N. 732 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 aprile 2000
Ordinanza emessa il 6 aprile 2000 dal tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna sul ricorso proposto da Societa' del canale Comune di Parma ed altro contro regione Emilia-Romagna ed altro Consorzi - Consorzi di bonifica - Regione Emilia-Romagna - Soppressione di tutti gli enti, anche di natura privata, operanti nel settore della bonifica e trasferimento ai nuovi consorzi di bonifica delle funzioni e dei rapporti patrimoniali degli enti soppressi - Violazione dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale in materia, che riconoscono alle regioni solo compiti di riassetto delle funzioni di bonifica e non anche il potere di soppressione di enti privati - Mancata adozione del procedimento previsto dall'art. 16 c.c. per la costituzione ed estinzione di persone giuridiche - Incidenza sul principio di tutela della proprieta' privata - Illegittima legiferazione in materia di diritto privato - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 326/1998. - Legge Regione Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16, art. 4. - Costituzione, artt. 2, 18, 42, 43 e 117.(GU n.48 del 22-11-2000 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio promosso da
Societa' del canale Comune di Parma e marchese ing. Lupo Meli Lupi
di Soragna in proprio quale socio aderente, parte ricorrente,
rappresentata e difesa dall'avv. Arrigo Allegri ed elettivamente
domiciliata in Bologna, strada Maggiore n. 53, presso la segreteria
del Tribunale amministrativo regionale;
Contro Regione Emilia-Romagna, parte resistente, rappresentata e
difesa dagli avvocati Stefano Baccolini e Francesco Rizzo ed
elettivamente domiciliata in Bologna, via San Gervasio n. 10,
nonche' contro Consorzio della bonifica parmense, non costituito,
per l'annullamento della delibera del consiglio regionale 23
novembre 1998 con cui e' stata deliberata la soppressione della
ricorrente, nonche' degli atti presupposti e conseguenti;
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 6 aprile 2000 (relatore il cons.
Grazia Brini) gli avvocati A. Allegri e S. Baccolini;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
La societa' ricorrente impugna il provvedimento con cui il
consiglio regionale della Regione EmiliaRomagna, su conforme
proposta della giunta, ne ha deliberato la soppressione con effetto
dal 1o gennaio 1999, stabilendo altresi' che il Consorzio della
bonifica parmense le subentri nell'esercizio dei compiti e delle
funzioni;
Questi i motivi dell'impugnazione:
1) - violazione, erronea e falsa applicazione dell'art. 7
della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per illogicita' e
difetto di istruttoria;
2) - eccesso di potere per travisamento dei fatti;
violazione, falsa applicazione della disciplina attinente ai
consorsi irrigui e, particolarmente, dell'art. 4 l.r.E.R. n. 16 del
23 aprile 1987.
Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione
dell'art. 918 c.c. La societa', che risale all'epoca dei Comuni e
che e' composta da privati proprietari di fondi rustici, non e'
assimilabile ad un consorzio pubblico di irrigazione e non poteva
essere soppressa;
3) - violazione, erronea e falsa applicazione dell'art. 27,
legge 5 gennaio 1994, n. 36.
Eccesso di potere per difetto di motivazione. Incostituzionalita'
per contrasto con la citata disposizione dell'art. 4, legge
regionale n. 16/1984.
Anche nella denegata ipotesi di assimilazione della ricorrente ai
consorzi di bonifica, la legge statale, con valore di principio
generale, prevede la semplice possibilita' dei consorsi di
realizzare e gestire le reti a prevalente scopo irriguo; nel caso
si e' soppressa invece la societa' unicamente per imporre
contributi meno onerosi ai soci che pagavano in economia ogni spesa
per la derivazione e gestione dell'acqua;
4) - in ulteriore subordine: violazione degli artt. 41 e 42
della Costituzione. Nuova illegittimita' costituzionale dell'art. 4
l.r.E.r. n. 16/1984.
Sono stati espropriati i beni della societa' senza indennita'
alcuna; rientra nell'autonomia dei cittadini proprietati di fondi
rustici autoorganizzarsi in societa' per la creazione e gestione
del canale;
5) - violazione dei principi generali in tema di concessione
di acque pubbliche: incompetenza, eccesso di potere per sviamento.
Sopprimento la societa' la Regione si e' sostituita allo Stato,
eliminando di fatto e trasversalmente una concessione statale per
grande derivazione.
Si e' costituita in giudizio l'amministrazione intimata che
resiste al ricorso deducendone la infondatezza.
D i r i t t o
1. - In applicazione dell'art. 4 della legge n. 16/1987 il
consiglio regionale, su conforme proposta della giunta, ha
soppresso la societa' ricorrente assumendo, principalmente, a
fondamento della decisione le seguenti circostanze: la societa'
risulta strutturata come ente ad autonomia piena con compiti
irrigui, in analogia con l'attivita' svolta di norma dai consorzi
di bonifica; le suddette funzioni sono oggi di competenza dei
consorzi di bonifica, essendo intervenuta la classificazione di
bonifica dell'intero territorio in cui opera il citato consorzio.
Con sentenza in data odierna sono stati rigettati tutti i motivi
del ricorso ad eccezione di quello in cui e' stata prospettata la
questione di illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge
regionale 23 aprile 1987, n. 16.
2. - La questione e' rilevante, posto che, nel disattendere i
motivi di ricorso, la sezione ha ravvisato in tale norma il
presupposto esclusivo e diretto dell'impugnato provvedimento di
soppressione.
Con la legge n. 16/1987 infatti la Regione Emilia-Romagna, al
dichiarato fine "di conseguire il necessario coordinamento degli
interventi pubblici e privati", ha ritenuto di sottoporre a regime
di bonifica l'intero territorio regionale (art. 3, primo comma,
gia' ritenuto dalla Corte costituzionale conforme agli artt. 117,
97 e 18 della Costituzione con la sentenza n. 66/1992), ha previsto
l'istituzione per ogni ambito, di un solo consorzio di bonifica
destinato a succedere in tutti i diritti e gli obblighi ai
preesistenti consorzi ricadenti in tutto o in parte nel
comprensorio (art. 3, quarto comma), e, nell'ambito di tale
riorganizzazione, ha ritenuto necessario (art. 4) sopprimere, per
farle confluire nei nuovi consorzi, tutte le preesistenti forme di
gestione ("Sono soppressi i consorzi idraulici, di difesa, di scolo
e di irrigazione nonche' ogni altra forma di gestione non
consortile di opere o sistemi di scolo ed irrigui, che ricadano nei
comprensori delimitati ai sensi del secondo comma del precedente
art. 3"). E' evidente pertanto la volonta' del legislatore
regionale di ricomprendere in tale previsione tutte le gestioni
riconducibili alle funzioni indicate, ancorche' di natura privata
ed ancorche' titolari di concessioni statale di grande derivazione.
La sezione ha altresi' ritenuto che la societa' soppressa abbia
natura privata e sia riconducibile al genere delle associazioni non
riconosciute.
Essa, costituita in epoca remota, non e' mai stata oggetto di
riconoscimento pubblico, ne' con le modalita' previste per le
persone giuridiche private dal codice civile vigente, ne' con
quelle di cui agli artt. 862 e 863 del codice civile che
disciplinano i consorzi di bonifica e quelli di miglioramento
fondiario; non e' previsto alcun intervento pubblico nelle varie
fasi attinenti alla costituzione, alla nomina degli organi, al
funzionamento, ed il finanziamento della societa' stessa e'
interamente privato.
La stessa giunta regionale nel provvedimento impugnato riconosce
che la sopprimenda societa' non ha natura di consorzio di bonifica
(le deliberazioni impugnate parlano di enti che si configurano di
fatto come consorzi irrigui; d'altra parte se la ricorrente avesse
potuto essere configurata quale consorzio di bonifica l'estinzione
sarebbe stata disposta in applicazione dell'art. 3, comma 4, della
legge n. 16/1987).
Infine il fatto che, come sottolinea la regione, sia in dubbio
anche la qualificazione della societa' ricorrente quale consorzio
volontario ai sensi dell'art. 918 del codice civile, non porta
argomenti a favore della tesi secondo la quale la societa'
ricorrente potrebbe essere assimilata ad un organismo di diritto
pubblico, ma conferma solo la difficolta' di classificarla in una
delle figure tipiche disciplinate dal codice civile, e la
conseguente necessita' di inquadrare la stessa fra le associazini
non riconosciute.
3. - La sezione ritiene la questione non manifestamente infondata
per le considerazioni di cui appresso.
I consorsi di bonifica, come ha avuto modo di precisare la Corte
costituzionale nella sentenza n. 326/1998, sono "enti pubblici
locali operanti nelle materie di competenza regionale e, dunque,
enti amministrativi dipendenti dalla regione, della cui
organizzazione e delle cui funzioni la Regione puo' disporre
nell'ambito e nei limiti della propria potesta' legislativa".
Si puo' ritenere che il legislatore regionale, nella parte in cui
ha previsto (art. 3, legge regionale n. 16/1987) la delimitazione
del territorio regionale in comprensori di bonifica e, in deroga
all'art. 12 della legge regionale n. 42/1984, l'istituzione su
ciascuno di un solo consorzio di bonifica destinato a succedere in
tutti i diritti ed obblighi ai preesistenti consorzi ricadenti in
tutto od in parte nel comprensorio di nuova determinazione, abbia
fatto uso della propria potesta' normativa, atteso che la Corte
costituzionale, con la precitata sentenza n. 326/1998, ha ritenuto
che la materia della bonifica integrale e montana risulta inclusa
in quella di agricoltura e foreste di cui all'art. 66, primo comma,
del d.P.R. n. 616/1977 e che il trasferimento delle funzioni
amministrative completato con detta norma ha anche l'effetto di
rendere esercitabile la potesta' legislativa regionale concorrente
nella materia coi soli limiti rappresentati dai principi
fondamentali della legislazione statale in materia.
Peraltro col successivo art. 4 il potere di soppressione e' stato
esercitato indistintamente nei confronti di tutti i soggetti che
operano nel settore della bonifica, anche di natura privata, ed e'
stato inoltre previsto il trasferimento ai nuovi consorzi di
bonifica delle funzioni e dei rapporti delle gestioni soppresse e,
quindi, in sostanza, di tutto il patrimonio dell'organismo
soppresso.
4. - Il sospetto di incostituzionalita' del suddetto articolo
nasce in relazione, in primo luogo, all'art. 117 della
Costituzione, in quanto la potesta' legislativa regionale nella
materia della bonifica, di natura concorrente, va esercitata nei
limiti derivanti dai principi fondamentali della legislazione
statale nella materia stessa.
Tali principi sono tali di recente descritti con precisione dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 326/1998, con la quale e'
stata dichiarata l'incostituzionalita' parziale di una legge della
Regione Marche in materia di bonifica.
Per la parte che qui interessa la suesposta sentenza riconosce
carattere di norme di principio a quelle che disciplinano nei
lineamenti fondamentali la struttura e l'organizzazione dei
consorzi di bonifica configurandoli come espressione, sia pure
legislativamente disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi
dei proprietari dei fondi coinvolti nell'attivita' di bonifica.
Riconosce anche che la potesta' regionale di programmazione ed
organizzazione della bonifica si estende al riassetto delle
funzioni degli enti pubblici che operano nel settore e, quindi,
anche alle funzioni pubblicistiche dei consorzi, con conseguente
potere in capo alla regione di trasferire i compiti propri dei
consorzi anche ad altri enti pubblici, in relazione alla
connessione della funzioni di bonifica con altre attinenti alla
difesa del suolo, alla tutela delle risorse idriche e
dell'ambiente. Non si puo' spingere pero', alla stregua delle
stesse norme di principio, all'eliminazione della figura giuridica
del consorzio di bonifica, stante la combinazione che in esso
peculiarmente si realizza fra pubblico e privato per effetto della
legislazione nazionale.
In relazione a tali principi e con riferimento alla fattispecie
all'esame, si deve ritenere che la regione possa si' riorganizzare
le funzioni di bonifica e, con esse, quelle dei consorzi di
bonifica (cosi' come ha fatto la Regione Emilia-Romagna con l'art.
3 della legge regionale n. 1671987), ma non sopprimere ogni
organismo di gestione a questi non riconducibile ed in particolare
associazioni o soggetti di carattere privato.
Tenuto conto della natura concorrente della potesta' legislativa
regionale non e' manifestamente infondato ipotizzare che in materia
di bonifica la facolta' di incidere obbligatoriamente sugli
interessi privati debba seguire il procedimento previsto per la
costituzione dei consorzi di bonifica che, nella legislazione
statale e, quindi, in quella regionale, contempla, sia pure
eccezionalmente ed in via residuale, anche la costituzione
d'ufficio, vale a dire ad iniziativa pubblica del consorzio fra i
proprietari interessati.
Al di fuori di tale previsione solo il legislatore statale
potrebbe enunciare il principio secondo cui l'attivita' di
bonifica, anche per gli aspetti gestionali, deve essere riservata
esclusivamente ai consorzi di bonifica e, quindi, prevedere la
soppressione di ogni diversa gestione.
Da un altro punto di vista la violazione dell'art. 117 della
Costituzione puo' essere ipotizzata anche in relazione al disposto
degli artt. 2 e 18 della Costituzione ed al diritto di associazione
ivi previsto, posto che nella materia del diritto privato, ed in
particolare in quella delle associazioni, non esiste una potesta'
legislativa regionale di tipo concorrente e, comunque, la
disciplina recata dal codice civile (in particolare quella
attinente alle modalita' di estinzione delle associazioni) ha senza
dubbio natura di principio fondamentale (Corte costituzionale
n. 154/1972 e n. 108/1983).
Il sospetto di incostituzionalita' sorge infine con riferimento
agli artt. 42 e 43 della Costituzione, attesa la mancata previsione
di un indennizzo a fronte della devoluzione del patrimonio degli
enti da sopprimere ai consorzi di bonifica istituiti per l'ambito
territoriale di riferimento.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamene infondata nei termini di
cui in motivazione la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 della legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 16 del
1987 in relazione agli artt. 117, 2, 18, 42 e 43 della
Costituzione;
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale ed ordina che la presente ordinanza sia notificata
alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato
della Repubblica;
Da' atto che con sentenza in data odierna e' stato sospeso il
giudizio in corso introdotto col ricorso in epigrafe.
Cosi' deciso in Bologna in data 6 aprile 2000.
Il Presidente: Papiano
Il consigliere relatore estensore: Brini
00C1290