N. 791 ORDINANZA (Atto di promovimento) 19 aprile 2000
Ordinanza emessa il 19 aprile 2000 dal tribunale regionale delle acque pubbliche di Firenze nel procedimento civile vertente tra Nardi Claudio ed altra e regione Toscana ed altri Giurisdizioni speciali - Tribunali regionali delle acque pubbliche - Composizione - Giudici aggregati designati dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici tra i funzionari del Genio civile - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della P.A. (estensibili all'amministrazione della giustizia) nonche' di indipendenza dei giudici speciali, non garantita da componenti nominati da autorita' amministrativa e per di piu' suscettibili di riconferma in carica dopo la scadenza - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 76/1961, 108/1962, 33/1968, 49/1968, 53/1970 e 25/1976. - R.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 138. - Costituzione, artt. 97, primo comma, e 108, capoverso.(GU n.51 del 13-12-2000 )
IL TRIBUNALE REGIONALE DELLE ACQUE PUBBLICHE
Pronuncia la seguente ordinanza nella causa, iscritta al n. 22/98
del ruolo generale, promossa da:
1) Nardi Claudio e da
2) Altra Riva S.r.l., in persona del legale rappresentante,
arch. Claudio Nardi, con sede in Firenze;
elettivamente domiciliati presso la persona e lo studio
dell'avv. Iacopo Sforzellini, via Venezia, 8 - Firenze, che li
rappresenta e difende per procura estesa a margine dell'atto
introtuttivo del giudizio, attori;
Contro:
1) Regione della Toscana, ufficio del genio civile,
elettivamente domiciliata presso l'Avvocatura regionale, via
Cavour, 18 - Firenze, rappresentata e difesa, per procura estesa in
calce alla copia notificata del ricorso, dell'avv. G. Vincelli,
dell'Avvocatura regionale di Firenze;
2) Ministero dei lavori pubblici, col patrocinio ex lege
dell'Avvocatura dello Stato nel distretto di Firenze, via degli
Arazzieri, n. 4;
3) Provveditorato alle opere pubbliche per la Toscana, col
patrocinio ex lege dell'Avvocatura dello Stato nel distretto di
Firenze, via degli Arazzieri, n. 4, convenuti,
Causa avente ad oggetto: autorizzazione alla perforazione di un
pozzo.
Cenni allo svolgimento del processo
Con l'atto introduttivo del giudizio gli attori esponevano che il
Ministero dei lavori pubblici, provveditorato alle opere pubbliche
per la Toscana, aveva (con provvedimento del 31 agosto 1998) loro
negato l'autorizzazione alla perforazione di un pozzo in
prossimita' dell'Arno sulla base dell'infondata motivazione che
tale "perforazione, prevista sull'arginatura classificata in
seconda categoria e quindi in zona di divieto assoluto - avrebbe
costituito - un pericolo per la sicurezza della difesa idraulica";
essi lamentavano, inoltre, che, con provvedimento dell'8 ottobre
1998, anche l'ufficio del genio civile della Regione Toscana avesse
rigettato l'analoga istanza ad esso proposta in riferimento "al
parere negativo espresso con nota del 31 agosto 1998 dal Ministero
dei lavori pubblici, provveditorato alle opere pubbliche per la
Toscana".
Premesso che, non essendovi, in loco, alcuna "arginatura di
seconda categoria" e dovendo, quindi, essere rispettata, per la
perforazione del pozzo in parola, solo la distanza minima di dieci
metri dal ciglio di sponda, non vi era alcun motivo, di fatto o di
diritto, che potesse giustificare i provvedimenti amministrativi de
quibus, gli attori concludevano di conseguenza.
Costituitesi in giudizio le amministrazioni convenute
contrastavano la domanda in fatto e in diritto e ne chiedevano il
rigetto.
Disposta ed eseguita ctu, precisate, hinc et inde, le
conclusioni, concessi i termini di cui all'art. 190 c.p.c., la
causa veniva esaminata dal collegio, per la decisione, nella camera
di consiglio del 19 aprile 2000.
Sulla rilevanza della questione che si intende prospettare
Prima di procedere all'esame del merito della controversia il
collegio intende verificare la correttezza della propria
costituzione.
Essa e', infatti, certamente, presupposto del legittimo esercizio
del potere giurisdizionale conferito dalla legge, non potendo
dubitarsi che la valenza del dovere di ciascuno di rispettare le
norme dell'ordinamento sia, in linea di principio, assoluta; mentre
trovasi invece su di un diverso e distinto piano giuridico la
scelta, che il legislatore puo' fare, di sottrarre ex post,
all'ambito di ogni possibile quaerela nullitatis delle parti,
determinate anomalie, anche relative alla costituzione del giudice,
vericatesi nel processo.
In sostanza, dunque, il collegio intende procedere all'emanazione
della pronuncia di merito che qui e' richiesta solo dopo aver
accertato di essere, a questo fine, regolarmente costituito.
Va subito osservato, in proposito, che non e' per nulla dubbio
che la costituzione del collegio sia avvenuta in conformita' a
quanto disposto dall'art. 138 del regio decreto 11 dicembre 1933,
n. 1775 (del seguente tenore: "Presso ciascuna delle sottoindicate
sedi di Corte di appello e' istituito un tribunale regionale delle
acque pubbliche: 1) Torino: per le circoscrizioni delle Corti di
appello di Torino e Genova; 2) Milano: per le circoscrizioni delle
Corti di appello di Milano e Brescia; 3) Venezia: per le
circoscrizioni delle Corti di appello di Venezia e Trieste;
4) Firenze: per le circoscrizioni delle Corti di appello di Bologna
e Firenze; 5) Roma: per le circoscrizioni delle Corti di appello di
Roma, L'Aquila ed Ancona; 6) Napoli: per le circoscrizioni delle
Corti di appello di Napoli, Bari e Catanzaro; 7) Palermo: per le
circoscrizioni delle Corti di appello di Palermo, Catania e
Messina; 8) Cagliari: per la circoscrizione della Corte di appello
di Cagliari. Il tribunale e' costituito da una sezione della Corte
di appello designata dal primo presidente alla quale sono aggregati
tre funzionari del genio civile designati dal presidente del
Consiglio superiore dei lavori pubblici e nominati con decreto del
Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
Guardasigilli. Essi durano in carica cinque anni e possono essere
riconfermati ... (i puntini tengono luogo del quarto comma,
relativo alle indennita' spettanti ai componenti, abrogato
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1949, n. 18). I tribunali delle
acque pubbliche decidono con intervento di tre votanti, uno dei
quali deve essere funzionario del genio civile"); oggetto di esame
deve essere, invece, a parere del tribunale, la conformita' della
disposizione di cui trattasi, nella parte in cui prevede
l'integrazione del collegio col componente laico, al disposto
dell'art. 108 c.p.v. della Costituzione, per il quale "la legge
assicura l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali,
del pubblico ministero presso di esse, e degli "estranei che
partecipano all'amministrazione della giustizia" (e' pacifico, in
giurisprudenza e in dottrina che i tribunali regionali delle acque
pubbliche siano sezioni specializzate delle Corti d'appello presso
le quali siedono ed e', altresi', pacifico che la norma
costituzionale ora ricordata si riferisca anche, proprio, ai
componenti laici delle sezioni specializzate i quali, in armonia
con la ulteriore previsione costituzionale di cui all'art. 102
c.p.v., sono, appunto, "estranei che partecipano
all'amministrazione della giustizia"); il tribunale ritiene, poi,
che la valutazione della disciplina legislativa che viene in campo
debba, inoltre, essere condotta alla stregua del disposto dell'art.
97, primo comma, della Costituzione, nella parte in cui esso esige
che le "disposizioni di legge - assicurino - il buon andamento
dell'amministrazione" (ed e' pacifico, nella giurisprudenza
costituzionale, che tale norma riguardi anche l'amministrazione
della giustizia).
La questione che il tribunale intende sottoporre alla Corte
costituzionale e', in sintesi, quella della legittimita'
costituzionale dell'art. 138 del regio decreto 11 dicembre 1933,
n. 1775, in riferimento agli artt. 108 cpv. e 97, primo comma,
della Costituzione, limitatamente alla seguente, ultima parte:
"alla quale sono aggregati tre funzionari del genio civile
designati dal presidente del Consiglio superiore dei lavori
pubblici e nominati con decreto del Presidente della Repubblica, su
proposta del Ministro Guardasigilli. Essi durano in carica cinque
anni e possono essere riconfermati ... I tribunali delle acque
pubbliche decidono con intervento di tre votanti, uno dei quali
deve essere funzionario del genio civile"); poiche', se la Corte
accogliesse la questione nei termini qui prospettati, sarebbe
escluso il potere del collegio di decidere la presente controversia
non puo' dubitarsi della rilevanza della questione sopra indicata
nel presente procedimento.
Sulla non manifesta infondatezza della questione che si intende
prospettare
1. - Nell'affrontare il tema proposto e' d'uopo prendere le mosse
dai precedenti specifici del tribunale superiore delle acque
pubbliche e della SC che (quest'ultima a piu' riprese e anche a
sezioni unite) hanno affermato la manifesta infondatezza di
questioni analoghe, riferite piu' che altro alla corrispondente
norma di cui all'art. 139 del regio decreto 11 dicembre 1993,
n. 1775, relativa alla composizione del tribunale superiore delle
acque pubbliche.
Puo' rammentarsi, in particolare, che la SC, con la pronunzia,
resa a sezioni unite, n. 5327 del 17 novembre 1978 (in Rass. Avv.
Stato, 1980, I, 847), ha affermato, richiamando, sul punto, propri
precedenti relativi al caso della partecipazione dei funzionari
dell'ufficio tecnico erariale alle commissioni tributarie (ma la
richiamata Cass. SU 10 giugno 1968, n. 1769, e', per il vero,
specificamente relativa alla composizione del tribunale superiore
delle acque pubbliche):
"a) che i tecnici sono chiamati a portare negli organi
giudicanti un contributo di conoscenza ed esperienza che
difficilmente potrebbe essere dato da estranei all'amministrazione
da cui provengono;
b) che, allorquando partecipano all'attivita' di organi
giudicanti, i tecnici sono liberi da vincoli, d'ordine gerarchico e
simili, che possano far pensare a una limitazione della loro
autonomia di decisione (sent. 10 giugno 1968, n. 1769); e' stato,
altresi', precisato (sent. 22 dicembre 1964, n. 2950) che sia il
procedimento di nomina dei tecnici (art. 139 del t.u. sulle acque
pubbliche) sia la durata della carica sia la predisposizione di
strumenti processuali a tutela dell'imparzialita' dei giudici (come
l'istituto della ricusazione) costituiscono elementi idonei a
garantire l'indipendenza dei tecnici rispetto all'amministrazione
da cui provengono".
A sua volta il tribunale superiore delle acque pubbliche ha
affermato (pronunzia del 5 ottobre 1983, n. 26, in Cons. Stato, II,
1264), richiamando, come proprio precedente, la sentenza 8 novembre
1975, n. 22 (in Cons. Stato, 1976, II, 1263), la manifesta
infondatezza della questione di costituzionalita' dell'art. 138,
secondo, terzo e quinto comma, e 139, secondo, terzo e quinto
comma, t.u. 11 dicembre 1933, n. 1775, con riferimento agli
artt. 101 e 108 della Costituzione.
Il tribunale superiore delle acque pubbliche giungeva a tale
conclusione pur dopo avere espressamente preso atto che "la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 25 del 1976, ripetendo un
concetto gia' esposto nella sentenza n. 49 del 1968 - aveva -
rilevato, con riguardo ai membri del Consiglio di giustizia
amministrativa della Regione siciliana designati dalla giunta
regionale, che la loro indipendenza era "sicuramente compromessa
per effetto della disposizione che prevede, al termine del
quadriennio, la possibilita' di riconferma nell'incarico, secondo
il discrezionale apprezzamento del Governo regionale".
Il tribunale superiore delle acque pubbliche argomentava, in
proposito, che la Corte costituzionale aveva "corroborato tale
avviso osservando che trattasi "di membri ... la cui nomina o
conferma (ancorche' con decreto presidenziale) avviene, come per
gli altri componenti dell'organo, su proposta del Presidente del
Consiglio, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito
il presidente della regione: talche', proprio in rapporto alla
prospettiva d'una eventuale conferma, l'indipendenza di questi
giudici non puo' ritenersi assicurata dalla legge, sia nei
confronti del Governo centrale sia, soprattutto, di quello
regionale ": questa conclusione, sosteneva il tribunale superiore
delle acque pubbliche, "certamente non vale per i membri non togati
dei tribunali delle acque, in quanto, come si pose in luce gia'
nella citata sentenza delle sezioni unite del 1964, l'art. 10,
primo comma, n. 2, della legge 24 marzo 1958, n. 195, demanda al
Consiglio superiore della magistratura anche la delibera sulla
nomina e sulla revoca degli organi giurisdizionali specializzati;
la posizione di assoluta indipendenza del Consiglio rispetto al
potere esecutivo rende, infatti; inconfigurabile l'ipotesi di una
condizionante ingerenza delle amministrazioni statali nella nomina
e nella riconferma dei giudici della magistratura delle acque
pubbliche".
3. - Gli argomenti supra ricordati, della SC e del tribunale
superiore delle acque pubbliche, paiono al tribunale insufficienti
a contrastare la tesi della possibile illegittimita' costituzionale
della disciplina che viene in campo, soprattutto alla luce della
giurisprudenza costituzionale relativa al valore e al significato
dell'art. 108 della Costituzione.
E' opportuno, a tal proposito, riportare testualmente, qui di
seguito, le piu' interessanti affermazioni che la Corte
costituzionale ha avuto, via via, occasione di fare nella materia
in esame.
Nella sentenza 21 dicembre 1961, n. 76 (oggetto della quale era
la questione di legittimita' costituzionle dell'art. 7 della legge
4 agosto 1948, n. 1094 - istitutiva delle sezioni specializzate per
la soluzione delle controversie relative a proroga dei contratti
agrari parziari - limitatamente ai "precisi termini" in cui la
questione stessa era stata proposta dall'ordinanza di rinvio e,
pertanto, in relazione esclusiva alla prevalenza, ivi disposta, del
numero degli estranei rispetto a quello dei magistrati componenti
il collegio e all'ipotesi che tale prevalenza potesse alterare il
carattere di sezione specializzata attribuito a tale organo,
facendola cosi' rientrare tra le giurisdizioni speciali, oggetto di
esplicito divieto da parte dell'art. 102 della Costituzione), si
legge fra l'altro:
"L'art. 102, secondo comma, della Costituzione, ... consente
quelle sole sezioni specializzate che siano istituite "presso gli
organi giudiziari ordinari: termine questo con il quale si e'
voluto significare l'esistenza di un nesso organico, di una
compenetrazione istituzionale tra le une e gli altri.
Se la sezione specializzata deve essere considerata, come si
desume dall'art. 102, non gia' un tertium genus fra la
giurisdizione speciale e quella ordinaria, bensi' una species di
quest'ultima, bisogna fare riferimento ai caratteri funzionali e
strutturali che appaiono meglio indicati ad accostarla ad essa.
Dal punto di vista della struttura ... le sezioni non possono
essere sottratte alla sorveglianza dei capi degli uffici giudiziari
ai quali sono collegate. Quanto alla loro composizione deve
considerarsi elemento distintivo la presenza nel collegio di
magistrati ordinari. Se anche e' vero che tale presenza puo'
riscontrarsi pure in giurisdizioni speciali (come avviene, per es.
nel tribunale superiore delle acque pubbliche allorche' decide come
unica istanza), essa, tuttavia, rimane quale circostanza del tutto
accidentale, mentre nelle sezioni specializzate non puo' mai
mancare. Inoltre, l'autonomia che caratterizza la giurisdizione
ordinaria nei confronti di poteri diversi dall'ordine della
magistratura deve trovare espressione, per quanto riguarda i
cittadini idonei, nel farne dipendere la preposizione alla carica
da un atto proveniente da organi della medesima (secondo dispone
l'art. 10, n. 1, della legge sul Consiglio superiore della
magistratura, che l'affida, per delega da parte del Consiglio
stesso, ai presidenti delle Corti di appello).
(Omissis).
La finalita' che ... giustifica la "partecipazione di cittadini
alle sezioni specializzate non e' quella di farvi risonare la voce
di una generica "coscienza sociale bensi' l'altra, di acquisire
l'apporto di conoscenze tecniche o di particolari esperienze di
vita, quando cio' sia riconosciuto utile ad una migliore
applicazione della legge ai rapporti concreti. Che siffatta
partecipazione sia stata prevista come meramente eventuale (sicche'
puo' anche mancare senza che ne riesca alterato il carattere
proprio della sezione in parola) e che in ogni caso essa e'
meramente integrativa e complementare rispetto a quella dei
magistrati si puo' argomentare dalla congiunzione "anche che
precede il riferimento alla medesima".
Nella sentenza 11 dicembre 1962, n. 108 (con la quale la Corte
costituzionale dichiaro' la illegittimita' costituzionale dell'art.
5 della legge 18 agosto 1948, n. 1140, e dellart. 1 della legge 3
giugno 1950, n. 392, sostitutivo del testo dell'art. 2 della legge
25 giugno 1949, n. 353, in relazione agli artt. 102, secondo comma,
e 108, secondo comma, della Costituzione), si legge ancora:
"La Corte, nella ... sua precedente sentenza n. 76 del 1961,
ebbe a ritenere che le sezioni specializzate, per corrispondere
all'intento che mosse il Costituente nel consentirne l'istituzione,
debbono essere configurate non gia' come un istituto intermedio fra
le soppresse giurisdizioni speciali e la giurisdizione ordinaria,
bensi' quale sottospecie di quest'ultima, con la conseguente
esigenza di strutturarle adottando le modalita' meglio idonee ad
accostarle, per quanto possibile, ad essa. Una conferma di tale
esigenza puo' dedursi anche dalla legge n. 195 del 1958 che
attribuisce, come si e' visto, il potere di nominare e revocare gli
esperti proprio all'organo istituito per garantire l'esercizio
indipendente della funzione giurisdizionale ordinaria.
Non si vuole, cosi' dicendo, affermare che per gli estranei alla
magistratura siano da richiedere requisiti analoghi a quelli
prescritti per gli appartenenti a quest'ultima, riuscendo, se cosi'
fosse, frustrata la stessa ratio che ebbe ad ispirare l'istituto
delle sezioni specializzate, consistente nell'assicurare ad esse -
data la specialita' della materia affidata alla loro competenza -
il contributo che si pensa possa provenire da coloro che, pur
mancando di cognizioni giuridiche, siano tuttavia in possesso di
nozioni, attitudini, esperienze concrete, idonee a meglio adeguare,
nell'esercizio dell'attivita' decisoria, l'esatta interpretazione
del precetto normativa con le reali situazioni e rapporti ai quali
essa ha riguardo.
Ed in questo senso deve interpretarsi l'eliminazione dal testo
della Costituzione dell'inciso "secondo le norme dell'ordinamento
giudiziario che era contenuto nel progetto a proposito
dell'organizzazione delle sezioni specializzate. Si vuole, invece,
mettere in rilievo l'esigenza che, nell'istituire le sezioni
specializzate, la legge non possa dispensarsi da una precisa e
puntuale determinazione tanto dei requisiti dai quali possa
presumersi il possesso da parte dei cittadini estranei all'ordine
giudiziario di quella idoneita' richiesta dall'art. 102 (idoneita'
da intendere nel senso prima indicato, e quindi variabile con il
variare della materia oggetto della competenza di ciascun tipo di
sezione), quanto di un minimo almeno di garanzie necessarie a
conferire agli esperti medesimi quella posizione super partes, che
e' attributo connaturale all'esercizio della funzione
giurisdizionale e che si concreta, appunto, nel requisito
dell'indipendenza, richiesto testualmente, proprio pel personale di
cui si parla, dall'art. 108.
Ora, le norme impugnate si astengono da ogni anche approssimativa
e sommaria specificazione nel senso indicato. Cio' appare evidente
nei riguardi del requisito dell'idoneita'. A differenza di quanto
avviene per altri organi che possono assimilarsi alle sezioni
specializzate (tribunali per i minorenni, tribunali regionali per
le acque pubbliche, Corti di assise), per i quali tale requisito o
e' oggetto di apposite disposizioni legislative, oppure risulta
esplicitamente presupposto in quanto inerente all'ufficio ricoperto
(come avviene per gli ingegneri del genio civile designati a far
parte del tribunale regionale delle acque), nulla e' disposto dalle
leggi in esame in ordine alla capacita' dei membri estranei, tanto
se questa sia da intendere in senso generico, quanto nel senso
specifico del possesso di determinate attitudini tecniche.
(Omissis).
Anche per quanto attiene all'indipendenza non e' dato rinvenire
alcuna predisposizione che valga a farla ritenere assicurata. Non
puo' accedersi all'opinione adombrata nelle deduzioni
dell'Avvocatura che interpretano il precetto costituzionale nel
senso dell'affidamento al legislatore di un'assoluta
discrezionalita' nella disciplina delle sezioni e vedono nella
"riserva di legge di cui all'art. 108 la sola garanzia voluta
stabilire. Non si scorge, infatti, il fondamento su cui possa
poggiare la differenza di trattamento che si vorrebbe porre fra
questa e le altre "riserve stabilite dalla Costituzione, le quali,
anche se, come l'attuale, non siano "rinforzate , sono ritenute
suscettibili di dar vita al sindacato rivolto ad accertare se vi
sia una qualche, anche minima, corrispondenza fra la legge emessa
nella materia riservata e l'interesse che la Costituzione ha inteso
tutelare sancendo la riserva.
Non e' contestabile che il requisito dell'indipendenza e'
difficilmente configurabile in termini precisi, perche' la sua
regolamentazione propone problemi diversi secondo la diversita'
delle strutture statali e le epoche storiche, e non consente
uniformita', dovendo adeguarsi alla varieta' dei tipi di
giurisdizione. Cosi', se puo' ammettersi che, fra gli scopi cui si
vuole soddisfino le sezioni specializzate, sia compreso quello di
far risuonare nel seno del collegio giudicante la voce di
determinate esigenze sociali, appare giustificato, nei casi in cui
da esse siano state espresse apposite organizzazioni, consentire
che da queste ultime provengano i membri estranei. Ma quando cio'
accada non puo' prescindersi dal richiedere che costoro, una volta
assunti alla carica, pur se chiamati a riflettere gli interessi
generali del settore rappresentato, siano tuttavia sottratti ad una
situazione di passiva obbedienza di fronte all'associazione di
provenienza, cosi' da consentire loro di procedere all'applicazione
della legge sulla base di una obbiettiva considerazione degli
elementi emergenti dalla causa.
In modo piu' particolare poi non puo' prescindersi dall'esigere
che, nell'ordinamento delle sezioni specializzate, sia resa
possibile la costante osservanza, anche nei riguardi dei membri
estranei, del principio generale della precostituzione del giudice,
nonche' l'applicazione di quegli istituti (come per es. quelli
dell'astensione e della ricusazione) necessari ad assicurare la
loro estraneita' all'interesse delle parti fra cui verte la
controversia.
Ora ritiene la Corte che per quanto riguarda le sezioni agrarie
facciano difetto le condizioni rilevate. Infatti, da una parte, la
nomina degli esperti, se pure affidata ai capi delle Corti di
appello, rimane vincolata alla scelta di uno dei due nomi designati
dalle associazioni, e dall'altra fa difetto ogni determinazione
della durata in carica dei medesimi, il che accresce di fatto il
potere delle associazioni di richiedere in ogni momento la
sostituzione dei membri in carica con altri (deficienze queste che
appaiono tanto piu' gravi quando si tenga presente la prevalenza
numerica nelle sezioni di primo grado dei membri predetti rispetto
ai giudici togati).
(Omissis).
Pertanto, il contrasto della vigente organizzazione delle sezioni
agrarie specializzate con esigenze fondamentali di ogni
giurisdizione non puo' non farla considerare incostituzionale".
Nella sentenza 9 aprile 1968, n. 33 (con la quale fu statuita la
illegittimita' costituzionale di alcune delle disposizioni del
d.l.c.p.s. 15 novembre 1946, n. 367, ratificato con legge 17 aprile
1956, n. 561, concernente l'istituzione della giunta
giurisdizionale amministrativa della Valle d'Aosta), si legge poi:
"La prima e fondamentale censura che investe la composizione
in sede giurisdizionale della giunta della Valle d'Aosta e'
fondata. Evidente e' l'analogia tra la questione ora in esame e
quelle proposte in ordine alla composizione in sede giurisdizionale
dei consigli di prefettura e delle giunte provinciali
amministrative, decise rispettivamente con sentenze n. 55 del 1966
e n. 30 del 1967.
Anche nei riguardi dei componenti della giunta della Valle
indicati nei nn. 2 e 3 dell'impugnato art. 1 sono ravvisabili
motivi validi per escludere che l'organo giurisdizionale cui
appartengono (non diversamente da quanto la Corte ebbe ad affermare
nelle richiamate sentenze) possa essere considerato indipendente.
Trattasi infatti di funzionari: consigliere di prefettura - ora
direttore di sezione - designato dal prefetto di Torino e
intendente di finanza di Aosta, la cui nomina, sebbene avvenga per
la durata di un biennio (con decreto del Presidente della
Repubblica, ai sensi dell'ultimo comma dell'art. 1 modificato
dall'art. 3 della legge 1o marzo 1949, n. 76) resta pur sempre
basata sul presupposto di un titolo particolare, quale appunto
l'appartenenza del primo alla prefettura di Torino e la
destinazione del secondo alla direzione dell'intendenza di finanza
di Aosta.
Il potere esecutivo, rispetto al quale detti funzionari si
trovano in posizione di dipendenza gerarchica, ha quindi la
possibilita', assolutamente discrezionale di far venire meno tale
presupposto disponendo il trasferimento in altra sede di detti
funzionari con conseguente loro decadenza dalla nomina a componenti
della giunta anche prima della scadenza del termine fissato nel
decreto presidenziale. La rinnovazione, sia pure parziale, del
consesso giurisdizionale, dipenderebbe in definitiva dal potere
spettante all'amministrazione centrale in ordine alla carriera ed
ai trasferimenti dei funzionari in questione. Vero e' che essi - a
differenza di quanto osservato per le giunte provinciali
amministrative - non rappresentano la maggioranza dei componenti
dell'organo giurisdizionale in esame. Ma, a parte che ne
costituiscono i due quinti, sta di fatto che la partecipazione ad
un organo giurisdizionale di un solo componente non indipendente e'
sufficiente a minare l'imparzialita' dell'organo".
Nella sentenza 9 maggio 1968, n. 49 (con cui fu dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della legge 23 dicembre 1966,
n. 1147, recante modificazioni alle norme sul contenzioso
elettorale amministrativo, e inoltre, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni sulla procedura davanti alla giunta provinciale
amministrativa in sede giurisdizionale, contenute nel titolo II del
r.d. 26 giugno 1924, n. 1058, recante l'approvazione del t.u. delle
leggi sulle giunte provinciali amministrative in sede
giurisdizionale, la Corte costituzionale ebbe modo di affermare fra
l'altro:
"Fondato e' ... il terzo motivo che, richiamandosi agli artt.
101 e 108, nega alla composizione del collegio giudicante
l'idoneita' ad assicurare la indipendenza dei giudici e
l'imparzialita' del giudizio.
Infatti due dei cinque componenti sono funzionari statali
(prefetti o vice prefetti) e vengono scelti e nominati su proposta
del Presidente del Consiglio con decreto del Capo dello Stato. La
nomina governativa di per se' non sarebbe ragione di illegittimita'
costituzionale (sentenza n. 1 del 1967) se i funzionari, appena
nominati, acquistassero indipendenza rispetto al Governo e alla
pubblica amministrazione. Essi, invece, sebbene collocati fuori
ruolo, continuano ad appartenerle, beneficiano dei miglioramenti o
avanzamenti di carriera, ritornano nei ruoli allo scadere del
quinquennio o, eventualmente, col proprio consenso, anche prima:
situazione di dipendenza del Governo che innegabilmente e'
accentuata dal possibile o sperato rinnovo della nomina. Solo la
definitiva rottura del rapporto di servizio e l'assunzione dello
status professionale di giudici renderebbe indipendenti i
funzionari nominati dal Governo. Percio' la norma impugnata viola
l'art. 108, secondo comma, della Costituzione. Gli altri tre
componenti sono designati, con votazione a maggioranza, dal
consiglio regionale o dall'assemblea dei consiglieri provinciali
della regione. Questo tipo di scelta di per se' non sarebbe
illegittimo (come s'e' visto che non sarebbe illegittima la nomina
governativa), anche perche' il legislatore, non consentendo piu'
d'una designazione per votante, si e' preoccupato di evitare che
delle designazioni disponessero le sole maggioranze. Preclusioni
costituzionali all'uno o all'altro modo di scelta non sussistono,
una volta stabilito che si tratta di giurisdizioni speciali, mentre
il concorso e' prescritto per i soli giudici ordinari (art. 106
della Costituzione), e tenuto conto del fatto che i giudici scelti
secondo la legge denunciata non coprono tutta l'area del collegio.
Ne' si puo' dimenticare che, per una parte, i giudici della stessa
Corte costituzionale e del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana sono eletti e, rispettivamente, designati
da organi politici, la garanzia essendo data, nell'uno e nell'altro
caso, non dalla fonte della scelta, ma dall'indipendenza del
collegio e del giudice. Senonche' l'indipendenza degli "estranei
designati dai consigli provinciali non e' del tutto assicurata
dall'art. 2 della legge 1966 n. 1147: e cio', non perche' essi
siano in certo senso giudici "in causa propria (infatti sono
persone estranee ai consigli che li hanno designati e portano la
volonta' di tutta la popolazione regionale); ma perche', al cessare
del quinquennio, la designazione puo' essere rinnovata: la sola
prospettiva del reincarico basta a escludere l'indipendenza di
costoro dai consigli provinciali o regionali.
Come dire che la legge, pur volendoli normalmente inamovibili, e'
in contrasto con gli artt. 108 e 101 della Costituzione".
Nella sentenza 25 marzo 1970, n. 53 (con la quale la Corte
costituzionale dichiaro' non fondata la questione di legittimita'
costituzionale concernente gli artt. 3, quarto comma, e 4 della
legge 2 marzo 1963, n. 320, sulla composizione delle sezioni
specializzate agrarie, sollevata in riferimento agli artt. 104,
105, 108 della Costituzione), e' stato ancora, affermato:
"Le ordinanze imputano agli articoli che si sono prima
ricordati della legge 2 marzo 1963, n. 320, la violazione degli
artt. 104, 105 e 108 della Costituzione, nella considerazione che
le modalita' dai medesimi fissate per la nomina degli esperti i
quali entrano a comporre le sezioni specializzate agrarie non
garantiscono ne' l'indipendenza ne' l'imparzialita' dei loro
giudizi. Deve anzitutto essere osservato come del tutto estraneo e
inconferente alla questione sollevata sia il richiamo fatto dalle
ordinanze stesse agli artt. 104 e 105 della Costituzione, dato che
questi hanno riguardo esclusivamente ai componenti la magistratura,
intesa questa nel nucleo ben delimitato risultante solo da quella
parte degli appartenenti all'ordine giudiziario costituita dai
giudici ordinari, rispetto ai quali solamente sono previste
particolari forme di garanzie, come quella che affida i
provvedimenti di stato ad essi relativi ad uno speciale organo,
qual e' il Consiglio superiore della magistratura. E poiche' nella
specie e' in contestazione il rispetto delle condizioni di
indipendenza di "estranei partecipanti all'amministrazione della
giustizia , alle quali si riferisce l'art. 108, l'indagine deve
essere compiuta (contrariamente a quanto ritiene l'ordinanza del
tribunale di Roma, secondo cui sarebbe da riservare all'esclusiva
competenza del Consiglio superiore della magistratura
l'accertamento dei requisiti oltre che la nomina degli esperti
medesimi) alla stregua solo di quest'ultima disposizione.
Da essa risulta che il costituente si e' limitato a disporre
solamente un rinvio alla legge, sicche' il giudizio di
costituzionalita' deve essere circoscritto ad accertare se la
disciplina stabilita da quella denunciata prescriva almeno un
minimo di requisiti che rendano ragionevole la presunzione della
loro corrispondenza all'imperativo della Costituzione.
Cio' non diversamente da quanto prescritto per i componenti le
giurisdizioni speciali: dal che si desume la infondatezza della
tesi secondo cui sussisterebbe l'obbligo pel legislatore di
differenziare le garanzie in parola secondo che si riferiscano ai
componenti dell'una o dell'altra delle due categorie di organi ora
menzionati.
Nella specie le garanzie predisposte con la legge denunciata sono
da ritenere sufficienti.
(Omissis).
Accertato ... che agli ispettorati compartimentali e' demandata
una funzione esclusivamente preparatoria e non gia' decisionale per
quanto attiene alla preposizione degli esperti, diviene irrilevante
indagare se le sezioni siano, come si assume, chiamate
effettivamente a giudicare su atti predisposti dagli ispettorati
medesimi.
Pertanto deve ritenersi che la legge denunciata abbia pienamente
soddisfatto quelle esigenze di assicurare tanto l'idoneita' degli
esperti alle funzioni loro attribuite quanto la loro indipendenza
dalle parti e dalla pubblica amministrazione, secondo quanto era
stato richiesto con le precedenti pronunce di questa Corte n. 76
del 1961 e 108 del 1962, anche per quanto riguarda quel particolare
aspetto dell'imparzialita', che trova soddisfazione nella
possibilita' del ricorso, nei congrui casi, agli istituti
dell'astensione e della ricusazione".
Infine, nella sentenza 15 gennaio 1976, n. 25 (con la quale e'
stata, fra l'altro, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, secondo comma, del decreto legislativo 6 maggio 1948,
n. 654, nella parte in cui esso disponeva che i membri del
Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana in
sede giurisdizionale, designati dalla giunta regionale, potessero
essere riconfermati la Corte costituzionale ha affermato:
"L'indipendenza dei membri del Consiglio di giustizia
amministrativa della Regione siciliana designati dalla giunta
regionale e' sicuramente compromessa per effetto della disposizione
che prevede, al termine del quadriennio, la possibilita' di
riconferma nell'incarico, secondo il discrezionale apprezzamento
del Governo regionale.
Questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare, a proposito
dei componenti della giunta provinciale amministrativa estranei
all'amministrazione, che "la sola prospettiva del reincarico basta
a escludere l'indipendenza di costoro dai consigli provinciali o
regionali (sentenza n. 49 del 1968); e cio' appare ancor piu'
evidente nel caso di specie, trattandosi di membri designati dalla
giunta regionale, e la cui nomina o conferma (ancorche' con decreto
presidenziale) avviene, come per gli altri componenti dell'organo,
su proposta del Presidente del Consiglio, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri, sentito il presidente della regione:
talche', proprio in rapporto alla prospettiva d'una eventuale
conferma, l'indipendenza di questi giudici non puo' ritenersi
assicurata dalla legge, sia nei confronti del Governo centrale sia
soprattutto di quello regionale con aperta violazione dei precetti
contenuti negli artt. 100, 101 e 108 della Costituzione. E non
occorre avvertire che, di fronte ai principi della indipendenza ed
imparzialita' dei giudici, ordinari, amministrativi o speciali,
cede il principio generale della ammissibilita' agli incarichi ed
uffici pubblici, che comporta di regola anche la possibilita' di
riconferma o rielezione: possibilita' che deve essere fermamente
esclusa per i membri laici del C.G.A. quale organo di tutela della
giustizia nell'amministrazione, a cui l'art. 23 dello Statuto della
Regione siciliana attribuisce le stesse funzioni spettanti alle
sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato".
4. - Si considerino, ora, le seguenti caratteristiche dei membri
laici dei tribunali regionali delle acque pubbliche:
a) essi, una volta nominati, non solo rimangono nei ruoli
degli uffici statali di cui fanno parte (ora: provveditorati
regionali alle opere pubbliche), ma continuano a prestare in essi
servizio con vincolo gerarchico nei confronti dei loro superiori;
b) la loro scelta, pur se la nomina deve intendersi, ora,
riservata al C.s.m. per effetto dell'entrata in vigore dell'art.
10, primo comma, n. 2, della legge 24 marzo 1958, n. 195 (in tal
senso v. la gia' citata pronunzia del tribunale superiore delle
acque pubbliche 5 ottobre 1983, n. 26, che richiama, in proposito,
la sentenza delle sezioni unite 22 dicembre 1964, n. 2950, pure
citata), e', comunque, ristretta all'esiguo ambito dei funzionari
idonei che prestino servizio nella sede del tribunale;
c) l'art. 139 del r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775, consente
espressamente che essi siano riconfermati nell'incarico
giurisdizionale;
d) non puo' dubitarsi, in conformita' a quanto osservato, in
proposito, dalla dottrina, del potere dell'amministrazione di
appartenenza di far cessare in ogni momento dalle loro funzioni i
membri laici del tribunale regionale delle acque pubbliche in forza
di provvedimenti discrezionali di trasferimento ad altra sede;
e) essi sono, per usare l'efficace espressione contenuta
nella sentenza costituzionale 9 maggio 1968, n. 49 (supra
ricordata) "giudici in causa propria" in quanto l'oggetto del loro
giudizio puo' ricomprendere (ed anzi, in relazione all'ambito di
competenza stabilito dall'art. 140 del r.d. 11 dicembre 1933,
n. 1775, e' normale che cio' avvenga; cio' avviene, comunque, nel
presente caso) la questione della legittimita' di provvedimento
dell'ufficio alla cui appartenenza consegue, ope legis, la loro
designazione all'incarico giurisdizionale.
5. - Poiche' l'indipendenza che la Costituzione intende
assicurare - sia pure in forme e modi diversi - a tutti i giudici
(compresi quelli speciali e aggregati) non puo', evidentemente (in
relazione al concetto di indipendenza del giudice che si e'
affermato nella storia e nella dottrina del diritto
costituzionale), essere ridotto al mero dato normativo dell'assenza
di ogni vincolo gerarchico che abbia come oggetto giuridico
l'esercizio dell'attivita' giurisdizionale (che' altrimenti
dovrebbe dirsi indipendente anche quel giudice che, in un dato
ordinamento, possa - sia pure in via di mero fatto - fondatamente
temere il proprio, indesiderato trasferimento ovvero persino il
proprio licenziamento quale reazione a una sua sgradita pronunzia)
ma si estende a quelle misure istituzionali che, in un dato
contesto storico, siano, ragionevolmente, da reputarsi necessarie e
sufficienti a proteggere, per quanto e' possibile, il giudice
stesso da indebite pressioni (anche di puro fatto) idonee a
perturbare la retta formazione del suo giudizio, non appare
manifestamente infondata la tesi che la disciplina legislativa
dettata pei membri aggregati dei tribunali regionali delle acque
pubbliche non sia conforme, per i motivi sopra passati in rassegna,
all'esigenza costituzionale di indipendenza richiamata (sia pure
implicitamente) dall'art. 108 cpv. della Costituzione, cosi' come
interpretata dalla giurisprudenza costituzionale.
6. - Il tribunale non vuole, in tal modo, affermare che il
rischio di indebite pressioni sia, in concreto, per i membri laici
dei tribunali regionali delle acque pubbliche, nell'attuale
momento, di notevole rilievo statistico e tuttavia anche la
semplice - pur se, in ipotesi, remota - possibilita' che tali
pressioni si verifichino perche' non impedite da una migliore
disciplina costitutiva dei tribunali e' idonea a legittimare il
sospetto dell'illegittimita' costituzionale della disciplina
stessa.
7. - Inoltre va aggiunto che, a parere del collegio, la
perdurante appartenenza dei membri laici dei tribunali delle acque
pubbliche all'apparato amministrativo preposto al governo delle
stesse acque pubbliche e alla tutela degli interessi pubblici a
tale materia riconnessi mina l'indipendenza del giudice non tanto
perche' il componente aggregato possa avere personalmente avuto una
veste ufficiale, quale amministratore, nella questione che a lui,
giudice, viene sottoposta (ad evitare questo rischio dovrebbero
bastare le norme processuali sull'astensione e la ricusazione) ne',
solo, perche' possano temersi quelle indebite pressioni alle quali
sopra s'e' fatto cenno quanto perche', in molte delle vicende che
concretamente, vengono all'esame del tribunale, il semplice fatto
dell'appartenenza stessa e', in realta', di per se', obiettivamente
idoneo a creare disagio al membro aggregato: dovendo, questi,
infatti, prendere spesso posizione (come, del resto, anche nel
presente caso accade) riguardo alla soluzione ritenuta giusta e
opportuna dal suo ufficio, costringerlo, in certo modo, a prendere
partito nei confronti del corpo amministrativo di cui egli e' parte
attiva, a votare, per cosi' dire, a favore o contro di esso appare
elemento sufficiente a perturbare (non importa in qual senso) la
necessaria serenita' del suo giudizio.
Ne' si dica che la situazione e' simile a quella nella quale
viene a trovarsi qualunque giudice quando debba decidere se
revocare o meno, per esempio, un provvedimento, denunciato come
erroneo, emesso dall'amico o dal maestro: occorre dire che, in
verita', situazioni del genere non sono da alcuno sentite come un
attentato alla serenita' del giudizio e cio' perche' l'istituzione
giudiziaria non ha altro, intrinseco legame che quello consistente
nell'essere unitariamente volta alla funzione giudiziaria:
esercitando, per il resto, ogni giudice appartenente
all'istituzione, un solitario potere neutro, a null'altro -
istituzionalmente - diretto che all'affermazione della volonta'
della legge.
Non e' cosi' per l'apparato di cui fanno parte i membri laici dei
tribunali delle acque trattandosi, in tal caso, di un corpo
amministrativo che e', di fatto e per dovere istituzionale,
portatore - sia pure, come e' logico, nel rispetto della legalita'
- di specifici, concreti interessi (di natura, ovviamente,
pubblica).
Questi stessi interessi concreti debbono pero' essere valutati,
nell'ambito del processo e del giudizio (teso alla semplice,
neutrale attuazione della norma), come interessi "di parte", di
guisa che il repentino cambio di prospettiva richiesto, per lo
stesso oggetto, al funzionario divenuto - provvisoriamente -
giudice non pare idoneo viatico alla serenita' - e dunque alla
corretta formazione - del giudizio stesso e cio' senza dovere in
alcun modo ipotizzare ne' alcuna mala fede del funzionario-giudice
ne' alcuna forma positiva di pressione da parte dei suoi colleghi
funzionari.
8. - Quand'anche non si reputassero obiettivamente fondati i
rilievi che si sono fin qui esposti circa la possibile
illegittimita' costituzionale della disciplina in discorso per
violazione dell'art. 108 cpv. della Costituzione rimarrebbe pur
sempre da considerare, a parere del collegio, un ulteriore profilo
di possibile illegittimita' costituzionale della normativa in
questione.
9. - Va ricordato, a questo riguardo, che l'indipendenza dei
giudici rappresenta un valore talmente importante che, come e'
stato, assai autorevolmente, detto e ribadito, occorre che, non
solo essa esista nella sostanza, ma pure che il popolo sia convinto
della sua esistenza (da qui la ricorrente - e giusta - esortazione
ai giudici ad essere indipendenti ed anche ad apparire tali): si
tratta, in sostanza, di far si' che il popolo possa avere fiducia
nelle proprie istituzioni consistendo proprio in tale fiducia la
base civile e politica dell'ordinamento costituzionale democratico.
Da questo punto di vista - e considerando che nel concetto di
buon andamento dell'amministrazione, di cui all'art. 97, primo
comma, della Costituzione, sembra doversi ricomprendere anche la
cura dell'efficacia che direttamente deriva, all'azione pubblica,
dalla fiducia che in essa i cittadini di fatto ripongono - appare
sospetta di violazione della norma costituzionale predetta la
disposizione legislativa che, istituendo come giudici coloro stessi
che, per analoghi oggetti, sono, normalmente, parti, diminuisce, in
tal modo, agli occhi del popolo, la credibilita' dell'istituzione
stessa.
10. - Poiche' la questione della legittimita' costituzionale
dell'art. 138 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775,
limitatamente alla seguente, ultima parte: "alla quale sono
aggregati tre funzionari del genio civile designati dal presidente
del Consiglio superiore dei lavori pubblici e nominati con decreto
del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
Guardasigilli. Essi durano in carica cinque anni e possono essere
riconfermati ... I tribunali delle acque pubbliche decidono con
intervento di tre votanti, uno dei quali deve essere funzionario
del genio civile", non appare, in riferimento agli artt. 108 cpv. e
97, primo comma, della Costituzione, manifestamente infondata; non
potendo, il presente giudizio, essere definito indipendentemente
dalla risoluzione di tale questione, esso, ex art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, va sospeso mentre, ai sensi della stessa
norma, va disposta l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e va ordinato che, a cura della cancelleria, la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al
Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai
Presidenti delle due Camere del Parlamento.
P. Q. M.
Ritenuta non manifestamente infondata e rilevante la questione di
legittimita' costituzionale sopra illustrata;
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Sospende il presente giudizio;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata alle parti in
causa e al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata
ai Presidenti delle due Camere del Parlamento .
Cosi' deciso in Firenze, nella camera di consiglio del 19 aprile
2000.
Il Presidente: Massetani
00C1376