N. 47 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 ottobre 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 20 ottobre 2000 (della Regione Campania) Impiego pubblico - Nota del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato in data 1o agosto 2000 - Previsione, a decorrere dal 6 maggio 1997, in base ad interpretazione della legge Regione Campania n. 12/1997, della cessazione del finanziamento statale e del passaggio a carico del bilancio della Regione Campania degli oneri relativi al trattamento economico del personale assunto a contratto per le esigenze connesse ai terremoti del novembre 1980 e febbraio 1981, in Campania e in Basilicata e immesso in ruolo speciale ad esaurimento degli enti presso cui avevano prestato servizio, ai sensi della legge statale n. 730/1986 - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Campania - Lamentata indebita ed erronea interpretazione della legge regionale n. 12/1997 - Lesione della sfera di competenza e dell'autonomia finanziaria della Regione - Violazione dei principi di leale collaborazione e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Nota del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, prot. n. 59064, in data 1o agosto 2000. - Costituzione, artt. 97, 117, 118, 119 e 121.(GU n.48 del 22-11-2000 )
Ricorso della Regione Campania, in persona Presidente della
giunta regionale pro-tempore, on. Antonio Bassolino, rapp.to e
difeso, giusto mandato a margine ed in virtu' della deliberazione
della giunta regionale n. 4726 del 25 settembre 2000,
dall'avv. Vincenzo Baroni dell'avvocatura regionale e dal
prof. avv. Vincenzo Cocozza, insieme con i quali elett. te
domicilia in Roma, presso l'ufficio di rappresentanza della Regione
Campania alla via del Tritone n. 61;
Contro: la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore; in relazione
alla nota del Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica - dipartimento della ragioneria generale
dello Stato prot. 59064 con data 1o agosto 2000, la quale dispone,
in contrasto con la l.r. Campania 21 aprile 1997, n. 12, e con una
errata interpretazione di essa, la cessazione del finanziamento
statale e disciplina i rapporti economici tra lo Stato e la
Regione, fissando a decorrere dal 6 maggio 1997 il carico al
bilancio della Regione Campania del trattamento economico del
personale ex art. 12 legge statale n. 730/1986; ai componenti tutti
- anche omissivi - dello stesso Ministero (se occorre, anche le
note del 22 settembre 1997, 17 febbraio 1998 e 9 marzo 1999) e al
parere del consiglio di Stato, III sezione, in data 9 maggio 2000,
prot. 838/2000.
F a t t o
I. - Con legge statale del 28 ottobre 1986 n. 730 (art. 12) si e'
disposto che il personale convenzionato da enti, amministrazioni e
commissari straordinari di Governo, in relazione alle esigenze
connesse ai terremoti del novembre 1980 e febbraio 1981 in Campania
e Basilicata, risultante in servizio alla data del 31 marzo 1986
ovvero che avesse prestato servizio per almeno un anno, fosse
immesso in ruoli speciali ad esaurimento da istituirsi presso gli
enti o le amministrazioni ove il personale stesso aveva prestato il
servizio.
Lo stesso articolo precisava che il relativo onere sarebbe stato
posto a carico dello Stato, in particolare del fondo per la
protezione civile, individuando l'importo posto a base dei
trasferimento statali agli enti interessati per gli anni
successivi.
Con ordinanza del Ministero per il coordinamento della protezione
civile del 24 novembre 1986, venivano disciplinati le modalita' e i
criteri per lo svolgimento dei concorsi di idoneita' necessari
all'immissione nei ruoli speciali, come previsto dal citato art. 12
della legge n. 730/1986. L'art. 10 di tale ordinanza, peraltro,
prescriveva l'obbligo di un pubblico concorso per l'eventuale
passaggio da ruoli speciali ad esaurimento ai ruoli ordinari.
Con l'ordinanza in data 4 luglio 1987 dello stesso Ministero, nel
dettare le modalita' e i criteri per il trasferimento dei fondi
relativi, veniva disposto il consolidamento delle somme iscritte
per l'anno 1988 nello stato di previsione dell'amministrazione
statale competente (Ministero del tesoro, trattandosi nel caso di
specie di Regioni: art. 1, lett. b) per le rispettive
amministrazioni a decorrere dall'anno 1989.
Nulla veniva fissato dalla normativa di settore in ordine
all'eventuale trasferimento di detto personale all'ente regione.
II. - Conformemente a quanto disposto dalla normativa nazionale,
la Regione Campania, con la legge 6 febbraio 1990, n. 4, provvedeva
ad istituire presso la giunta regionale il ruolo speciale ad
esaurimento del personale destinatario delle disposizioni di cui
all'art. 12 legge n. 730/1986, precisando, ovviamente, che agli
oneri finanziari si sarebbe provveduto, conformemente alla
normativa vigente, sulla base dei relativi trasferimenti statali.
In seguito, l'art. 3, comma 13, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537 disponeva che le procedure di cui all'art. 35 del d.lgs.
n. 29/1993, ossia le procedure di mobilita' collettiva per
eccedenza di personale, dovessero applicarsi al personale di cui
all'art. 12 della legge n. 730/1986. Ma sul punto interveniva, poi,
il d.lgs. n. 80 del 1998, che con l'art. 20 sostituiva il citato
art. 35 d.lgs. n. 29/1993.
Pertanto, con legge 21 aprile 1997, n. 12 il consiglio regionale
della Campania, nell'approvare le norme di adeguamento al d.lgs.
n. 29/1993, confermava (art. 2, comma 7) l'immissione nel ruolo ad
esaurimento del personale destinatario del disposto di cui
all'art. 12 legge n. 730/1986, inquadrato nel ruolo speciale ad
esaurimento ai sensi della legge Regione Campania n. 4/1990.
Prevedeva, pervero, nell'art. 3, comma 6, un contingente legge
n. 730/1986 art. 12 nel ruolo ordinario, comunque con l'importante
precisazione normativa che detti posti erano indisponibili e che, a
seguito della cessazione del servizio di detto personale, il
contingente veniva di volta in volta ridotto fino alla soppressione
totale.
III. - Con nota in data 9 marzo 1999 il Ministero del tesoro, del
bilancio e della programmazione economica - dipartimento della
ragioneria generale dello Stato, dopo aver precisato che l'esame
della deliberazioni inviate dalla giunta regionale relativamente al
personale assunto ai sensi dell'art. 12 legge n. 730/1986 non
rientrava nelle competenze del dipartimento medesimo, esprimeva in
modo generico una perplessita' in ordine al mantenimento a carico
del bilancio dello Stato degli oneri relativi a tale personale a
seguito dell'entrata in vigore della legge regionale n. 12/1997,
"attesi i dubbi interpretativi che da questa ultima scaturiscono"
(cosi' e' scritto nella nota citata).
Con la stessa nota il dipartimento della ragioneria generale
dello Stato faceva richiesta al dipartimento della funzione
pubblica di esprimersi al riguardo, in considerazione delle
posizioni assunte dalle parti interessate.
L'interpellato Dipartimento della funzione pubblica, con nota in
data 7 maggio 1999, procedeva ad una disamina della complessiva
questione assumendo, peraltro, una corretta posizione metodologica
in ordine alle sfere di autonomia dello Stato e della Regione.
Infatti, veniva evidenziato come vi fosse un ambito afferente alle
valutazioni regionali nel quale lo Stato non poteva intervenire,
competendo a quest'ultimo soltanto determinare le condizioni -
obiettive - al verificarsi delle quali poteva ritenersi cessato
l'obbligo stabilito con legge statale (e ribadito con legge
regionale) di procedere al pagamento, con oneri a carico del
bilancio dello Stato, del personale di cui trattasi.
Pertanto, il dipartimento della funzione pubblica esprimeva, con
chiarezza, la valutazione che il complessivo contesto normativo
portava alla conclusione che non si erano verificate le condizioni
alle quali il sistema ancora la cessazione dell'intervento a carico
del bilancio dello Stato.
In conclusione, in questo suo atto la Presidenza del Consiglio
dei Ministri si muoveva su una linea di attenzione al confine delle
competenze di ciascun ente (Stato e Regione) e la verifica veniva
sviluppata sul piano della valutazione degli elementi obiettivi per
giungere alla conclusione che permaneva l'obbligo di pagamento a
carico statale. Non ci si avventurava sul versante, certamente
improprio, di una sorta di interpretazione autentica da parte dello
Stato della legge regionale per ricavarne comportamenti che
certamente l'ente Regione non aveva inteso affatto fissare nella
complessiva trama normativa del suo atto di legislazione, e che,
comunque, non aveva assunto.
IV. - D'altro canto la Regione Campania aveva modo anche di
esplicitare la propria posizione con la nota dell'assessore al
personale prot. 47389 del 16 novembre 1999.
Ebbene, in questa nota con molta chiarezza veniva evidenziato che
il trasferimento degli oneri finanziari dello Stato alle Regioni,
per l'utilizzo di siffatto personale, poteva determinarsi soltanto
con il cessare dei dipendenti dal relativo ruolo ad esaurimento e
che questa cessazione si poteva attuare esclusivamente a seguito di
concorso pubblico che, pero', la Regione non aveva mai indetto.
In maniera corretta la Regione Campania, attraverso la nota del
suo assessore, prendeva, dunque, posizione sull'applicazione della
legge regionale esplicitando che, seppure vi fossero delle non
precise sintonie nelle formule dispositive della prescrizione
legislativa, si doveva trarre dal complessivo tenore della
disciplina la univoca conclusione che, anche a livello di
previsione generale, non si era inteso incidere sulla posizione dei
dipendenti assunti ex lege n. 730/1986. E, comunque, il profilo
dell'applicazione amministrativa dell'atto legislativo, che e' di
spettanza dell'organo giuntale, si muoveva in una direzione diversa
rispetto all'opinione manifestata dal Ministero del tesoro,
giacche' veniva confermato che la legge regionale aveva una
differente portata e che pertanto non sarebbe stata modificata la
posizione del personale di cui trattasi.
V. - A questo punto la vicenda si sarebbe dovuta ritenere
conclusa, considerati gli interventi appena ricordati del
dipartimento della funzione pubblica e della Regione, unico ente,
quest'ultimo, competente all'esecuzione amministrativa delle
proprie leggi, ed alla stregua delle circostanze in fatto e in
diritto evidenziate a supporto.
Invece veniva trasmessa alla Regione una nota dello stesso
dipartimento della ragioneria generale dello Stato prot. 59064
datata 1o agosto 2000, con la quale, riferendosi ad un orientamento
manifestato dal consiglio di Stato con il parere n. 838/2000 del
9 maggio 2000, si disponeva la cessazione del finanziamento statale
e si disciplinavano le modalita' di regolazione dei rapporti
economici tra i due Enti fissandosi a decorrere dal 6 maggio 1997
il carico al bilancio della Regione Campania del trattamento
economico del personale ex art. 12 legge n. 730/1986.
Detta determinazione e' lesiva delle attribuzioni costituzionali
della Regione Campania alla stregua delle seguenti considerazioni
in
D i r i t t o
Violazione degli artt. 117, 118, 119 e 121 Cost. - dell'art. 97
Cost. - del principio della leale cooperazione - della legge
n. 730/1986 e delle ordinanze del Ministero per il coordinamento
della protezione civile, in part. del 24 novembre 1986 e del
4 luglio 1987 - della legge Regione Campania n. 12/1997.
1. - Dall'esposizione che precede si colgono le circostanze di
fatto e le previsioni di diritto attraverso le quali il rapporto
fra lo Stato e la Regione Campania si e' sviluppato nella
fattispecie in esame e, quindi, gli elementi di maggiore rilevanza
per evidenziare l'invasione della sfera delle competenze regionali
sulla base di un illegittimo determinarsi della volonta' statale
nel provvedimento impugnato.
I punti di partenza, per quel che riguarda l'impianto normativo,
sono rappresentati - da un lato - dalle prescrizioni delle leggi
statali e delle ordinanze commissariali extra ordinem connessi agli
eventi sismici della Regione Campania, che hanno disciplinato il
rapporto di lavoro dei soggetti assunti, per espressa volonta'
dello Stato, in concomitanza con tali eventi sismici; - dall'altro
- dalle leggi adottate dalla Regione Campania in attuazione delle
prescrizioni statali e, quindi, nel rispetto dei limiti da questa
stessa disciplina introdotti.
2. - I principi che si desumono dall'analisi della legislazione
statale e delle ordinanze commissariali, in verita', forniscono
elementi ricostruttivi certi e che non sembrano idonei a
determinare dubbi applicativi. Vi e' il riconoscimento, esplicito e
chiarissimo, che l'onere per il personale ivi contemplato deve far
carico al bilancio dello Stato. E, naturalmente, non poteva essere
diversamente per l'ovvia ragione che non era possibile per un ente
esterno alla Regione incidere sull'organizzazione degli uffici di
quest'ultima e sugli equilibri finanziari della stessa alterandone
profondamente, con una esclusiva sua manifestazione di volonta', i
tratti caratterizzanti.
La legge statale (n. 730/1986) ha, cosi' chiaramente evidenziato
questo principio "L'onere derivante dall'attuazione del presente
articolo (art. 12), posto a carico del fondo per la protezione
civile e' valutato in L. [...]. L'importo [...] costituisce base
per i trasferimenti statali agli enti interessati negli anni
successivi" (comma 5).
La legge, a cui evidentemente la volonta' del Ministero deve
conformarsi, quindi, nell'individuare con precisione i soggetti per
i quali lo Stato impone all'ente territoriale l'assunzione, dispone
che tale onere finanziario (corrispondente al trattamento economico
dei soggetti medesimi) venga posto a carico dello Stato stesso, non
prevedendo alcuna ipotesi di svincolo dell'obbligo di finanziamento
che, evidentemente, lo Stato dovra' adempiere sino alla cessazione
del rapporto, cosi' instaurato per volonta' degli organi centrali.
Nell'ambito di tale quadro devono essere letti e interpretati una
serie di ulteriori elementi che conducono a non ritenere consentito
l'intervento del Ministero del tesoro con la nota impugnata e che
impongono un intervento volto a riequilibrare i rapporti fra i due
soggetti istituzionali nel rispetto delle reciproche competenze e
attribuzioni.
Si e' detto dell'assenza di deroghe all'obbligo assunto dallo
Stato con l'art. 12 della legge n. 730/1986, cio' in coerenza con
la stessa ratio della disposizione legislativa, attraverso la quale
lo Stato ha inteso attribuire un vantaggio a determinati soggetti
assumendosene la piena responsabilita' economica. Proprio tale
stretto vincolo formatosi con il soggetto beneficiato rende l'onere
dello Stato estinguibile esclusivamente con la definitiva
cessazione del rapporto instaurato (decesso, dimissioni,
pensionamento) o anche trasformazione del rapporto stesso.
3. - Accanto a tali regole legislative, peraltro, la normazione
del periodo si e' sviluppata, come e' noto, anche attraverso
ordinanze commissariali che hanno assunto, per la situazione di
straordinarieta' e di urgenza, un carattere di fonte primaria con
limiti di intervento sostanzialmente ristretti ai principi
dell'ordinamento.
Siffatte ordinanze hanno, quindi, proceduto ad integrare il
tessuto legislativo con la rilevanza normativa, di cui appena si e'
detto, correlata alla peculiarita' della fonte, e ne hanno
confermato l'ispirazione. In tal senso, l'ordinanza del Ministero
per il coordinamento della protezione civile 4 luglio 1987, tesa a
garantire che l'eventuale adozione di provvedimenti incidenti sul
rapporto in essere del personale ex lege n. 730/1986 da parte di
soggetti distinti (Regioni) non determinasse l'assunzione di oneri
imprevisti da parte dello Stato (art. 2, comma 1), con l'esclusione
espressa di "ogni altro onere diretto o indiretto" (art. 2,
comma 2); ma anche la gia' segnalata ordinanza 24 novembre 1986
dello stesso Ministero che impone il passaggio dai ruoli speciali
ad esaurimento ai ruoli ordinari esclusivamente attraverso pubblico
concorso.
4. - In verita', nella successiva evoluzione normativa, vi e'
anche stata una disciplina legislativa statale delle modalita'
attraverso le quali si poteva pervenire ad una immissione di tale
personale nei ruoli regionali nel rispetto, pero', dell'equilibrio
complessivo degli organici della Regione stessa e delle garanzie
costituzionale dalle quale l'ente Regione e' assistita.
L'art. 3, comma 13, della legge 24 dicembre 1993, n. 537
equiparava il personale ex lege n. 730/1986 a quello in
soprannumero di cui all'art. 35, comma 2, lett. a) del d.lgs.
n. 29/1993, introducendo una disciplina del modo in cui vi poteva
essere il transito nel ruolo ordinario dell'Ente. Ma questa
normativa e' stata, poi, incisa dall'art. 20 del d.lgs. 31 marzo
1998, n. 80 che ha sostituito il citato art. 35 del d.lgs.
n. 29/1993.
In sostanza, nell'evoluzione legislativa statale, rispetto alla
normativa che aveva proceduto a fissare i principi della materia,
non si rinviene una regolamentazione del trasferimento nei ruoli
regionali, con la conseguenza che tutti tali principi, come prima
indicati, costituiscono i punti fermi della disciplina ed
altrettanti limiti per la legge regionale.
5. - In questo quadro si inserisce il margine dell'intervento
affidato alla Regione nella corretta esplicazione della sua
autonomia legislativa ed amministrativa.
Intanto, non sembra esservi dubbio su una circostanza, che
discende agevolmente dalla successione degli atti normativi ai
quali si e' fatto riferimento: l'obbligo dello Stato di farsi
carico col proprio stanziamento in bilancio del pagamento di
siffatto personale permane pienamente fino al momento in cui, in
concreto, il personale medesimo eventualmente non modifica la sua
posizione nell'ente e transita effettivamente nel ruolo ordinario
del personale della Regione.
A questa prima proposizione se ne connette una seconda in maniera
inevitabile: il passaggio deve avvenire, soprattutto in assenza di
indicazioni specificative e limitative fissate dalla legge statale,
soltanto con atto regionale perche' e' la Regione titolare della
competenza in materia di ordinamento degli uffici e organizzazione
del personale.
Questo elemento si propone come snodo essenziale per cogliere
l'illegittima invasione della competenza regionale di cui all'atto
impugnato che consegue ad una non corretta ricostruzione dei
rapporti non reciproci fra i due enti, e ad un illegittimo
esercizio della competenza statale.
6. - L'analisi degli eventi ha dimostrato come il problema sia
sorto non gia' per la valutazione di una situazione oggettiva, e
cioe' il concreto inserimento del personale in un determinato
ruolo, bensi' con riferimento ad una linea interpretativa di una
legge regionale. Quindi, a prescindere dal profilo dell'esecuzione
amministrativa che soltanto la Regione, come unico ente competente,
deve dare alle sue leggi attraverso i suoi organi.
Come si e', infatti, notato e come emerge dalla lettura degli
atti, la questione e' riferita ad alcuni "dubbi interpretativi"
sulla legge regionale n. 12 del 21 aprile 1997 dalla quale, a
livello ministeriale, si puo' dire, si cerca una astratta, e del
tutto difforme dal profilo applicativo, lettura, per poter poi da
questa pervenire a determinate conseguenze (e' cioe' il venir meno
dello stanziamento nel bilancio dello Stato del relativo onere).
Un siffatto procedere, formalizzato poi in provvedimenti lesivi
dell'autonomia, va fermamente contestato perche' costituisce una
indebita interferenza da parte statale in un ambito nel quale vi e'
la piena competenza della Regione, trattandosi del modo
dell'esecuzione della regola legislativa, approvata dallo stesso
Ente, all'interno del suo ordinamento amministrativo.
Invero qui si potrebbe anche del tutto prescindere dall'esaminare
se effettivamente dubbio interpretativo sussista sulla legge
regionale da applicare e sul modo in cui esso possa essere sciolto,
perche' non sembra questa circostanza l'elemento rilevante.
E questo perche' vi e' un elemento ricostruttivo certo che da'
conto dell'illegittimita' dell'operato statale. Dall'assetto dei
rapporti costituzionali tra i due enti, si desume che il Ministero
non ha la competenza attraverso il dipartimento ragioneria generale
dello Stato a disporre il venir meno del finanziamento statale in
ordine al personale di cui trattasi imponendo una certa
interpretazione della legge regionale e obliterando il momento
applicativo della stessa da parte della Regione e la volonta'
dell'ente regionale. E la nota del dipartimento ragioneria non puo'
contrastare un precetto legislativo regionale che prevede
espressamente la spesa a carico dello Stato.
7. - Sul punto e' importante, in verita', considerare anche
quanto la Regione ha avuto modo di manifestare nella richiamata
nota formale del suo organo esecutivo (nota 16 novembre 1999
prot. n. 47389 dell'assessore al personale).
In essa si evidenzia, infatti, che i dubbi interpretativi non
assumono particolare rilevanza seppur si riconosca una qualche non
precisa utilizzazione delle formule dispositive da parte del
legislatore regionale. In tale nota la Regione comunica come ha
applicato la legge e pone, cosi', in evidenza che il dato concreto
e' l'effettivo permanere dei dipendenti nel relativo ruolo ad
esaurimento, ed e' questo quanto importa ai fini dell'assunzione
della spesa. Insomma, e' il momento applicativo che rileva e non
gia' la mera previsione generale ed astratta che si occupa del
fenomeno.
La nota, che costituisce formale manifestazione di volonta'
dell'Ente, attraverso la Giunta - organo esecutivo per disposizione
costituzionale, molto bene evidenzia che la regione non ha
proceduto a tale inquadramento e che, comunque, non avrebbe potuto
procedere in tal senso anche per un limite bene preciso, gia' nel
sistema, ma che e' stato, per di piu', esplicitamente imposto alla
situazione de qua, dall'ordinanza del Ministero per il
coordinamento della protezione civile n. 839 del 24 novembre 1986,
e cioe' la regola del concorso pubblico.
Ove mai alla legge regionale si volesse attribuire un significato
del tipo ipotizzato dal Ministero del tesoro, vi sarebbe stata una
cosi' vistosa illegittimita' che, come tale, non poteva sfuggire al
controllo statale.
Vi e', pertanto una chiara manifestazione di volonta' della
regione che non avrebbe dovuto piu' consentire la sussistenza di
alcun dubbio. Tale volonta' dell'ente e', peraltro, supportata da
considerazioni di tipo giuridico che nella nota non mancano:
assenza nella legge regionale di una specifica disposizione di
copertura finanziaria della spesa derivante dalla cessazione
dell'intervento finanziario dello Stato; mancanza in pianta
organica dei relativi posti per l'immissione nel ruolo ordinario;
e, appunto, impossibilita' di tale immissione in ruolo se non a
seguito di apposita procedura concorsuale (non prevista dalla legge
regionale).
8. - Ne' va sotto questo profilo dimenticato quanto contenuto
nella nota del dipartimento della funzione pubblica del 7 maggio
1999 in risposta al quesito ad esso richiesto quale organo
competente sulla questione. In tale parere, una volta fissati gli
spazi dell'intervento statale e regionale, ci si e' correttamente
indirizzati a verificare la sussistenza di quelle precise,
obiettive e, quindi, non opinabili condizioni cui soltanto si puo'
connettere il passaggio del personale di cui trattasi dallo Stato
alle regioni.
Nella nota, cosi', si puo' leggere che occorre "accertare se la
rideterminazione definitiva della dotazione organica sia stata
operata, se la legge regionale n. 12/1997 abbia tale requisito, e
se in presenza di tale contesto organizzativo sia stata data
attuazione al comma 13 dell'art. 3 della legge n. 537/1993". Sulla
base di questo accertamento oggettivo si perviene alla conclusione
che le condizioni non si sono realizzate con l'ulteriore
conseguenza che, non essendosi modificato l'assetto dei rapporti,
non e' cessato l'obbligo del finanziamento statale.
9. - Con il provvedimento impugnato, invece, si e' preteso di
ricercare "l'interpretazione" della legge regionale al di la'
dell'applicazione data e della volonta' della regione, spingendosi,
quindi, in un'attivita' che non compete all'organo statale autore
del provvedimento stesso e che solo per questo motivo, in quanto
scissa dal dato fattuale, dai comportamenti applicativi e dalla
volonta' espressa dallo stesso ente autore della legge, costituisce
illegittimo esercizio del potere e invasione della competenza
regionale.
In tal modo il Ministero del tesoro, del bilancio e della
programmazione economica, nel negare il finanziamento statale per
il pagamento degli oneri connessi al trattamento economico del
personale ex art. 12 legge n. 730/1986, incide illegittimamente
sulle attribuzioni, costituzionalmente garantite, spettanti alla
regione, e quindi sull'autonomia finanziaria e di bilancio, nonche'
su quella legislativa ed amministrativa in tema di organizzazione
degli uffici.
Attraverso tale illegittima determinazione, il Ministero impone
alla Regione un onere non previsto e non voluto, aggiungendo
d'imperio al bilancio regionale una voce di spesa frutto non di una
autonoma volonta' regolarmente formatasi in seno al consiglio e
alla giunta regionale, organi titolari esclusivi delle competenze
in relazione all'atto di indirizzo politico regionale, ma della
manifestazione di volonta' di un ente soggettivamente distinto, al
quale e' inibito, dal sistema costituzionale, di interferire in
scelte di politica regionale laddove tali scelte riguardino materie
costituzionalmente riservate.
Cio', dunque, viola l'art. 119 della Carta costituzionale e
determina una compressione della autonomia regionale relativa alla
organizzazione dei propri uffici (art. 117). Autonomia che
evidentemente e' destinata a subire un forte condizionamento dalla
necessita', in conseguenza di un provvedimento statale, di stornare
rilevanti risorse (regionali) finanziarie a favore di spese non
previste, piuttosto che in altra direzione.
Sul punto vi e' un costante insegnamento della Corte
costituzionale, che ha sottolineato come la garanzia dell'autonomia
finanziaria regionale "comporta che non possano essere addossati al
bilancio regionale gli oneri derivanti da decisioni non imputabili
alla regione stessa" (Corte costituzionale 19/27 luglio 1989,
n. 452). Ed ancora che la norma che impone alla regione di farsi
carico delle spese conseguenti a scelte legislative dello Stato
"viola l'autonomia finanziaria, di bilancio e di spesa delle
regioni, operando un condizionamento della medesima finanza
regionale, ed urta contro il principio del parallelismo fra
responsabilita' di disciplina e di controllo e responsabilita'
finanziaria" (Corte costituzionale n. 416/1995 e n. 355/1993).
E' indubbio che, proprio nell'organizzazione degli Uffici, assuma
una rilevanza non secondaria la disponibilita' delle risorse,
atteso che l'ampiezza del margine di autonomia dell'ente procedente
nelle scelte da effettuare in materia, e' direttamente
proporzionale alla disponibilita' finanziaria da destinare
all'organizzazione stessa.
10. - Comunque, laddove si dovesse ritenere che in qualche
maniera il Ministro possa spingersi a ricercare un'interpretazione
senza tener conto del dato applicativo e della volonta' chiaramente
manifestata dalla Regione, si ha egualmente una illegittima
compressione dell'autonomia regionale, determinata da una errata
determinazione da parte dello Stato, fondata, in particolare, su
una lettura della legge basata su inesatti presupposti di fatto e
di diritto.
Come si e' detto, con nota del 1o agosto 2000, il Ministro del
tesoro, nel comunicare che a decorrere dall'entrata in vigore della
legge regionale n. 12/1997, ossia dal 6 maggio 1997, il
finanziamento statale relativo al personale ex art. 12 della legge
n. 730/1986, sarebbe cessato, si e' riferito al parere espresso
dalla III Sezione del Consiglio di Stato prot. 838/2000, seconda la
quale con l'approvazione della legge regionale il personale in
oggetto sarebbe stato immesso nel ruolo ordinario della Regione
(art. 3 comma 6), determinando il venir meno della condizione a cui
sarebbe stato subordinato l'intervento finanziario statale.
La nota, dunque, non contiene alcuna motivazione per giungere
alla conclusione che propone e si conforma del tutto ed in maniera
pedissequa al parere del consiglio di Stato. Un parere richiesto
senza che la Regione Campania ne avesse alcuna consapevolezza e
quando, come si e' rilevato, il dipartimento della funzione
pubblica interpellato aveva gia' concluso per la necessita' che
continuasse il finanziamento statale.
Comunque in detto parere del consiglio di Stato manca la
considerazione di contenuti essenziali della legge regionale di cui
si vuole trovare, in astratto, l'interpretazione da imporre. Il
consiglio di Stato si riferisce, infatti, esclusivamente al
disposto dell'art. 3, comma 6, di cui peraltro rileva alcune
imprecisioni che lasciano spazio a dubbi di lettura (riferimento al
ruolo ordinario e contestuale previsione di un contingente
destinato ad esaurirsi).
Si omette, pero', di considerare il punto essenziale: che la
legge regionale ha in un precedente articolo in maniera, questa
volta, molto precisa e non equivoca, stabilito che "il personale
inquadrato nel ruolo speciale ad esaurimento ai sensi della legge
regionale 6 febbraio 1990, n. 4, destinatario del disposto
dell'art. 12 della legge 28 ottobre 1986, n. 730, ed il cui
trattamento economico e' a carico dei fondi Ministero del tesoro
viene immesso nel ruolo ad esaurimento..." (art. 2, comma 7).
Il parere del consiglio di Stato, che solo per l'appena accennata
ragione non puo' assumere una sua validita' motivazionale, si
presenta, cosi', privo di un punto essenziale per la valutazione ed
e', pertanto, in contrasto con un consolidato principio che governa
l'interpretazione giuridica. E' noto, infatti, che, nel caso in cui
siano configurabili contraddizioni interne ad un unico testo
normativo, occorre partire dal presupposto che esse siano solo
apparenti, e cioe' possano e debbano essere risolte, in via
interpretativa; in caso contrario, mancando un criterio per
stabilire la prevalenza di una disposizione normativa rispetto
all'altra, sarebbe impossibile ricostruire il precetto normativo, e
un tale sito va considerato inaccettabile a priori.
L'interpretazione delle norme giuridiche, consistente nella
ricerca dell'effettiva volonta' dal legislatore, deve muoversi,
cosi', anche al di la' della formulazione letterale, quante volte
il contesto, la sistematica ed il senso generale della normativa
permettano di ritenere che vi sia stato errore nella manifestazione
di volonta'.
Ebbene, seppure contraddizione interna vi fosse, essa sarebbe
superabile tenendo conto di tanti altri elementi.
Se, infatti, da una parte, nell'ambito della medesima normativa,
sembrerebbe, almeno formalmente, individuarsi una contraddizione
laddove l'art. 2, comma 7, conferma che "il personale inquadrato
nel ruolo speciale ad esaurimento ai sensi della legge regionale
6 febbraio 1990 n. 4, destinatario del disposto dell'art. 12 legge
28 ottobre 1986 n. 739 ed il cui trattamento economico e' a carico
dei fondi Ministero del tesoro, viene immesso nel ruolo ad
esaurimento ..." e l'art. 3, comma 6, prevede che "il contingente
del personale destinatario del ruolo speciale ad esaurimento [...]
viene immesso nel ruolo ordinario ...", la necessita' di far
emergere una interpretazione razionale e non contraddittoria della
disciplina, impone di evidenziare (attribuendone prevalenza)
l'elemento sostanziale delle previsione che indubbiamente
presentato un dato omogeneo: l'indisponibilita' dei posti in
oggetto e la soppressione degli stessi, di volta in volta, in
conseguenza della cessazione dal servizio di detto personale
(comma 6 art. 3): definizione e caratteri questi ultimi di un ruolo
speciale ad esaurimento (d'altronde, come gia' segnalato, un
effettivo passaggio da un ruolo ad un altro avrebbe richiesto
l'effettuazione di una procedura concorsuale ex art. 10
dell'ordinanza n. 839/1986).
Ne discende che una tale interpretazione del Ministero, non
sostenuta da idonei e completi riferimenti alla previsione della
legge regionale, rifluisce di per se' in lesione dei poteri del
governo regionale.
La considerazione del descritto complessivo atteggiarsi del
rapporto fra gli Enti impone di eccepire anche la violazione del
principio di leale cooperazione fra Stato e regione.
La mancata considerazione del parere reso dal dipartimento della
funzione pubblica, pure richiesto dallo stesso Ministero del tesoro
nel procedimento partecipato anche alla regione; la mancata
considerazione della volonta' chiaramente manifestata dalla Regione
Campania quando l'elemento dirimente ai fini dell'assunzione del
carico finanziario era costituito dalla effettiva immissione nel
ruolo ordinario regionale del personale de quo (e non dalla
generale previsione suscettibile di letture diverse ma tutte in
astratto); la consultazione di un organismo tecnico (C.d.S.)
avvenuta senza alcuna consapevolezza dell'Ente regionale quando la
questione si mostrava gia' definita, vanno in questa direzione.
Sulla stessa linea, invero, si pone anche l'effettuato controllo
favorevole da parte del Governo sulla legge de qua.
Il non rilevato vizio di legittimita' costituzionale, che
altrimenti sarebbe stato assolutamente evidente (si pensi solo al
contrasto con il principio costituzionale del pubblico concorso,
come ribadito ed imposto dall'ordinanza commissariale del
24 novembre 1986, certamente costituente limite per la legge
regionale), ha con sicurezza determinato l'affidamento della
regione sulla portata del suo atto legislativo che si collocava,
infatti, nella linea della gia' esistenti discipline statali di
settore.
P. Q. M.
Voglia l'Ecc.ma Corte costituzionale:
a) accertare e dichiarare che non spetta allo Stato e, per
esso, al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione
economica - dipartimento della ragioneria generale dello Stato, con
una per di piu' errata, interpretazione della legge regionale,
incidere, prevedendo la cessazione del finanziamento statale, sul
modo di esecuzione della legge regionale e disporre in contrasto
con la stessa, violando cosi' le competenze costituzionalmente
garantite alla Regione Campania soprattutto in riferimento
all'autonomia finanziaria e di bilancio e all'autonomia in materia
di organizzazione degli uffici;
b) per effetto, annullare gli atti impugnati.
Napoli-Roma, addi' 4 ottobre 2000.
Prof. Avv. Vincenzo Cocozza - Avv. Vincenzo Baroni
00C1181