N. 648 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile 2000
Ordinanza emessa il 6 aprile 2000 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Societa' degli Interessati nel Canale degli Otto Mulini ed altro contro la Regione Emilia-Romagna ed altro Consorzi - Consorzi di bonifica - Regione Emilia-Romagna - Soppressione di tutti gli enti, anche di natura privata, operanti nel settore della bonifica e trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica delle funzioni e dei rapporti patrimoniali degli enti soppressi - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia, che riconoscono alle Regioni solo compiti di riassetto delle funzioni di bonifica e non anche il potere di soppressione di enti privati - Mancata adozione del procedimento previsto dall'art. 16 c.c. per la costituzione ed estinzione di persone giuridiche - Incidenza sul principio di tutela della proprieta' privata - Illegittima legiferazione in materia di diritto privato - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 326/1998. - Legge Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 4. - Costituzione, artt. 2, 18, 42, 43 e 117.(GU n.45 del 2-11-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da: Societa' degli Interessati nel Canale degli Otto Mulini in persona del legale rappresentante pro-tempore, e Alberici Angiolino rappresentanti e difesi dagli avvocati Giandomenico Isi e Francesco Soncini ed elettivamente domiciliati in Bologna, via Mazzini n. 2/3 presso l'avvocato Roberto Miniero; Contro: Regione Emilia-Romagna in persona della giunta pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Baccolini e Francesco Rizzo ed elettivamente domiciliata in Bologna, via S. Gervasio n. 10; Consorzio bonifica parmense, non costituito; per l'annullamento: della deliberazione della giunta regionale della Regione Emilia-Romagna n. 1836/98 di proposta di soppressione della societa' ricorrente; della deliberazione del consiglio regionale della Regione Emilia-Romagna n. 1030/98 di approvazione della suddetta proposta di soppressione della societa' ricorrente; del provvedimento n. 103 del 5 gennaio 1999 con cui il presidente del Consorzio per la bonifica parmense ha comunicato alla societa' ricorrente, in relazione alla disposta soppressione, le modalita' per il subentro del consorzio stesso nei compiti, funzioni e rapporti della societa' ricorrente. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione intimata; Visti gli atti e i documenti tutti della causa; Designato relatore il cons. dott. Bruno Lelli; Uditi alla pubblica udienza del 6 aprile 2000 gli avvocati Francesco Soncini per i ricorrenti e Stefano Baccolini per la Regione intimata; Considerato in fatto e in diritto quanto segue: F a t t o La societa' ricorrente e il sig. Angiolino Alberici impugnano il provvedimento con cui il consiglio regionale della Regione Emilia-Romagna, su conforme proposta della giunta, ne ha deliberato la soppressione con effetto dal 1o gennaio 1999, stabilendo altresi' che il Consorzio della bonifica parmense le subentri nell'esercizio dei compiti e delle funzioni. Questi i motivi dell'impugnazione: 1) erronea applicazione dell'art. 4, l.r. n. 16/1987; eccesso di potere per falso supposto di fatto ed illogicita' manifesta. La soppressione di cui alla norma regionale non puo' che riguardare i consorzi irrigui di diritto amministrativo riconducibili al r.d. 13 febbraio 1933 n. 215; il consorzio ricorrente invece non ha veste pubblicistica ne' e' un consorzio irriguo di natura amministrativa; 2) invalidita' derivata dall'incostituzionalita' dell'art. 4, l.r. 23 aprile 1987 n. 16 per violazione degli artt. 2, 18, 42, 117 e 118 della Costituzione. Le Regioni, difettandone i poteri, non possono sopprimere enti privati, espropriando fra l'altro senza indennizzo i loro beni. Si e' costituita in giudizio l'amministrazione intimata, che resiste al ricorso deducendone la sua infondatezza. D i r i t t o 1. - In applicazione dell'art. 4 della legge n. 16/1987 il consiglio regionale, su conforme proposta della giunta, ha soppresso la societa' ricorrente assumendo, principalmente, a fondamento della decisione le seguenti circostanze: la societa' risulta strutturata come ente ad autonomia piena con compiti irrigui, in analogia con l'attivita' svolta di norma dai consorzi di bonifica; le suddette funzioni sono oggi di competenza di consorzi di bonifica, essendo intervenuta la classificazione di bonifica dell'intero territorio in cui opera il citato consorzio. Con sentenza in data odierna sono stati rigettati il primo e secondo motivo di ricorso; il giudizio e' stato sospeso con riferimento al terzo motivo, in cui e' stata prospettata la questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della l.r. 23 aprile 1987 n. 16. 2. - La questione e' rilevante, posto che, nel disattendere i motivi di ricorso, la sezione ha ravvisato in tale norma il presupposto esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento di soppressione. Con la legge n. 16/1987 infatti la Regione Emilia-Romagna, al dichiarato fine "di conseguire il necessario coordinamento degli interventi pubblici e privati", ha ritenuto di sottoporre a regime di bonifica l'intero territorio regionale (art. 3, primo comma, gia' ritenuto dalla Corte costituzionale conforme agli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione con la sentenza n. 66/1992); ha previsto l'istituzione per ogni ambito, di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere in tutti i diritti e gli obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in tutto o in parte nel comprensorio (art. 3, quarto comma); nell'ambito di tale riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4) sopprimere, per farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le preesistenti forme di gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici, di difesa, di scolo e di irrigazione nonche' ogni altra forma di gestione non consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che ricadono nei comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del precedente art. 3"). E' evidente pertanto la volonta' del legislatore regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni riconducibili alle funzioni indicate, ancorche' di natura privata ed ancorche' titolari di concessioni statale di grande derivazione. La sezione ha altresi' ritenuto che la societa' soppressa abbia natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non riconosciute. La stessa, costituita in epoca remota, non e' mai stata oggetto di riconoscimento pubblico, ne' con le modalita' previste per le persone giuridiche private dal codice civile vigente, ne' con quelle di cui agli artt. 862 e 863 del codice civile che disciplinano i consorzi di bonifica e quelli di miglioramento fondiario; non e' previsto alcun intervento pubblico nelle varie fasi attinenti alla costituzione, alla nomina degli organi, al funzionamento, ed il finanziamento della societa' stessa e interamente privato. La stessa giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce che la sopprimenda societa' non ha natura di consorzio di bonifica (le deliberazioni impugnate parlano di enti che si configurano di fatto come consorzi irrigui; d'altra parte se la ricorrente avesse potuto essere configurata quale consorzio di bonifica l'estinzione sarebbe stata disposta in applicazione dell'art. 3, comma 4, della l.r. n. 16/1987). Infine il fatto che, come sottolinea la regione, sia in dubbio anche la qualificazione della societa' ricorrente quale consorzio volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta argomenti a favore della tesi secondo la quale la societa' ricorrente potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto pubblico, ma conferma solo la difficolta' di classificarla in una delle figure tipiche disciplinate dal codice civile, e la conseguente necessita' di inquadrare la stessa fra le associazioni non riconosciute. 3. - La sezione ritiene la questione non manifestamente infondata per le considerazioni di cui appresso. I consorzi di bonifica, come ha avuto modo di precisare la Corte costituzionale nella sentenza n. 326/98, sono "Enti pubblici locali operanti nelle materie di competenza regionale e, dunque, enti amministrativi dipendenti dalla Regione, della cui organizzazione e delle cui funzioni la Regione puo' disporre nell'ambito e nei limiti della propria potesta' legislativa". Si puo' ritenere che il legislatore regionale, nella parte in cui ha previsto (art. 3, l.r. n. 16/1987) la delimitazione del territorio regionale in comprensori di bonifica e, in deroga all'art. 12 della l.r. n. 42/1984, l'istituzione su ciascuno di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere in tutti i diritti ed obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in tutto od in parte nel comprensorio di nuova determinazione, abbia fatto corretto uso della propria potesta' normativa: la Corte costituzionale, con la precitata sentenza n. 326/1998, ha ritenuto che la materia della bonifica integrale e montana risulta inclusa in quella di agricoltura e foreste di cui all'art. 66, primo comma, del d.P.R. n. 616/1977 e che il trasferimento delle funzioni amministrative completato con detta norma ha anche l'effetto di rendere esercitabile la potesta' legislativa regionale concorrente coi soli limiti rappresentati dai principi fondamentali della legislazione statale in materia. Peraltro col successivo art. 4 il potere di soppressione e' stato esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed e' stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e, quindi, in sostanza, di tutto il patrimonio dell'organismo soppresso. 4. - Il sospetto di incostituzionalita' del suddetto articolo nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della Costituzione, in quanto la potesta' legislativa regionale nella materia della bonifica, di natura concorrente, va esercitata nei limiti derivanti dai principi fondamentali della legislazione statale nella materia stessa. Tali principi sono stati di recente descritti con precisione dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 326/1998, con la quale e' stata dichiarata l'incostituzionalita' parziale di una legge della Regine Marche in materia di bonifica. Per la parte che qui interessa la suesposta sentenza riconosce carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei consorzi di bonifica configurandoli come espressione, sia pure legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attivita' di bonifica. Riconosce anche che la potesta' regionale di programmazione ed organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle funzioni degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi, anche alle funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente potere in capo alla Regione di trasferire i compiti propri dei consorzi anche ad altri enti pubblici, in relazione alla connessione delle funzioni di bonifica con altre attinenti alla difesa del suolo, alla tutela delle risorse idriche e dell'ambiente. Non si puo' spingere pero', alla stregua delle stesse norme di principio, all'eliminazione della figura giuridica del consorzio di bonifica, stante la combinazione che in esso peculiarmente si realizza fra pubblico e privato per effetto della legislazione nazionale. In relazione a tali principi e con riferimento alla fattispecie all'esame, si deve ritenere che la Regione possa si' riorganizzare le funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di bonifica (cosi' come ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art. 3 della legge regionale n. 16/1987), ma non sopprimere ogni organismo di gestione a questi non riconducibile ed in particolare associazioni o soggetti di carattere privato. Tenuto conto della natura concorrente della potesta' legislativa regionale non e' manifestamente infondato ipotizzare che in materia di bonifica la facolta' di incidere obbligatoriamente sugli interessi privati debba seguire il provvedimento previsto per la costituzione dei consorzi di bonifica che, nella legislazione statale e, quindi, in quella regionale, contempla, sia pure eccezionalmente ed in via residuale, anche la costituzione d'ufficio, vale a dire ad iniziativa pubblica del consorzio fra i proprietari interessati. Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale potrebbe enunciare il principio secondo cui l'attivita' di bonifica, anche per gli aspetti gestionali, deve essere riservata esclusivamente ai consorzi di bonifica, e quindi prevedere la soppressione di ogni diversa gestione. Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117 della Costituzione puo' essere ipotizzata anche in relazione al disposto degli artt. 2 e 18 della Costituzione ed al diritto di associazione ivi previsto, posto che nella materia del diritto privato, ed in particolare in quella delle associazioni, non esiste una potesta' legislativa regionale di tipo concorrente e, comunque, la disciplina recata dal codice civile (in particolare quella attinente alle modalita' di estinzione delle associazioni) ha senza dubbio natura di principio fondamentale (Corte costituzionale n. 154/1972 e n. 108/1983). Il sospetto di incostituzionalita' sorge infine con riferimento agli artt. 42 e 43 della Costituzione, attesa la mancata previsione di un indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli enti da sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito territoriale di riferimento.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata nei termini di cui in motivazione la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge regionale n. 16/1987 dell'Emilia-Romagna in relazione agli artt. 117, 2, 18, 42 e 43 della Costituzione. Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale ed ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Da' atto che con sentenza in data odierna e' stato sospeso il giudizio in corso introdotto col ricorso in epigrafe. Cosi' deciso in Bologna nella camera di consiglio del 6 aprile 2000. Il Presidente: Papiano Il consigliere relatore estensore: Lelli 00C1121