N. 53 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 novembre 2000
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 novembre 2000 (della Regione Liguria) Demanio e patrimonio dello Stato - Nota del Ministero dei trasporti e della navigazione del 16 ottobre 2000, avente ad oggetto "Porto turistico di Lavagna - Autorizzazione al subingresso ex art. 46, comma 2, c.n., a favore del Porto di Lavagna s.p.a." - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Liguria - Adozione di provvedimenti in ordine ad un rapporto concessorio demaniale per finalita' turistiche, senza alcun coinvolgimento della Regione Liguria nel relativo procedimento - Riappropriazione, da parte dello Stato, di funzioni delegate alla Regione - Lesione della sfera di competenza regionale - Elusione delle sentenze della Corte costituzionale nn. 242/1997 e 322/2000. - Nota del Ministero dei trasporti e della navigazione 16 ottobre 2000, Dem.2.A.2400. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; all'art. 6, comma 1, del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv. in legge 4 dicembre 1993, n. 494; all'art. 105, comma 2, lett. i), del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112.(GU n.51 del 13-12-2000 )
Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Liguria, in
persona del Presidente della giunta regionale in carica,
rappresentata e difesa in forza di mandato in calce al presente
atto dall'avv. Mario Bucello ed elettivamente domiciliato presso lo
studio del prof. avv. Gustavo Romanelli, in Roma, via Cosseria
n. 5, ai sensi della deliberazione della giunta regionale n. 1204
del 31 ottobre 2000. Contro la Presidenza del Consiglio dei
ministri, in persona del Presidente in carica, al fine di ottenere
la dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero
dei trasporti e della navigazione, adottare provvedimenti in ordine
ai rapporti concessori relativi alla gestione delle aree demaniali
marittime site nel territorio della Regione Liguria per
utilizzazioni aventi finalita' turistiche e ricreative, ed in
particolare adottare il provvedimento di cui alla nota del
Ministero dei trasporti e della navigazione - unita' di gestione
infrastrutture per la navigazione ed il demanio marittimo prot.
n. Dem.2.A.2400 del 16 ottobre 2000 (pervenuto alla Regione Liguria
in data 24 ottobre 2000) avente ad oggetto: "Porto turistico di
Lavagna - autorizzazione al subingresso ex art. 46, comma 2, c.n. a
favore della Porto di Lavagna S.p.a.".
F a t t o
1. - Con nota del 16 ottobre 2000 il Ministero dei trasporti e
della navigazione ha trasmesso alla regione ed al Comune di Lavagna
copia del provvedimento indicato in epigrafe, avente ad oggetto la
concessione del porto turistico di Lavagna. La comunicazione fa
seguito a richieste di chiarimenti rivolte all'Amministrazione
statale dalla regione e dal Comune di Lavagna, allarmati da alcune
iniziative giudiziale e stragiudiziali aventi ad oggetto la
gestione del porto. Il provvedimento ministeriale ha
autorizzato la Societa' Porto di Lavagna S.p.a. al subingresso, ai
sensi dell'art. 46, comma 2, cod. nav., nella concessione demaniale
a suo tempo rilascia a favore della Societa' Cala dei Genovesi
S.p.a., nel frattempo sottoposta a procedura fallimentare. Il
rapporto concessorio in discussione si riferisce ad un'area
demaniale marittima di mq 23.000 sita nel territorio del Comune di
Lavagna (Regione Liguria) ed al prospiciente specchio acqueo di mq
290.000 ed e' propedeutica alla realizzazione e gestione di un
porto turistico. Tale area non ricade nella circoscrizione di
alcuna autorita' portuale, ai sensi della legge n. 84 del 1994.
L'adozione da parte degli organi ministeriali di atti
nell'ambito del rapporto concessorio attinente al porto turistico
di Lavagna presuppone, evidentemente, il convincimento che i poteri
concessori in funzione turistico-ricreativa relativi a quell'area
demaniale marittime spettino tuttora, come poteri propri, allo
Stato. Si tratta tuttavia di un convincimento errato, dal
momento che tali poteri devono ritenersi attribuiti definitivamente
alla Regione Liguria, come si dimostrera'. I provvedimenti che
assumono il presupposto del permanere della competenza statale in
relazione alla fattispecie sono pertanto lesivi delle prerogative
costituzionali garantite alla ricorrente dagli artt. 117 e 118
della Costituzione. 2. - Per meglio comprendere il significato
e le ragioni del presente ricorso e' opportuna una sintetica
ricostruzione degli antecedenti giuridici e fattuali della vicenda
ora portata all'attenzione dell'ecc.ma Corte. L'art. 59 del
d.P.R. n. 616 del 1977 aveva delegato alle regioni "le funzioni
amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali
immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e
fluviale, quando l'utilizzazione prevista abbia finalita'
turistiche e ricreative". Dalla delega erano escluse le funzioni
esercitate dagli organi dello Stato "in materia di navigazione
marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale". Era
altresi' previsto che la delega non riguardasse i porti e le aree
"di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi
della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione
marittima": l'identificazione precisa di tale aree avrebbe dovuto
avvenire con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
previo parere delle regioni interessate, entro il 31 dicembre 1978.
Il termine originariamente previsto dall'art. 59 del d.P.R.
n. 616 cit. per l'identificazione delle aree escluse dalla delega
non e' stato rispettato. Nella perdurante inerzia dello Stato si
era consolidato un orientamento giurisprudenziale per il quale,
fino alla individuazione delle aree sottratte alla delega, questa
non sarebbe stata operativa. A tale situazione aveva inteso
porre rimedio l'art. 6 del decreto-legge n. 400 del 1993,
convertito nella legge n. 494 del 1993, statuendo che "ove, entro
un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione
del presente decreto, il Governo non abbia provveduto agli
adempimenti necessari a rendere effettiva la delega delle funzioni
amministrative alle regioni, ai sensi dell'art. 59 del decreto del
Presidente della Repubblica 24 luglio 1977 n. 616, queste sono
comunque delegate alle regioni". Piu' recentemente, la legge di
riforma dell'ordinamento portuale (legge 28 gennaio 1994 n. 84)
aveva ribadito che sono di competenza regionale le funzioni
amministrative concernenti le opere marittime relative ai porti di
cui alla categoria II, classi II e III, secondo la nuova
classificazione prevista nell'art. 4 della legge stessa (art. 5,
settimo comma), nonche' l'approvazione dei piani regolatori dei
porti di seconda categoria (art. 5, comma 4). Il termine
annuale fissato dall'art. 6 del decreto-legge n. 400 del 1993 e'
stato - con una serie di decreti legge non convertiti, ma i cui
effetti sono stati fatti salvi dalla legge n. 647 del 1996 -
prorogato fino al 31 dicembre 1995. Finalmente, all'incombente
previsto dall'art. 59 dell d.P.R. n. 616 cit. si e' provveduto con
il d.P.C.M. 21 dicembre 1995, che ha appunto approvato l'elenco
delle aree marittime escluse dalla delega alle regioni. 3. - Il
d.P.C.M. del 1995, per la Regione Liguria, includeva fra gli ambiti
aree sottratti a trasferimento un gran numero di aree, per le
ragioni piu' varie, non condivise dalla regione. Negli elenchi
allegati al decreto figurava, fra gli ambiti sottratti al
trasferimento, anche il porto turistico di Lavagna, sul quale il
Governo si riservava la competenza per generiche "esigenze della
navigazione marittima". Avverso il d.P.C.M. 21 dicembre 1995 la
Regione Liguria ha proposto ricorso per conflitto di attribuzione
innanzi a codesta Corte, lamentando: a) la carenza dei
presupposti previsti dalla legge per l'esercizio del potere
governativo di individuazione delle aree escluse dalle attribuzioni
regionali; b) la illegittima inclusione nell'elenco delle
aree riservate alla competenza statale, di aree di sicura
pertinenza regionale; c) la lesione del principio di leale
cooperazione, per avere il Governo provveduto con modalita' di per
se' lesive delle attribuzioni regionali, per il mancato
perfezionamento dei meccanismi di partecipazione regionale alle
determinazioni statali previste dalla legge, sul riparto delle
competenze. 3.2. - Con la sentenza n. 242 del 1997 codesta
Corte ha accolto il ricorso regionale, sotto l'assorbente profilo
della lesione delle attribuzioni regionali per la sostanziale
omissione nel procedimento di modalita' di consultazione e di
confronto conformi al principio di leale cooperazione, annullando
il d.P.C.M. 21 dicembre 1995, limitatamente alla parte che concerne
aree del territorio della ricorrente Regione Liguria. 4. - Con
il decreto legislativo n. 112 del 1998 il Governo, in attuazione
della delega di cui al capo I della legge n. 59 del 1997, ha
provveduto al conferimento di funzioni e compiti amministrativi
dello Stato alle regioni, in conformita' ai rafforzati principi di
sussidiarieta' e autonomia locale. L'art. 105, comma 2, lett.
l), del citato decreto legislativo n. 112, nel confermare alle
regioni le funzioni relative al rilascio di concessioni sui beni
del demanio marittimo, ha precisato che il conferimento non opera
nei porti e nelle aree di interesse nazionale individuate con il
d.P.C.M. 21 dicembre 1995. Temendo che tale disposizione
mascherasse il tentativo governativo di richiamare in vita - almeno
con riferimento alla Regione Liguria - il contenuto dispositivo e
gli effetti giuridici del d.P.C.M. 21 dicembre 1995 annullato da
codesta Corte, l'odierna ricorrente ha promosso un giudizio di
costituzionalita'. Con la recente sentenza n. 322 del 2000,
codesta ecc.ma Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso
regionale, precisando pero' nella motivazione che la carenza di
interesse deriva dal fatto che "con riguardo al territorio della
Regione Liguria il legislatore delegato non ha ... proceduto ad una
delimitazione delle aree escluse dal conferimento di funzioni, per
mancanza di un efficace termine di riferimento, attesi il
precedente parziale annullamento del d.P.C.M. 21 dicembre 1995 e la
mancata successiva emanazione da parte del Governo, che pur avrebbe
potuto provvedervi con il procedimento previsto dall'art. 59,
secondo comma, ultimo periodo, del d.P.R. n. 616 del 1977, di un
decreto modificativo dell'elenco delle aree di "preminente
interesse nazionale " e che pertanto la regione "allo stato non
puo' subire alcun pregiudizio dalla vigenza della disposizione
impugnata". 5. - In attuazione del decreto legislativo n. 112
del 1998, la Regione Liguria ha emanato la legge regionale n. 13
del 1999, con la quale ha disciplinato le funzioni ad essa
conferite dal medesimo decreto e, fra queste, anche quelle
attinenti al rilascio di provvedimenti concessori in ordine
all'utilizzo di beni del demanio marittimo. 6. - Nella
situazione attuale, dunque, le competenze amministrative della
Regione Liguria in ordine alla gestione del demanio marittimo per
finalita' turistiche e ricreative sono hanno alcuna limitazione
spaziale, estendendosi, dopo l'annullamento parziale del d.P.C.M.
21 dicembre 1995, a tutte le aree demaniali della Regione (con la
sola esclusione delle aree affidate alle competenze delle autorita'
portuali, nelle quali non ricade il porto di Lavagna). Esse
trovano inoltre fondamento nella delega di funzioni contemplata
dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 e dall'art. 6 del
decreto-legge n. 400 del 1994 e sono quindi pienamente operative e
non sono comunque condizionate ai decreti di trasferimento del
personale e delle risorse previsti dall'art. 7, della legge n. 59
del 1997 e dall'art. 7, del decreto legislativo n. 112 del 1998, in
relazione alle funzioni conferite con quest'ultimo decreto,
riguardanti gli usi del demanio aventi diverse da quelle indicate
nel d.P.R. n. 616 del 1977. 7. - In questo contesto,
l'intervento dello Stato in questa sede impugnato, con il quale si
provvede in ordine ad un rapporto concessorio demaniale per
finalita' turistiche, con le modalita' di esercizio proprie delle
attribuzioni esclusive e senza alcun coinvolgimento della Regione
nel procedimento, e' inammissibile e configura il tentativo di
riappropriarsi di competenze ormai di sicura spettanza della
regione ricorrente. Si invoca pertanto l'intervento regolatore
dell'eccellentassima Corte per le seguenti ragioni in
D i r i t t o
Violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione, anche in
relazione all'articolo 59 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616; all'art. 6, comma 1 del
decreto-legge 5 ottobre 1993 n. 400, convertito con legge 4
dicembre 1993 n. 494; all'articolo 105, comma 2, lettera l) del
decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 112. Carenza di attribuzione e
di competenza. Elusione delle sentenze della Corte costituzionale
n. 242 del 1997 e n. 322 del 2000. 1. - Le competenze
amministrative attinenti alle utilizzazioni per finalita' turistico
ricreative del demanio marittimo, fra le quali certamente rientra
il rilascio di concessioni o, comunque, la gestione dei rapporti
concessori, oggi appartengono indiscutibilmente alla Regione
Liguria. L'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977, infatti,
prevedeva che l'ambito materiale delle funzioni delegate potesse
essere limitato - con riferimento "ai porti ed alle aree di
preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della
sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima"
- con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, emanato
previo parere della regione interessata. Dopo una serie di
vicende legislative e giurisprudenziali, che possono esame ora
tralasciate, venne stabilito che la mancata emanazione del suddetto
decreto entro il termine del 31 dicembre 1995 avrebbe implicato
l'effettiva operativita' della delega di funzioni in materia
turistico-ricreativa a favore delle regioni per tutto il demanio
marittimo (art. 6, comma 1, del decreto legislativo n. 400 del
1993, convertito dalla legge n. 494 del 1993). Il decreto di
individuazione delle aree sottratte al trasferimento, adottato il
21 dicembre 1995, e' stato annullato da codesta Corte con sentenza
n. 242 del 1997, nella parte in cui si riferiva al territorio della
Regione Liguria. Siccome tale provvedimento governativo deve
essere considerato, nei confronti della ricorrente, tamquam non
esset, e siccome peraltro il potere di delimitazione previsto
dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 non e' mai stato
riesercitato dal Governo, ne deriva oggi le competenze
turistico-ricreative della Regione Liguria in ordine alla gestione
del demanio marittimo esistente all'interno dei propri confini
territoriali non incontrano alcun limite (posto che l'art. 6,
decreto-legge n. 400 del 1993 ha ormai incontrovertibilmente
escluso che la previa emanazione del decreto di delimitazione delle
aree escluse dalla delega costituisca condizione per l'operativita'
della delega stessa). Questa conclusione e' stata recentemente
conferma da codesta Corte nella sentenza n. 322 del 2000, ove si
legge che, a prescindere dalla possibilita' per il Governo di
provvedere ad una nuova delimitazione delle aree escluse dal
conferimento, rimane fermo il fatto che, non essendo stato quel
potere esercitato in forme costituzionalmente corrette, le
attribuzioni regionali nella materia de qua, non possono subire
alcun depauperamento. Ora, il bene rispetto al quale lo Stato
ha adottato i provvedimenti concessori oggetto di causa -
provvedimenti che risultano essere espressione (seguendo
l'impostazione ministeriale) di una competenza ritenuta tuttora
spettante in via esclusiva allo Stato e comunque adottati al
termine di procedimenti in cui la ricorrente non e' stata
consultata - appartiene indiscutibilmente al demanio marittimo per
il quale ogni funzione amministrativa e' gia' stata assegnata alla
Regione Liguria in forza del combinato disposto di cui agli artt.
59 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 6 del decreto-legge n. 400 del
1993. E' appena il caso di ribadire, a questo proposito, che le
finalita', cui l'utilizzazione del bene concesso e' rivolta, sono
di carattere turistico-ricreative (il porto di Lavagna, infatti, e'
un porto turistico) e come tali comprese nell'ambito della delega
di funzioni operante anche prima della piena operativita' degli
ulteriori conferimenti prefigurati dal decreto legislativo n. 112
del 1998. E' parimenti indubitabile che i provvedimenti di
gestione del rapporto concessorio (rilascio della concessione
amministrativa, suo rinnovo, autorizzazione al subingresso di un
nuovo concessionario, ecc.) rientrino nella nozione di "funzione
amministrativa per finalita' turistico-ricreativa" cui si riferisce
il conferimento stesso. Depone in questo senso - oltre al comune
sentire, per il quale le funzioni concernenti la gestione del
demanio postulano in primo luogo l'esercizio di poteri concessori,
in aggiunta a quelli di polizia e di vigilanza - anche la lettera
dell'art. 6, comma 1, del decreto-legge n. 400 del 1993 (ove si
stabilisce che la delega di cui all'art. 59 del d.P.R. n. 616 del
1977 concerne anche il rilascio ed il rinnovo delle concessioni
demaniali marittime) e dell'art. 105, comma 2, lett. i), del
decreto legislativo n. 122 del 1998 (ove si ribadisce che il
conferimento include anche le competenze "al rilascio di
concessioni di beni"). Nella fattispecie, dunque, la competenza
al rilascio della autorizzazione al subingresso nella concessione
amministrativa di cui si controverte spettava alla regione, cosi'
come spettava alla regione adattare tutti gli atti al medesimo
rapporto concessorio, con esclusione di qualsiasi attribuzione
concorrente in capo allo Stato. 2. - Occorre anche aggiungere
che il porto turistico di Lavagna era incluso negli elenchi di beni
demaniali marittimi che il d.P.C.M. 21 dicembre 1995 aveva
sottratto dalla delega di funzioni a favore della Regione Liguria.
L'amministrazione statale, continuando ad esercitare poteri
concessori relativi al porto turistico di Lavagna, mostra di voler
ritenere tuttora operante la riserva di competenza operata dal
decreto citato. Come si e' detto, il d.P.C.M. 21 dicembre 1995
e' stato tuttavia annullato, per la parte relativa alla Liguria, da
codesta Corte con sentenza n. 242 del 1997. La successiva sentenza
n. 322 del 2000 ha confermato che, per effetto della precedente
pronuncia, "quell'atto per la parte relativa al territorio della
Regione Liguria, non aveva e non ha piu' alcuna giuridica
esistenza, a seguito dell'annullamento parziale pronunciato da
questa Corte con la sentenza n. 242 del 1997" e che l'unico
strumento attraverso il quale il Governo avrebbe potuto limitare la
competenza regionale in materia di gestione del demanio marittimo
sarebbe stato quello dell'adozione di un decreto modificativo
dell'elenco delle aree di "preminente interesse nazionale" secondo
il procedimento previsto dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977,
che di fatto non e' mai intervenuto. In base al contenuto delle
due decisioni era dunque evidente che la sfera delle prerogative
costituzionali della ricorrente nella materia de qua include oggi
l'adozione di tutti gli atti di concreta gestione dei beni
demaniali marittimi compresi all'interno dei suoi confini
territoriali e che la stessa non puo' subire compressioni di sorta
ad opera di meri provvedimenti amministrativi statali, come quelli
di cui ora si controverte. Il comportamento ministeriale non
solo dunque si pone in contrasto con il riparto di competenze,
costituzionalmente garantito, vigente nel settore che qui
interessa. L'amministrazione ha mostrato di disinteressarsi della
portata vincolante delle ripetute pronunce di codesta Corte
intervenute nella fattispecie, eludendone i chiari dispositivi e
vanificando il valore conformativo delle relative motivazioni.
P. Q. M.
La Regione Liguria chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare
che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dei trasporti e
della navigazione, adottare provvedimenti in ordine alla gestione
del demanio marittimo sito nel territorio della Regione Liguria per
utilizzazioni aventi finalita' turistiche o ricreative ed ai
relativi rapporti concessori, e, in particolare, che non spetta
allo Stato, e per esso al Ministero dei trasporti e della
navigazione, adottare il provvedimento meglio specificato in
epigrafe relativo al porto turistico di Lavagna, con ogni
conseguente statuizione, anche in ordine all'annullamento dell'atto
invasivo della sfera di competenza regionale. Genova-Roma,
addi' 10 novembre 2000.
Avv. Bucella
00C1388