N. 809 ORDINANZA (Atto di promovimento) 6 giugno 2000
Ordinanza emessa il 6 giugno 2000 dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Picaro Francesca contro Azienda USL TA/1 Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Concorsi interni per dirigente in Servizi Tossicodipendenza (SERT) delle ASL - Riserva dei posti ai soli medici - Conseguente preclusione per gli psicologi - Ingiustificato deteriore trattamento degli psicologi rispetto ai medici, atteso il ruolo fondamentale della terapia psicologica nel recupero dei tossicodipendenti - Contrasto con la normativa statale in materia (l. n. 45/1999). - Legge Regione Puglia 6 settembre 1990, n. 27, artt. 5, 11 e 13. - Costituzione, artt. 3 e 117.(GU n.1 del 3-1-2001 )
IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso in appello sub
4065/2000, proposto dalla dott.ssa Francesca Picaro, rappresentata
e difesa dagli avv. R. Marra e A. Nichil ed elettivamente
domiciliata in Roma, presso L. Gardin, via Mantegazza n. 24;
Contro l'azienda USL TA/1, in persona del direttore generale,
rappresentata e difesa dall'avv. E. Monterisi ed elettivamente
domiciliata in Roma, presso lo studio dell'avv. L. Montorio, via
Padova n. 1; per la riforma della ordinanza del tribunale
amministrativo regionale della Puglia, sez. seconda di Lecce n. 398
del 17 febbraio 2000;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della p.a. intimata;
Vista la memoria prodotta dalla parte intimata a sostegno delle
proprie difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 6 giugno 2000 il
consigliere Vincenzo A. Borea, uditi l'avv. A. Vantaggiato, su
delega dell'avv. Marra, per l'appellante e l'avv. Monterisi per
l'appellato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con ricorso innanzi al t.a.r Puglia, sezione staccata di Lecce,
l'odierna appellante, dirigente psicologo di primo livello, in atto
responsabile del SERT ad alta utenza (servizio tossicodipendenze)
di Castellaneta, impugnava due provvedimenti della ASL TA/1 con i
quali, con riguardo alla pianta organica dei posti di responsabile
dei suddetti SERT, da attribuire a dirigenti di secondo livello,
dapprima si stabiliva, in applicazione degli artt. 5, 11 e 13 l.r.
Puglia 6 settembre 1999 n. 27 di riservare i quattro posti
disponibili a dirigenti del profilo professionale medico (delibera
5 novembre 1999), e, in seguito, si statuiva di bandire i relativi
concorsi interni per titoli, ovviamente riservati al solo personale
medico, (delibera 29 novembre 1999).
Avverso le suddette norme regionali, rispetto alle quali gli atti
impugnati sono meramente applicativi, l'interessata odierna
appellante sollevava incidente di costituzionalita' con riguardo
agli artt. 3 e 117 Cost., contestualmente chiedendo la concessione
della tutela cautelare.
Il giudice di primo grado, peraltro, respingeva l'istanza, ora
ribadita nel proposto giudizio d'appello avverso il diniego di
sospensiva, con riproposizione delle cennate censure di
illegittimita' costituzionale.
D i r i t t o
Come accennato in narrativa, l'appellante, in fase di giudizio
cautelare avverso un'ordinanza di rigetto di sospensione dei
provvedimenti impugnati in primo grado, solleva incidente di
costituzionalita' nei confronti delle disposizioni di legge
regionale delle quali i provvedimenti stessi sono applicativi.
In particolare l'appellante, in atto responsabile del SERT ad
alta utenza (servizio tossicodipendenze) di Castellaneta, si duole
dei provvedimenti con i quali l'azienda U.S.L. TA/1 di Taranto ha
stabilito di riservare i posti di dirigente dei SERT ad alta utenza
a personale medico, e di bandire i relativi concorsi interni ai
quali sono ovviamente ammessi soltanto i medici.
Il tutto in applicazione da un lato dell'art 2, legge 18 febbraio
1999, n. 45, che i detti concorsi interni, a sanatoria di
situazioni di fatto pregresse, ha previsto, e, dall'altro, degli
artt. 5, 11 e 13 della, l.r. Puglia 6 settembre 1999 n. 27, che i
relativi posti dirigenziali riservano al solo personale medico: e
cio' a modifica di una precedente delibera, antecedente all'entrata
in vigore della suddetta legge regionale, che aveva previsto la
copertura di uno dei quattro posti vacanti mediante attribuzione
del medesimo, previo il concorso interno di cui si e' detto, ad un
dirigente psicologo.
Questa sezione, ritenendo le questioni poste rilevanti e non
manifestamente infondate, ha disposto in data odierna la
sospensione provvisoria degli atti impugnati, e cioe' fino alla
definizione dell'incidente di costituzionalita' relativo alle
disposizioni legislative regionali che ora si sottopongono al
vaglio del giudice delle leggi.
Quanto alla rilevanza della questione posta sembra sufficiente
sottolineare che le disposizioni di legge regionali sono
inequivocabilmente preclusive della possibilita' per l'interessata
(la quale e' specializzata in psicoterapia e possiede
incontestamente i requisiti necessari per l'accesso alla qualifica
apicale) di partecipare ai suddetti concorsi e quindi di accedere
alla dirigenza dei SERT.
Quanto poi alla non manifesta infondatezza, si osserva quanto
segue.
Occorre innanzi tutto ricordare che con l'art. 2, legge 18
febbraio 1999, n. 45 si e' disposto, con riguardo alla direzione
dei cennati SERT ad alta utenza o agli stessi assimilati, ai sensi
del d.m. 30 novembre 1990 n. 444, che i relativi posti di dirigente
responsabile di secondo livello sono conferiti, entro il 31
dicembre 1999, mediante concorsi interni per titoli, riservati al
personale di ruolo che attualmente eserciti tali funzioni ovvero le
abbia esercitate dopo il 1o gennaio 1990, anche in assenza di
incarico formale, che abbia comunque prestato servizio presso i
SERT o presso strutture equivalenti per almeno sei anni e, infine,
che sia "in possesso dei requisiti previsti per il conseguimento
della qualifica apicale nel profilo professionale di appartenenza".
Tale disposizione, la cui natura di sanatoria appare evidente,
mirando a legalizzare situazioni di fatto createsi negli anni in
mancanza di normative di regime precise sul conferimento degli
incarichi di direzione dei SERT, pone fine ad un prolungato periodo
di incertezze, caratterizzato da una catena di decreti-legge che
nel tempo avevano previsto norme analoghe senza mai prevenire alla
conversione in legge (cfr., ad es., art. 5, d.l. 14 luglio 1993
n. 226 e d.l. 8 novembre 1993 n. 437; art. 8 d.l. 18 novembre 1994
n. 633 e d.l. 16 gennaio 1995 n. 19; art. 1 d.l. 18 gennaio 1996
n. 21 e, infine, d.l. 17 maggio 1996 n. 268: a sanarne peraltro gli
effetti ha provveduto l'art. 1 comma 1, lett. g) della legge 28
marzo 1997 n. 86).
Ora, quel che rileva sottolineare e' il fatto che sia nei
decreti-legge ora ricordati, che nell'art. 2 legge n. 45/1999, si
ha cura costantemente di precisare che i requisiti previsti per
l'accesso alla qualifica apicale vengono genericamente riferiti al
profilo professionale di appartenenza (del ruolo sanitario,
s'intende, nel quale, cosi' come previsto dal d.P.R. 28 dicembre
1979 n. 761, si iscrivono anche gli psicologi), e non gia' al solo
profilo professionale medici.
L'implicito ma inequivoco riferimento agli psicologi contenuto in
tale normativa si spiega agevolmente, tenuto conto del fatto che il
d.m. 30 novembre 1990 n. 444, emanato in forza dell'art. 27, legge
26 giugno 1990 n. 162 (poi inglobato nel t.u. delle leggi in
materia di stupefacenti nonche' di prevenzione e cura dei relativi
stati di tossicodipendenza) e contenente disposizioni sulle
strutture e sulle funzioni dei SERT nell'ambito delle UU.SS.LL., ha
cura di precisare (art. 3) che i SERT "devono assicurare in ogni
caso la disponibilita' dei principali trattamenti di carattere
psicologico, socio-riabilitativo e medico farmacologico".
In altre parole, mentre non a caso nella tabella organica
allegata al detto d.m. si prevede un ugual numero di posti per
medici e psicologi, risulta evidente che l'assistenza da prestare
ai tossicodipendenti non si limita alle prestazioni mediche,
richiedendosi anche, e forse con maggiore rilievo, prestazioni
attinenti alla professione di psicologo, in funzione della
necessaria attivita' di prevenzione e di recupero degli interessati
ad una vita normale. E che cio' renda possibile (su di un piano
logico, prima ancora che giuridico) che la responsabilita' dei SERT
sia affidata ad un dirigente psicologo e' tanto vero che il
successivo art. 6 del citato d.m. pur, in via transitoria,
mostrando preferenza per il personale medico (ma cio', si osserva,
soltanto ed espressamente in attesa di una specifica disciplina che
preveda un apposita idoneita'), fa salve le funzioni di dirigente
gia' affidate a personale appartenente ad altri profili, e cioe'
agli psicologi.
Affidamento che, come si e' visto dimostrato dalla sanatoria
voluta dalla legge n. 45/1999 e prima ancora dai decreti-legge che
si sono ricordati, era destinata a continuare nel tempo: il che,
naturalmente, si osserva per inciso, ha ovviamente contribuito a
creare legittime aspettative da parte del personale non medico (e
cioe' degli psicologi).
All'assetto normativo statale che si e' sin qui richiamato, in
base al quale si deve in definitiva ritenere che l'accesso alla
dirigenza dei SERT non possa essere precluso, per cio' che qui
interessa, ai dirigenti appartenenti al profilo professionale
psicologi, si contrappone nettamente la l.r. Puglia 6 settembre
1999 n. 27, la quale sia a regime (artt. 5 e 11), che in via
transitoria (art. 13), e cioe' con riguardo ai concorsi interni
previsti dall'art. 2 legge n. 45/1999, riserva al solo personale
medico la dirigenza dei SERT.
Tali disposizioni si pongono, con ogni evidenza, in netto
contrasto con la legislazione statale di settore, e cio' va detto
non solo per cio' che riguarda la disciplina di regime sulle
funzioni dei SERT, in cui, come si e' accennato, i trattamenti di
carattere psicologico sono addirittura anteposti ai trattamenti
medico-farmacologici, ma anche e soprattutto, con riferimento alla
disciplina di sanatoria voluta dall'art. 2 legge n. 45/1999,
evidentemente mirata al soddisfacimento delle legittime aspettative
(anche) dei dirigenti psicologi sin qui, da anni, di fatto e
legittimamente preposti ai SERT.
Sembra quindi al collegio non manifestamente infondata la
questione posta, con riguardo agli artt. 117 e 3 della
Costituzione.
Quanto al primo aspetto, e' certamente vero che la materia
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, in tutti i suoi
molteplici aspetti organizzativi, ivi compresi quindi quelli che
riguardano l'organizzazione del personale addetto finalizzata al
perseguimento dei compiti assistenziali, e' rimessa, tra le altre,
alla competenza normativa delle, regioni, nell'esercizio
dell'autonomia loro accordata dall'art. 117 Cost. citato; senonche'
la relativa competenza e' altrettanto certamente soggetta ai limiti
posti dai principi contenuti nelle leggi quadro o desumibili dalla
legislazione di settore.
Cio' posto, sembra evidente come nella fattispecie la
legislazione statale di settore, e cioe' la legge n. 45/1999 e
ancor prima i numerosi decreti-legge fatti salvi dalla legge
n. 86/1997 (leggi e decreti in precedenza richiamati), nello
stabilire l'ininfluenza del profilo professionale di appartenenza
(medico o psicologo) ai fini, in particolar modo ma non soltanto in
via di sanatoria, dell'accesso ai posti di dirigente dei SERT
(ininfluenza dovuta, come si e' visto, alle particolari finalita'
di dette strutture, caratterizzate dal fatto che il servizio reso
non si risolve nei soli compiti di diagnosi e cura, bensi' richiede
anche l'analisi del comportamento del tossicodipendente con
finalita' di recupero, con conseguente equivalenza ai fini voluti
dei profili professionali di medico e di psicologo), costituisca
principio nel senso sopra indicato con riguardo ad un particolare
aspetto dello stato giuridico del personale sanitario, aspetto in
cui si risolve la possibilita' o meno di accesso degli appartenenti
ai profilo professionale psicologi a funzioni dirigenziali, e come
tale si ponga come limite non superabile da parte della
legislazione regionale.
Aggiungasi, in via generale, che, sul tema in esame, la Corte
costituzionale ha piu' volte avuto occasione di stabilire che la
disciplina dello stato giuridico del personale addetto al servizio
sanitario nazionale sfugge alla competenza concorrente attribuita
in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera delle regioni ed
invece e' riservata allo Stato, riserva che trae giustificazione da
evidenti esigenze di uniformita', con la conseguenza che alle
regioni e' riconosciuto unicamente il potere di emanare, ai sensi
dell'art. 117 ultimo comma, norme di attuazione della legislazione
statale (cfr., ad es., sent. 22 dicembre 1995 n. 514).
E poiche' le norme di attuazione, per loro natura, non possono
avere contenuti innovativi, sembra ulteriormente confermato il
dubbio di incostituzionalita', per violazione dell'art. 117 Cost.,
delle disposizioni regionali in esame nella parte in cui escludono
il personale del profilo psicologi dalla direzione dei SERT,
contrariamente a quanto invece previsto dalla normativa statale di
settore.
Ma le disposizioni regionali in esame sembrano anche contrastare
con il principio di uguaglianza sancito dall'art. 3 Cost., dato che
il discrimine operato in danno del personale psicologo nell'ambito
di strutture organizzative le cui funzioni si risolvono nella
prestazione di trattamenti di carattere psicologico e
socio-riabilitativo prima ancora che medico-farmacologico, appare
privo di logica giustificazione.
In considerazione della rilevanza e non manifesta infondatezza
delle questioni poste cosi' come sopra precisate, il collegio
sospende il giudizio non potendo lo stesso essere definito
indipendentemente da una pronuncia della Corte costituzionale.
P. Q. M.
Visti gli artt. 134 Cost. e 23 legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
incostituzionalita' degli artt. 5, 11 e 13 l.r. Puglia 6 settembre
1999 n. 27, per contrasto con gli artt. 117 e 3 della Costituzione;
Sospende il giudizio;
Dispone l'invio degli atti alla Corte costituzionale, a cura
della segreteria della sezione, che provvedera' altresi' alla
notifica della presente ordinanza alle parti in causa e al
presidente della giunta regionale della Puglia e alla sua
comunicazione al presidente del consiglio regionale della Puglia.
Cosi' deciso in Roma, addi' 6 giugno 2000.
Il Presidente: Iannotta
Il consigliere estensore: Borea
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