicenda in esame la violazione e' stata accertata in data 23 febbraio, la patente rinnovata in data 24, la sanzione pecuniaria pagata il 17 aprile e che il fermo non e' stato interamente scontato perche' sospeso dopo 22 giorni, porta a ritenere la censurata disposizione irragionevole e profondamente ingiusta anche in relazione ad altri principi generali. Siccome il fermo amministrativo del veicolo per come materialmente si concreta ai sensi degli artt. 396 e 394 del Regolamento attuativo lo "immobilizza" rendendolo inutilizzabile, se il pagamento della sanzione pecuniaria avviene prima della scadenza del fermo, come in fattispecie, la sua protrazione sino ad oltre la data del pagamento della sanzione pecuniaria si appalesa gratuitamente afflittiva, e si pone in contrasto col principio generale dell'ordinamento sanzionatorio secondo cui il pagamento della sanzione estingue la violazione. Tale principio, desumibile dall'art. 162 del c.p., secondo cui l'oblazione delle contravvenzioni punite con sola ammenda estingue il reato, ben puo' ritenersi vigente anche con riguardo alle contravvenzioni depenalizzate e, a maggior ragione, rispetto le sanzioni accessorie di cui trattasi, per cui, in conclusione, non si vede in base a quale presupposto di giustizia punitiva la sanzione accessoria possa protrarsi oltre all'avvenuta estinzione della violazione.
P. Q. M. Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1957, n. 87; Ritenuta d'ufficio rilevante e non manifestamente infondata la questione della legittimita' costituzionale dell'art. 126, comma 7 del d.lgs. 30 aprile 1992 n. 285, come modificato dall'art. 19, comma 3, del d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507, sia con riferimento all'art. 76 della Costituzione, sia per la lesione del canone generale di ragionevolezza e proporzionalita' delle sanzioni, come sopra illustrati e prospettati; Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Sospende il giudizio in corso e dispone che a cura della cancelleria la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Bologna, addi' 8 agosto 2000. Il giudice di pace: Casadei 00C1108