N. 25 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 29 dicembre 2000
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 29 dicembre 2000 (della Regione Liguria) Amministrazione pubblica - Delegificazione e semplificazione di procedimenti amministrativi - Previsto potere del Governo di emanare regolamenti delegati in materie di competenza regionale - Prevista applicazione di tali provvedimenti finche' la Regione non provveda a disciplinare autonomamente la materia - Denunciata invasione della competenza legislativa regionale. - Legge 24 novembre 2000, n. 340, art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, lett. a) (nella parte in cui sostituisce l'art. 20, comma 2, della legge 15 marzo 1997, n. 59). - Costituzione, artt. 117 e 118. Amministrazione pubblica - Procedimento amministrativo in materia di insediamenti produttivi - Misure organizzative per lo sportello unico delle imprese - Qualificazione come "attivita' istruttorie" delle attivita' provvedimentali proprie degli enti coinvolti nella procedura - Denunciata finalita' di attribuire ai Comuni la totalita' delle funzioni autorizzative relative agli insediamenti produttivi - Violazione del principio di collaborazione tra Stato e Regioni, nonche' dei principi concernenti la formazione delle leggi, le autonomie locali e il decentramento - Lesione delle competenze legislative e amministrative regionali - Violazione degli obblighi di copertura finanziaria - Contrasto con i principi di certezza del diritto, di chiarezza normativa, di legalita' e di buon andamento amministrativo. - Legge 24 novembre 2000, n. 340, art. 6 (nella parte in cui inserisce l'art. 27-bis del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112). - Costituzione, artt. 5, 70, 71, 72, 81, 97, 101, 111, 113, 117, 118, 119, 128 e 129.(GU n.4 del 24-1-2001 )
Ricorso della Regione Liguria, in persona del presidente pro-tempore della giunta regionale, rappresentato e difeso per mandato a margine dagli avv.ti Carlo A. Pedemonte e Barbara Baroli dell'avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliato in Roma presso gli uffici di Piazza Madama n. 9. Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato per la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2, 3 e 4, lett. a), e 6 della legge 24 novembre 2000, n. 340, pubblicata lo stesso giorno nella Gazzetta Ufficiale n. 275, recante: "Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi". Nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 275 del 24 novembre 2000 e' stata pubblicata la legge 24 novembre 2000, n. 340 recante: "Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti aniministrativi. Legge di semplificazione 1999", come da errata-corrige del titolo, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 279 del 29 novembre 2000. Alcune delle disposizioni contenute nella citata legge n. 340/2000 appaiono gravemente illegittime, in quanto lesive della competenza legislativa regionale garantita dalla Costituzione secondo le seguenti argomentazioni in D i r i t t o 1. - Motivo. I commi 1, 2, 3 e la lettera a) del comma 4, nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, dell'articolo 1, della legge n. 340 citata sono illegittimi per contrasto con gli articoli 117 e 118 della Costituzione. I commi 1, 2 e 3 dell'articolo 1 della legge n. 340, che disciplinano la delegificazione e la semplificazione dei procedimenti e degli adempimenti amministrativi individuati negli allegati A e B, e la lettera a) del comma 4 del medesimo articolo, la quale dispone che "nelle materie di cui all'articolo 117, i regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la Regione non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima", intervengono sul rapporto tra fonti normative con specifico riferimento a quello intercorrente tra regolamenti delegati di semplificazione e competenze normative regionali, riconosciute e garantite dell'articolo 117 della Costituzione. L'elenco dei procedimenti allegato alla legge n. 340/2000 comprende, infatti, procedimenti riservati alla competenza legislativa delle Regioni. Si ritiene che la competenza del Governo all'emanazione dei regolamenti delegati di semplificazione debba necessariamente essere circoscritta alle materie di competenza statale mentre, nelle materie attribuite alla competenza regionale ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, i relativi procedimenti potranno essere semplificati solo dal legislatore regionale sulla base di principi stabiliti dal legislatore ordinario. Tale assunto e' suffragato dalla consolidata giurisprudenza di codesta Corte, che gia' con la sentenza n. 465 del 1991, decidendo sul ricorso concernente gli articoli 19 e 20 della legge n. 241 del 1990, ha stabilito che "i regolamenti governativi in questione - quand'anche caratterizzati dalla speciale efficacia propria dei regolamenti c.d. "delegati" - non risultano legittimati a disciplinare, per la naturale attribuzione delle competenze normative tra Stato e Regioni desumibile dall'articolo 117 della Costituzione, le materie di spettanza regionale e, conseguentemente, neppure i procedimenti amministrativi attinenti a tali materie. Se e' vero, infatti, che il procedimento amministrativo non coincide con uno specifico ambito materiale di competenza, in quanto modo di esercizio delle competenze, e' vero anche che la disciplina dei vari procedimenti dovra' essere affidata a fonti statali o a fonti regionali, a seconda che gli stessi attengano all'esercizio di competenze materiali proprie dello Stato o delle Regioni: e questo tanto piu' ove si consideri la connessione naturale esistente tra la disciplina del procedimento e la materia dell'organizzazione; connessione che conduce a individuare nella regolamentazione ad opera della Regione dei procedimenti amministrativi di propria competenza un corollario della competenza regionale, richiamata nell'articolo 117 della Costituzione, concernente l'ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti della regione". (Corte cost., sentenza n. 465 del 1991). Il richiamo testuale alla motivazione della decisione e' di particolare interesse, per avere codesta Corte stabilito un importante punto fermo nel riconoscere la competenza regionale in ordine alla disciplina dell'attivita' amministrativa. La linea interpretativa tracciata nella sentenza riportata, e' stata, recentemente ribadita con la sentenza n. 408 del 1998, concernente la questione di legittimita' dell'articolo 20, commi 1-7 della legge n. 59 del 1997, ove codesta Corte ha dichiarato infondata la questione, sulla base di argomentazioni perfettamente in linea con la precedente giurisprudenza citata. Si e', infatti, affennato che "fermo il valore di principio legittimamente vincolante per i legislatori regionali, dei criteri indicati nell'articolo 20, comma 4, quale che sia il senso attribuibile all'affermazione - invero non perspicua - per cui "tali disposizioni (quelle contenute nei commi da 1 a 6 del medesimo articolo 20)" operano direttamente nei riguardi delle Regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia" non e' possibile attribuire ad essa un significato che riguardi o comprenda l'attitudine di future norme regolamentari statali a disciplinare materie di competenza regionale" (punto 28 della sentenza n. 408/1999). Al riguardo, infine, e' necessario rilevare come, sino ad oggi, siano stati inseriti negli elenchi previsti da alcune leggi di semplificazione (legge n. 537/1993; legge n. 59/1997 e legge n. 50/1999) procedimenti amministrativi di competenza delle Regioni cui ha fatto, talvolta, seguito l'approvazione governativa di regolamenti delegati di semplificazione. Ebbene, alcuni di tali regolamenti: o sono stati annullati da codesta Corte (v., ad es., sent. n. 69 del 1995 con cui e' stato annullato il regolamento di semplificazione dei procedimenti amministrativi di approvazione degli enti autonomi fieristici vigilati dal Ministero dell'industria del commercio e dell'artigianato) o non sono stati registrati dalla Corte dei conti, che in due occasioni ha sollevato questione di legittimita' costituzionale delle relative norme (ordinanza. n. 598 del 1999 nella Gazzetta Ufficiale n. 43 del 27 ottobre 1999 e ordinanza n. 689 del 1999 nella Gazzetta Ufficiale del 22 dicembre 1999). Si ritiene, pertanto, alla luce dell'orientamento interpretativo chiaramente manifestato da codesta Corte, che in materia di semplificazione - laddove si verta in materie di competenza regionale - lo Stato possa soltanto formulare, indirizzi e principi generali, e conseguentemente che le disposizioni legislative citate in epigrafe realizzino una illegittima compressione della competenza legislativa regionale garantita e tutelata dall'articolo 117 della Costituzione. E vero, infatti, che i regolamenti govemativi non possano disciplinare materie di competenza regionale e che lo strumento della delegificazione non puo' operare per fonti tra le quali vi e' un rapporto di competenza e non di gerarchia. 2. - Motivo Illegittimita' dell'articolo 6 della legge n. 340/2000, nella parte in cui inserisce l'articolo 27-bis nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (laddove "degrada" ad attivita' istruttorie le competenze delle amministrazioni, enti ed autorita' i cui procedimenti sono coinvolti nella procedura dello sportello unico), per contrasto con gli articoli 5, 81, 97, 117, 118, 119, 128 e 129 della Costituzione, nonche' con i principi di certezza del diritto, di chiarezza normativa e di legalita' sottesi agli articoli 70, 71, 72, 97, 101, 111 e 113 della Costituzione. L'articolo 6 della legge n. 340, nella parte in cui apparentemente introduce, con il nuovo articolo 27-bis del d.lgs. n. 112/1998, una norma di per se' gia' ovvia ed implicita nella normativa vigente, effettivamente si propone lo scopo di qualificare espressamente come "atti istruttori" gli atti ed i provvedimenti propri dei diversi enti coinvolti (Stato nelle sue diverse articolazioni, Regioni, Province, Enti parco, Aziende sanitarie locali, e cosi' via) al fine di attribuire al Comune la competenza sostanziale all'esercizio di tali funzioni. In realta', come emerso in sede di confronto presso la conferenza Stato-Regioni e presso la Conferenza Unificata, sembra che, con tale "degradazione" ad atti istruttori, si tenda a concentrare in un unico Ente l'intera potesta' autorizzativa, residuando ai soggetti coinvolti prima richiamati (Stato, Regioni, Province e cosi' via) un potere istruttorio "non riservato" ed "eventuale"; come gia', peraltro, puo' essere fatto dal Comune, in forza del potere di avvalimento di cui all'articolo 24, comma 4, del d.lgs. n. 112/1998 (il quale prevede che "ai fini del presente articolo, gli enti locali possono avvalersi, nelle forme concordate, di altre amministrazioni ed enti pubblici, cui possono essere affidati singoli atti istruttori del procedimento"). Si delinea, cosi, un quadro in cui il Comune sarebbe il titolare di tutte le funzioni autorizzative relative agli insediamenti produttivi, funzioni che potrebbe svolgere direttamente o avvalendosi di altri enti pubblici. La linea normativa descritta trova poi completamento e conferma interpretativa nella correlata modificazione al decreto del Presidente della Repubblica n. 447/1998 che, nel testo approvato dal Consiglio dei ministri il 3 novembre 2000 e non ancora emanato, reitera sistematicamente la soppressione di ogni riferimento ai termini "procedimentale", "provvedimento" "procedimento" per sostituirli con le parole "atti istruttori", al fine di perseguire la totale attribuzione sostanziale ai comuni delle funzioni amministrative svolte dagli altri Enti. Cio' posto, quanto alla reale portata della disposizione de qua, deve evidenziarsi come essa, per i dubbi, appunto, di legittimita' costituzionale, sia. stata oggetto di esplicita richiesta di modifica, nel parere espresso dalle Regioni, in sede di conferenza Stato-Regioni e di Conferenza Unificata, sul disegno di legge di semplificazione 1999 (e cioe' l'attuale legge n. 340/2000). Non risulta, per altro aspetto, che la finalita' sottesa all'articolo 6 della legge n. 340/2000 sia stata adeguatamente evidenziata nella relazione al disegno di legge, rendendo cosi "occulta" la disposizione. L'articolo 6 pare cosi' eludere i principi di collaborazione tra Stato e regioni e le procedure legislative come delineate dalla Costituzione ledendo cosi', per un primo profilo, gli articoli 70, 71 e 72 della Costituzione (in connessione con gli articoli 117, 118 e 119 Cost., per gli aspetti relativi alla garanzia delle potesta' legislative e amministrative della Regione), per gli aspetti relativi alla formazione delle leggi - nonche' gli articoli 5, 128 e 129, siccome lesivo sia dei principi dell'autonomia e del decentramento riconosciuti alle autonomie locali (art. 5), per i quali sono le leggi generali della Repubblica che determinano le funzioni dei comuni e delle province e non un insieme di disposizioni sparse, derivanti da fonti normative diverse, continuamente modificati (art. 128), e sia di quelli sul decentramento (statale e regionale), per cui sono i comuni e le province le circoscrizioni di esercino del medesimo (art. 129). L'articolo 6, per un secondo profilo, appare lesivo delle competenze legislative e amministrative delle Regioni di cui agli articoli 117, 118 e 119, nella parte in cui ri-conforma, sostanzialmente, procedure e competenze in materie, quali sono quasi tutte quelle riconducibili allo sportello unico per le imprese, di competenza legislativa concorrente della Regione, ma altresi' perche' altera la disciplina regionale vigente, per le numerose funzioni delegate alle province o alle comunita' montane, riconducibili allo sportello unico, in palese violazione degli articoli 117, 118 e 119 citati, incidendo gravemente sulla autonomia regionale. L'articolo 6, per un terzo profilo, contrasta poi con l'articolo 81 della Costituzione, poiche' attribuisce competenze ai comuni senza la correlativa copertura finanziaria e, nel contempo, altera la copertura gia' prevista nelle leggi e nei bilanci delle Regioni che hanno delegato numerose funzioni riconducibili allo sportello unico, prevedendone il relativo finanziamento. L'articolo 6, infine, comporta violazione tanto dei principi di certezza del diritto e di chiarezza della normativa quanto di quelli di legalita' e del buon andamento della pubblica amministrazione sotteso agli articoli 70, 71, 72, 97, 101, 111 e 113 nella parte in cui, degradando a funzioni istruttorie le attivita' provvedimentali dei numerosi enti, introduce situazioni normative non chiare sia per le pubbliche amministrazioni in oggi titolari delle funzioni - in relazione a singoli atti di rinnovo per le autorizzazioni soggette a scadenza differenziata, a procedure gia' piu' semplificate rispetto a quelle dello sportello unico, ai poteri di vigilanza e di controllo, ai poteri di annullamento e cosi via - sia per i cittadini e per le imprese che necessitano di norme chiare e certe al fine di poter legittimamente esercitare i propri diritti e concorrere allo sviluppo della comunita' nazionale.
P. Q. M. Si chiede la declaratoria di illegittimita' degli artt. 1, commi 1, 2, 3, 4, lettera a), e 6 della legge 24 novembre 2000, n. 340 per contrasto con le richiamate norme della Carta Costituzionale. Genova, addi' 19 novembre 2000. Avv.: Carlo A. Pedemonte - Barbara Baroli 01C0015