L'AUTORITA' PER LA VIGILANZA SUI LAVORI PUBBLICI
Con alcuni esposti, pervenuti a questa Autorita' di vigilanza sui
lavori pubblici, sono stati segnalati, da piu' soggetti operanti nel
settore degli appalti finalizzati all'impiego di barriere di
sicurezza stradali, fenomeni di turbative delle gare riguardanti tali
tipi di opere.
Svolti gli accertamenti preliminari, nell'audizione del 31 maggio
sono stati sentiti i rappresentanti del Ministero dei lavori
pubblici, dell'ANAS, dell'Autostrade S.p.a., della F.I.N.C.O., del
Centro prove per barriere di sicurezza di Anagni e dell'ANCE.
E' stato quindi acquisito il voto n. 164 reso nell'adunanza del
14 giugno 2000 della 1a e 5a, a sezioni riunite, del consiglio
superiore dei lavori pubblici, in merito alla "gestione del Centro
prove di Anagni da parte della Societa' autostrade S.p.a.".
Considerate le attuali condizioni operative del Centro e la
compatibilita' dei diversi ruoli ricoperti dalla Societa' autostrade
S.p.a. in questo settore, nel voto viene espresso parere di revoca
dell'autorizzazione concessa con decreto ministeriale n. 2344 del
16 maggio 1996 alla Societa' autostrade per l'esecuzione di prove di
crash, ai sensi dell'art. 9 dell'allegato 1 al decreto ministeriale
n. 223 del 18 febbraio 1992.
Premesse.
l. Ai fini dell'esame della questione giova premettere che
l'attuale quadro normativo di riferimento scaturisce dall'esigenza di
sicurezza affermata dal nuovo codice della strada e dall'intento di
assicurare alle pubbliche amministrazioni, e in generale agli enti
proprietari delle strade, la fornitura e messa in opera di barriere
stradali di sicurezza prodotte a regola d'arte secondo standards di
sicurezza predeterminati, suffragati da supporti scientifici
sicuramente perfettibili, ma dal valore sostanziale indiscusso.
Il Ministero dei lavori pubblici, adottando con il decreto
ministeriale n. 223 del 18 febbraio 1992 il "Regolamento recante
istruzioni tecniche per la progettazione, l'omologazione e l'impiego"
di detti prodotti, ha per la prima volta regolamentato la materia dei
sistemi di contenimento dei veicoli su strada, prima di allora priva
di una disciplina sistematica.
Le norme richiamate prevedono, infatti, che i progetti esecutivi
relativi alle strade pubbliche extraurbane ed a quelle urbane con
velocita' di progetto maggiore o uguale a 70 km/h devono comprendere
un apposito allegato riguardante i tipi di barriere di sicurezza da
adottare, la loro ubicazione e le opere complementari connesse.
Analoga progettazione deve essere svolta in occasione anche
dell'adeguamento di tratti significativi di tronchi stradali
esistenti oppure nella ricostruzione e riqualificazione di parapetti
di ponti e viadotti situati in situazione pericolosa.
Il citato decreto ministeriale n. 223 prevede inoltre che le
barriere di sicurezza siano realizzate con dispositivi che abbiano
conseguito il certificato di idoneita' tecnica (omologazione),
rilasciato dall'ispettorato generale per la circolazione e la
sicurezza stradale del Ministero dei lavori pubblici, in rispondenza
alle istruzioni tecniche allegate allo stesso decreto, sentito il
consiglio superiore dei lavori pubblici.
Ai fini dell'omologazione le barriere stradali di sicurezza sono
state classificate in tipi, classi e materiali, in funzione della
loro ubicazione e delle caratteristiche merceologiche degli elementi
componenti.
Per l'omologazione e' prevista la verifica sperimentale dei
dispositivi attraverso prove di crash da effettuare presso specifici
istituti che, peraltro, vennero per la prima volta a cio' autorizzati
solo nell'anno 1996.
I tipi di barriere ritenuti idonei sono inseriti in un catalogo
contenente le indicazioni di impiego. La redazione e l'aggiornamento
del catalogo sono affidati all'ispettorato generale per la
circolazione e la sicurezza stradale, che pubblica gli atti con i
quali viene resa nota l'avvenuta omologazione di almeno due tipi di
barriere per ciascuna destinazione e classe.
In rapporto alle esperienze maturate, alle attuali esigenze del
traffico e alle piu' recenti acquisizioni tecnologiche, il
regolamento e' stato successivamente aggiornato ed integrato con il
decreto ministeriale del 15 ottobre 1996, la circolare n. 4622 del
15 ottobre 1996, il decreto ministeriale 3 giugno 1998 e da ultimo
con il decreto ministeriale 11 giugno 1999.
Con la nuova regolamentazione e' stata, peraltro, introdotta una
nuova classificazione delle barriere e dei dispositivi di ritenuta
speciali, che ha reso necessario un adeguamento della produzione con
la necessita' per le imprese produttrici di ripetere e/o integrare le
prove di crash gia' effettuate presso gli istituti autorizzati.
E' stata altresi' estesa la possibilita' di richiedere
l'omologazione di prodotto anche a soggetti non produttori (c.d.
promotori).
In attesa della piena operativita' delle disposizioni del decreto
ministeriale 18 febbraio 1992, per evitare che le gare andassero
deserte, con il decreto ministeriale del 3 giugno 1998 e' stato
tuttavia previsto che le stazioni appaltanti potessero richiedere nei
capitolati speciali, assumendo quale riferimento le istruzioni
tecniche allegate allo stesso decreto ministeriale, determinate
specifiche tecniche delle barriere e che i prototipi delle barriere
stesse fossero preventivamente sottoposti a prove presso i laboratori
abilitati.
Per evitare che gli sforzi sino ad allora compiuti dai produttori
per adeguare i propri prodotti alle precedenti istruzioni tecniche
approvate con il decreto ministeriale del 15 ottobre 1996 andassero
comunque perduti, con il decreto ministeriale dell'11 giugno 1999 e'
stato previsto in via transitoria (fino a due anni dalla
pubblicazione dello stesso decreto e sempre che le disposizioni del
decreto ministeriale 18 febbraio 1992 non abbiano acquistato
efficacia operativa) che gli enti appaltanti ai fini della
partecipazione alle gare dovessero considerare valide le
certificazioni di prova eseguite secondo le precedenti istruzioni
tecniche, qualora integrate dalla prova di crash eseguita con
autovettura ... con le modalita' indicate nelle nuove istruzioni
tecniche e corredate da apposita dichiarazione rilasciata
dall'ispettorato generale per la sicurezza e la circolazione
stradale, attestante l'avvenuta presentazione della relativa domanda
di omologazione nei termini previsti dall'art. 2 del richiamato
decreto ministeriale 3 giugno 1998.
2. Nonostante gli ultimi provvedimenti di cui si e' fatto cenno, lo
svolgimento delle gare per la fornitura e la messa in opera delle
barriere di sicurezza risulta fortemente condizionato dalla scarsa
disponibilita' sul mercato di prodotti idonei.
Ed invero i tipi di barriera gia' omologati, da notizie fornite
dall'ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale
(dati giugno 2000) sono solo sei, mentre risultano tuttora avanzate
richieste di omologazione per 60 tipi di barriere.
In mancanza di tipi omologati, si e' consentita - come gia' detto -
la presentazione di idonee certificazioni di crash test da parte
anche di soggetti non produttori.
Queste prove, del tipo prescritto ai fini dell'omologazione,
rappresentano, nell'attuale regime transitorio, l'elemento essenziale
per la partecipazione alle gare, cosicche' la certificazione da parte
del laboratorio delle prove effettuate consente l'accesso al mercato,
ma costituisce al tempo stesso il punto critico del sistema come si
dira' in seguito.
D'altra parte non si puo' non rilevare che le prescrizioni relative
alle modalita' tecniche di svolgimento delle prove, dettate dalla
delicatezza del bene oggetto di tutela, ha determinato, e determina,
una notevole selezione dei soggetti presenti sul mercato.
Le imprese tecnicamente piu' evolute, pur tra le difficolta'
causate dalla disponibilita' dei campi prova, hanno eseguito o almeno
programmato l'esecuzione, presso gli istituiti autorizzati, di prove
di crash adeguando i propri prodotti ai requisiti richiesti dalle
nuove norme.
3. Le richiamate circostanze, che caratterizzano il settore dei
dispositivi di sicurezza, producono effetti limitativi della libera
concorrenza negli appalti di forniture e condizionano
l'aggiudicazione anche degli stessi appalti dei lavori.
La partecipazione agli appalti di lavori pubblici comprendenti
anche la fornitura e la posa in opera delle barriere da parte di
operatori non produttori di tali dispositivi, e', come gia' detto,
condizionata dalla disponibilita' delle certificazioni di prova che
vanno esibite all'atto della gara medesima.
Essendo tali certificazioni disponibili in numero limitato presso
un numero ristretto di produttori, ne deriva che questi ultimi
possono condizionare la partecipazione alle gare dei soggetti
qualificati all'esecuzione dei lavori e alla posa in opera delle
barriere, fornendo o meno la certificazione.
Considerazioni.
Gli esiti degli accertamenti svolti e i contributi forniti dagli
operatori del settore che hanno partecipato all'audizione del
31 maggio 2000 hanno confermato nella sostanza gli elementi e le
circostanze evidenziate nelle premesse e inducono a ritenere che la
normativa in tema di barriere, ha trovato solo parziale e limitata
applicazione con effetti distorsivi della concorrenza.
Appare pertanto indispensabile che gli organi ministeriali
competenti intensifichino la loro azione e che, anche mediante idonea
regolamentazione, imprimano alle procedure, specie quelle di
valutazione tecnica delle prove, la necessaria accelerazione
eliminando ogni causa di intralcio o di appesantimento nello
svolgimento delle prove medesime e dell'istruttoria della richiesta
di omologazione.
Vanno, percio', definiti chiari e univoci criteri, i quali
consentano l'obiettiva e pronta esecuzione delle prove di crash,
l'obiettiva e pronta valutazione dei documenti necessari per la
verifica dell'idoneita' tecnica dei prodotti e la loro omologazione.
Circa gli elementi critici del sistema si deve rilevare quanto
segue:
A) autonomia ed indipendenza dei centri prova per barriere di
sicurezza stradali.
La dipendenza dell'unico istituto italiano autorizzato
all'esecuzione delle prove di crash dalla Societa' autostrade
costituisce un elemento critico del procedimento che condiziona, in
particolare nel periodo transitorio fino all'omologazione, l'accesso
alle gare delle ditte installatrici.
Il consiglio superiore dei lavori pubblici nel richiamato parere ha
ritenuto opportuna la revoca dell'autorizzazione gia' concessa con
decreto ministeriale n. 2344 del 16 maggio 1996 alla Societa'
autostrade, in quanto il fatto che questa societa' e', oltre che
stazione appaltante, anche promotore di omologazione di prodotto,
determina il venir meno delle condizioni di terzieta' ed indipendenza
del centro prove, il quale e' una struttura della medesima societa'.
La questione e' attualmente all'esame del Ministero dei lavori
pubblici per l'eventuale adozione dei provvedimenti di competenza.
Al riguardo va' rilevato che l'eventuale revoca dell'abilitazione
concessa all'unica struttura esistente in Italia, non potra' che
provocare gravi ostacoli al completamento delle procedure avviate per
la normativa emanata con l'inevitabile accentuarsi dei contenziosi
gia' in atto.
Inoltre la necessita' di dover ricorrere agli altri due laboratori
attualmente riconosciuti, in Francia e in Germania, potra' avere
importanti effetti negativi per la competitivita' delle ditte
italiane per i conseguenti maggiori oneri rispetto alla concorrenza
estera.
E' percio' di tutta evidenza la necessita' di una soluzione diversa
del problema che risponda alle esigenze evidenziate.
Idonea a questo fine sarebbe la costituzione di un centro prove
avente autonoma soggettivita' giuridica (S.p.a.) che ne assicuri la
trasparenza e consenta la verifica dell'attivita' svolta con la
partecipazione azionaria, alfine di garantire l'obiettivita' di
comportamento, dei vari operatori del settore (ANAS, Societa'
concessionarie per le autostrade, associazioni di categoria, ecc.)
con la supervisione tecnica dello stesso ispettorato generale per la
circolazione sicurezza stradale.
Appare inoltre opportuno che il Ministero dei lavori pubblici
definisca ed indichi ufficialmente i requisiti richiesti, nonche' le
modalita' istruttorie finalizzate al rilascio dell'autorizzazione dei
centri per l'esecuzione delle prove di crash, facendo possibilmente
riferimento alle principali norme internazionali che regolamentano il
settore al fine di garantire alle ditte italiane il piu' ampio
accesso al mercato. Si citano ad esempio le norme della serie EN
45000 e successive modificazioni.
La fissazione dei requisiti consentirebbe di chiarire le regole del
sistema e consentirebbe forse anche ad altri soggetti di proporre la
propria candidatura.
Condizioni di accesso all'appalto.
Nell'audizione l'ANAS ha avanzato la proposta di rendere
obbligatoria per la partecipazione alle gare di appalto la
costituzione di ATI, di tipo verticale, che comprenda anche i
produttori di barriere di sicurezza stradali.
Secondo l'ipotesi formulata la partecipazione in associazione dei
produttori dovrebbe minimizzare all'atto della gara gli effetti di
eventuali situazioni di conflitti di interesse conseguenti al
controllo di alcuni produttori di ditte installatrici.
La proposta richiederebbe modifiche del quadro legislativo non
essendo previsto dalle norme vigenti, per il caso di specie, di
richiedere per l'accesso alle gare la costituzione obbligatoria di un
ATI.
Peraltro, l'innovazione non sarebbe opportuna poiche', considerato
il limitato numero dei produttori di barriere stradali (attualmente
circa 14) e che ciascuno di essi puo' non produrre tutte le tipologie
di barriera previste nel singolo appalto, potrebbe rendersi
necessario, in ipotesi, che, per la partecipazione ad un appalto,
l'ATI debba essere costituita con piu' produttori.
Il numero limitato di produttori, l'obbligo della loro costituzione
in ATI e il divieto per la singola impresa di partecipare a un dato
appalto con piu' ATI, sarebbero tutte condizioni che verrebbero di
fatto a limitare il numero dei soggetti partecipanti alla gara.
Si determinerebbero quindi effetti limitativi della concorrenza
senza peraltro conseguire i risultati dell'eliminazione delle
situazioni di conflitto di interesse, ma solo quello di
renderle maggiormente trasparenti.
La proposta non appare pertanto risolutiva del problema.
La proposta di rinviare la presentazione dei crash-test ad
aggiudicazione avvenuta, avanzata a questa Autorita' dalla
Associazione italiana segnaletica e sicurezza (AISES), si ritiene
invece piu' equilibrata per i costi e i benefici che determina.
I paventati rischi per l'amministrazione appaltante derivanti da un
mancato realizzo dei lavori sono infatti minimizzati dall'obbligo
della cauzione a vantaggio della stessa amministrazione.
Dopo l'aggiudicazione anche il produttore/fornitore che
eventualmente controlla ditte installatrici avrebbe comunque
interesse a vendere il proprio prodotto anche a ditte estranee.
Inoltre si deve rilevare che non risulta funzionale richiedere alle
ditte installatrici certificazioni tecniche del prodotto in sede di
gara, in quanto il produttore/fornitore ha l'obbligo di fornire dette
certificazioni solo quando assume l'obbligo di fornire il prodotto e
prima dell'aggiudicazione, con l'assenza di un contratto con la ditta
installatrice potrebbe intervenire con un censurabile rifiuto con
effetti pregiudizievoli sulla possibilita' di partecipare da parte
delle imprese.
Roma, 24 maggio 2001
Il presidente: Garri
Il segretario: Esposito