N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 26 marzo 2001
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 26 marzo 2001 (della Corte dei conti) Governo della Repubblica - Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri - Decreti del Presidente del Consiglio concernenti la disciplina del personale - Sottrazione al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti - Contrasto con i principî stabiliti dagli artt. 11 e 12 della legge di delega 15 marzo 1997, n. 59, con compressione di attribuzioni costituzionalmente riservate alla Corte dei conti. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, art. 9, comma 7. - Costituzione, artt. 76 e 100, secondo comma, in riferimento all'art. 3, primo comma, legge 14 gennaio 1994,n. 20. Governo della Repubblica - Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri - Istituzione di un'autonoma gestione delle spese della Presidenza del Consiglio, mediante decreti del Presidente del Consiglio, non soggetti a controllo esterno, bensi' a semplice comunicazione ai Presidenti delle Camere insieme ai bilanci preventivi, annuale e pluriennale e al rendiconto della gestione finanziaria - Accrescimento della spesa della Presidenza, a carico di "apposito fondo" per il funzionamento di organi di diretto controllo del Presidente, quali i Commissari straordinari del Governo e gli organi collegiali istituiti presso la Presidenza, non soltanto per disposizione di legge, ma anche con decreto del Presidente, previa deliberazione del Consiglio dei ministri - Ritenuta, secondo la ricorrente, riferibilita' dei decreti in questione al Governo nel suo complesso - Conseguente sottrazione alla Corte dei conti di attribuzioni costituzionalmente riservate. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, art. 8. - Costituzione, art. 100, secondo comma. Governo della Repubblica - Ordinamento della Presidenza del consiglio dei ministri - Previsione di decreti del Presidente del Consiglio non soggetti a controllo della Corte concernenti: a) la determinazione delle strutture di cui si avvalgono i Ministri o i sottosegretari da esso delegati; b) l'istituzione di apposite strutture di missione per lo svolgimento di compiti particolari, per il raggiungimento di risultati determinati e per la realizzazione di specifici programmi; c) la disciplina delle strutture di supporto degli organi collegiali presso la Presidenza; d) le modalita' di applicazione alla Presidenza delle disposizioni che disciplinano i poteri e le responsabilita' dirigenziali della P.A.; e) l'individuazione e la composizione degli uffici di diretta collaborazione; f) l'informativa triennale e, in prima applicazione biennale, alle Camere circa i risultati della verifica sulla razionalita' dell'organizzazione della Presidenza commessa anche a strutture specializzate pubbliche o private - Lamentata lesione di attribuzioni, relative al controllo sugli atti del Governo, costituzionalmente riservate alla Corte dei conti. - D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 303, art. 7. - Costituzione, art. 100, secondo comma. Governo della Repubblica - Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri - Abrogazione del decreto del Presidente del Consiglio 15 aprile 2000 di pari oggetto, gia' impugnato per conflitto di attribuzione iscritto al n. 160 R.A.C. - Introduzione di modifiche all'art. 6 del predetto decreto del Presidente del Consiglio 4 agosto 2000 - Ritenuta, secondo la ricorrente, natura di atti a rilevanza esterna dei decreti impugnati - Conseguente indebita sottrazione al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti - Lesione di attribuzioni costituzionalmente riservate alla Corte dei conti. - Decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 4 agosto e 12 settembre 2000. - Costituzione, art. 100, secondo comma.(GU n.16 del 18-4-2001 )
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria dalla Corte dei conti, in persona del Presidente pro-tempore, prof. Francesco Staderini, suo legale rappresentante, che agisce in forza dei poteri conferitigli con deliberazione adottata dalla Corte dei conti, Sezione del controllo, 1o Collegio, nell'adunanza del 12 ottobre 2000 con il n. 96 (depositata il 13 ottobre 2000) rappresentata e difesa dal prof. avv. Vincenzo CaputiJambrenghi, elettivamente domiciliata in Roma alla via Vincenzo Picardi n. 4/B (presso il dott. Nicola Ragni), per mandato steso in calce al presente atto; Contro il Consiglio dei ministri in persona del Presidente del Consiglio e il Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore, in relazione: A) all'emanazione dell'art. 9, comma 7 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 205 del 1o settembre 1999 mediante il quale: a) si sottraggono esplicitamente - con lo stesso art. 9, comma 7 - al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti previsto dall'art. 17 legge 23 agosto 1988, n. 400 e dall'art. 3, comma 1, 2 e 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20 i decreti concernenti la disciplina del personale della Presidenza del Consiglio si riservano - con l'art. 7 - a decreti del Presidente del Consiglio esenti da controllo la determinazione "delle strutture della cui attivita' si avvalgono i ministri o sottosegretari da lui delegati"; l'istituzione "di apposite strutture di missione per lo svolgimento di particolari compiti, per il raggiungimento di risultati determinati o per la realizzazionedi specifici programmi; la disciplina delle "strutture di supporto" degli "organi collegiali che operano presso la Presidenza"; la definizione di "modalita'" particolari con le quali potranno essere applicate "alla Presidenza" le "disposizioni che disciplinano i poteri e le responsabilita' dirigenziali delle p.a., con particolare riferimento alla valutazione dei risultati"; "l'individuazione e la composizione degli uffici di diretta collaborazione"; l'informativa triennale e in prima applicazione biennale alle Camere circa "i risultati della verifica" sulla "razionalita'dell'ordinamento e dell'organizzazione della Presidenza", commessa "anche" a "strutture specializzate pubbliche o private"; B) all'emanazione del decreto del Presidente dei Consiglio dei ministri del 4 agosto 2000 nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 186 del 10 agosto 2000 sull'"Ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri" (Doc. 1); e del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 12 settembre 2000 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 14 settembre 2000, doc. 1) che introduce "Modifiche all'art. 6 del d.P.C.m. 4 agosto 2000, recante ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri". Premesso in fatto 1. - Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 10 agosto 2000, n. 186 e' stato pubblicato, privo del visto di legittimita' della Corte dei conti, il d.P.C.m. 4 agosto 2000 concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri (ed il 14 settembre 2000, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 la sua modifica adottata con esclusivo riferimento all'art. 6 mediante d.P.C.m. 12 settembre 2000), decreto che, nell'abrogare espressamente tutto il precedente d.P.C.m. di pari oggetto del 15 aprile 2000 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 21 aprile 2000, n. 94), ha fatto venir meno la materia del contendere nel ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato proposto dalla Corte dei conti dinanzi a codesta ecc.ma Corte costituzionale e registrato presso la cancelleria al n. 160 del Reg.amm.confl. quanto al punto concernente la domanda di declaratoria di inefficacia del medesimo d.P.C.m. 15 aprile 2000. Tale ricorso verra' trattato in punto di ammissibilita' del conflitto all'udienza camerale del 15 novembre 2000 dinanzi a codesta Corte costituzionale per la parte concernente l'illegittimita' ed il conseguente annullamentodell'art. 9, VII comma del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, 1o settembre 1999, n. 205) e la dichiarazione di inefficacia per mancato conseguimento del visto di legittimita' ex art. 100, secondo comma della Costituzione del d.P.C.m. 23 settembre 1999 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 31 gennaio 2000, n. 24) e non piu' del d.P.C.m. 15 aprile 2000 perche' abrogato e sostituito da quello del 4 agosto 2000 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 186/2000), con la modifica gia' citata. 2. - Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 21 aprile 2000, n. 94, e' stato pubblicato, privo del visto di legittimita' della Corte dei conti, il d.P.C.m. 15 aprile 2000, concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri. Nonostante la sua estrema rilevanza sotto i profili costituzionali e la sua natura di atto di Governo, e nonostante i contenuti contabilistici, evidenziati anzitutto dalla circostanza che il decreto importa oneri assai notevoli a carico del bilancio dello Stato, l'atto non e' stato inviato dallaPresidenza del Consiglio al controllo preventivo di legittimita' come prescrive l'art. 100, secondo comma della Costituzione e l'art. 3, comma 1, legge 1994, n. 20. 3. - Sulla base dell'art. 100 della Costituzione la legislazione ordinaria in materia di controllo di legittimita' della Corte dei conti sugli atti del governo ("tutti i decreti reali", prevedeva il t.u. 12 luglio 1934, n. 1214), ha subito numerosi adattamenti (cfr. ad es. art. 17, comma IV, legge n. 400/1988) sino all'entrata in vigore della legge 1994, n. 20 che, nell'introdurre una funzione generale di controllo sulla gestione, ha conservato con l'art. 3 alla Corte dei conti, nell'ambito dei rapporti giuridici di piu' spiccato profilo contabilistico e di tutela oggettiva dei principi di legalita' e di buon andamento, il controllo preventivo di legittimita' - un tempo, come abbiamo osservato, esteso alla generalita' dei decreti governativi - relativamente ad alcuni atti e provvedimenti del Governo della Repubblica. Sennonche' proprio sulla fondamentale norma di cui art. 3 della legge 1994, n. 20 ha inciso, con una abrogazione parziale, l'art. 9, comma 7 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 303 concernente "Disciplina dell'autonomia finanziaria e contabilita' della Presidenza del Consiglio dei ministri": sicche' il d.P.C.m. 4 agosto 2000 e la sua modifica del 12 settembre successivo appaiono il frutto della suddetta abrogazione illegittima. 4. - Or, sta di fatto che gia' nell'Adunanza del 5 aprile 2000 il 1o Collegio della sezione del Controllo della Corte ricorrente ebbe a decidere (con la deliberazione 39 esibita nel conflitto n. 160 del 2000, a cui ci si riporta) di proporre dinanzi a codesta Corte costituzionale il conflitto attribuzione contro il Governo per avere esso "illegittimamente menomato le attribuzioni intestate alla Corte dei conti dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione", per l'effetto chiedendo alla medesima Corte costituzionale di annullare l'art. 9, comma 7, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 e di dichiarare che spetta alla Corte dei conti di effettuare il controllo preventivo di legittimita' sugli atti previsti nel comma anzidetto". Chiedendo altresi alla Corte "che sia dichiarata l'inefficacia del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 23 dicembre 1999 per non essere stato lo stesso assoggettato al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti". 5. - Successivamente, con l'emanazione del d.P.C.m. 15 aprile 2000, la sezione del controllo, primo collegio, ha ritenuto, nella Adunanza del 18 maggio 2000 con deliberazione n. 48, di proporre un ulteriore conflitto, (che fu poi contenuto nell'unico ricorso n. 160/2000) dolendosi della medesima violazione dell'art. 100, secondo comma della Costituzione e della medesima menomazione qui richiamata sub 4, nonche' per la declaratoria dell'inefficacia del d.P.C.m. 15 aprile 2000, non assoggettato al controllo preventivo di legittimita'. 6. - Il ricorso presente muove dalla necessita' di investire della censura di inefficacia il d.P.C.m. 4 agosto 2000 (e la sua modifica del 12 settembre 2000) che, dopo aver innovato in parte il precedente d.P.C.m. 15 aprile 2000, lo ha abrogato facendo cessare - come gia' osservato - la materia del contendere in ordine al conflitto aperto contro il suddetto decreto 15 aprile stesso. 7. - Data la stretta dipendenza della inefficacia del d.P.C.m. 4 agosto 2000 dalla illegittimita' del d.lgs.1999 n. 303, si ritiene di dover ripetere i motivi di conflitto anzitutto in relazione a tale ultimo atto legislativo, motivi per altro gia' dedotti nel precedente ricorso n. 160/2000. D i r i t t o 1. - Presupposti soggettivi ed oggettivi del conflitto. Sulla sussistenza dei presupposti soggettivi del presente conflitto e di quelli oggettivi ci permettiamo di fare riferimento per brevita' e per doveroo rispetto dell'ecc.ma Corte adita alle deduzioni svolte alle pagg. 4, 5, 6 del ricorso n. 160/2000, ricorso al quale espressamente si chiede sia riunito quello presente, strettamente connesso. 2. - Nel merito. 2.1. - Sulla illegittimita' del d.lgs. 1999, n. 303. 2.1.1. - Eccesso di delega: a) si premette che, pur non vertendosi nella fattispecie impugnatoria della legge, il vizio di eccessodi delega e' legittimamente deducibile allorche' sussista - come nel nostro caso - uno stretto collegamento tra violazione dell'art. 76 della Costituzione e compressione delle attribuzioni costituzionalmente tutelate (Corte costituzionale, sentt. nn. 408 del 1998 e 457 del 1999). In particolare la Corte ricorrente ritiene che il Governo, in un quadro generale di forzata introduzione di elementi normativi - legislativi, normativi, regolamentari e provvedimentali - tendente ad affrancare il piu' possibile la propria attivita' amministrativa dalla sgradita "ingerenza" della Corte dei conti in sede di controllo, si sia imbattuto nella stringente necessita' di interpretare in estensione immotivata ed irragionevole una norma come quella contenuta nell'art. 11, comma 1, lett. a) e nell'art. 12 della legge 15 marzo 1997, n. 59. Da tale forzatura discende direttamente la serie consequenziale sospinta nel precedente giudizio, a partire dall'art. 9 del d.lgs. n. 303 del 1999 che neutralizza parte significativa dell'art. 3 della legge 1994, n. 20, senza abrogarlo ma dichiarandolo inapplicabile proprio ai decreti governativi previsti nello stesso testo di legge che ha vulnerato le attribuzioni costituzionali in materia di controllo di legittimita' della Corte ricorrente attuate con le regole dettate dalla legge 1994, n. 20; b) in particolare, il comma 1 dell'art. 11 fa riferimento ad una "razionalizzazione anche attraverso il riordino, la soppressione e la fusione" di Ministeri e della Presidenza del Consiglio: non ad una "razionalizzazione" nel senso di una "irrazionale" sottrazione delle attivita' amministrative concernenti la realizzazione di tale riorganizzazione (i due d.P.C.m. sospinti, ad esempio) e di quelle risultanti da tale razionalizzazione al controllo preventivo di legittimita'. Questo e' stato - come e' noto - rivisitato in occasione della profonda riforma del controllo della Corte dei conti attuata nel 1994 seguendo un'ispirazione riduttiva dell'area - in precedenza senza limiti - del controllo in questione, ma proprio per questo motivo gli attuali, piu' ristretti e "razionalizzati" confini sono da tenere per invalicabili, a pena di alterare dati fisionomici precisi del nostro ordinamento. Cosicche' gli atti governativi delineati ed elencati nell'art. 3 della legge n. 20 del 1994 devono ritenersi insuscettibili di interpretazioni riduttive che contrasterebbero senz'altro con l'art. 100, secondo comma della Costituzione; c) quanto all'art. 12, comma secondo della legge 1977, n. 59 di delega, essa addirittura attribuisce e regola nuovi poteri di bilancio per il Presidente del Consiglio (puo' "disporre variazioni compensative in termini di competenza e di cassa"), sicche' deve ritenersi che, essendo entrato soltanto fino a quel segno nelle materie della contabilita' pubblica senza toccare la materia del controllo, il legislatore delegante ha in sostanza inteso escludere ogni modificazione al regime dei controlli di cui all'art. 3 della legge n. 20 del 1994 visto alla luce dell'art. 100, secondo comma della Costituzione: Ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit. Nessuno dei commi degli artt. 11 e 12 della 1egge 1997, n. 59, pur nel dettaglio talora estremo che caratterizza le norme ivi contenute, allude se pur di sfuggita ad una incisione del regime dei controlli sui "nuovi" atti amministrativi del Governo. Dunque l'eccesso di delega (violazione dell'art. 76 Cost.) e la sua diretta influenza sull'alterazione dell'ordine costituzionale sono entrambi lampanti. 2.1.2. - Violazione dell'art. 100, secondo comma Costituzione. La norma di cui al secondo comma dell'art. 100 Cost., nel riportare al controllo preventivo di legittimita' gli "atti di governo", non puo' che dare a questi la significazione appena scolpita nelle norme di poco precedenti sul Governo nella sua struttura e funzione (artt. 92-95 Cost.). Ne discende che il rispetto della norma costituzionale sul controllo della Corte e' un elemento compositivo del quadro costituzionale rigido ed immodificabile, precise essendo le definizioni dei termini soggettivi ed oggettivi del controllo de quo nel combinato disposto dell'art. 100, secondo comma della Costituzione e degli artt. 92, 93, 94 e 95 della Costituzione: questo e' il controllo di legittimita', questi sono gli atti di Governo, questo e' il Governo. Chi voglia complicare la realta' semplice, mistificandola non sembra, dunque, affrontare un compito agevole. 3. - Illegittimita'-inefficacia del d.P.C.m. 4 agosto 2000 e del d.P.C.m. 12 settembre 2000 che modifica l'art. 6 del precedente. Come gia' osservato l'illegittimita'-inefficacia del decreto concernente l'ordinamento delle strutture generali della Presidenza del Consiglio dei ministri deriva direttamente dall'illegittimita' che ictu oculi affetta l'art. 9,comma 7, del d.lgs. 1999, n. 303, anzitutto in ed alla violazione dell'art. 100, secondo comma Costituzione. Anche qui si censura la conseguenza dell'eccesso di delega che affetta il d.lgs. n. 303 del 1999 con violazione dell'art. 76 della Costituzione: eppero' la inefficacia del d.P.C.m. privo, del tutto illegittimamente, della fondamentale fase del controllo preventivo. Piu' nel merito, il d.P.C.m, del 4 agosto ripercorre i principali punti del d.lgs. n. 303 che abbiamo considerato disarticolatamente nell'epigrafe del presente ricorso nei suoi ampi e generali contenuti normativi. Ne emerge un atto amministrativo di inusitata portata, che trova il suo elemento caratterizzante piu' generale proprio nel rappresentare esso la nuova fonte di disciplina degli uffici della dirigenza generale operanti presso la Presidenza del Consiglio: si tratta dunque di un atto normativo a rilevanza esterna che non avrebbe potuto essere adottato se non dal Governo (non certamente dai dirigenti generali interessati), dunque di un atto costituente esercizio di indirizzo politico-amministrativo spettante agli "organi di governo" ex art. 3, comma 1, d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, non certo di un atto di "gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa", categoria (di atti di gestione) che, ai sensi del comma 2 dell'art. 3 d.lgs. 1993, n. 29, si contrappone a quella degli atti di governo. Infine, persino se si aderisse alla tesi avversa sulla natura regolamentare interna del d.P.C.m. in questione si dovrebbe comunque riconoscere che il d.P.C.m. del 4 agosto 2000 rientra nel comma 1, lett. b) dell'art. 3 legge 1994, n. 20: in quanto atto del Presidente del Consiglio avente ad oggetto l'esternazione di direttive generali, l'indirizzo e lo svolgimento di un'azione amministrativa destinata ad incidere con effetti visibilmente cospicui, anche per il loro profilo riguardante la finanza pubblica, nell'ambito dell'organizzazione amministrativa generale e dell'ordinamento giuridico. 4. - Conclusione. Alla luce delle deduzioni poste a base del conflitto e nel concludere la presente difesa, la Corte ricorrente si onora di rappresentare alla ecc.ma Corte costituzionale la necessita' - purtroppo stringente - di offrire al Governo della Repubblica ed al Presidente del Consiglio dei ministri il suo contributo piu' autorevole, nel senso della netta chiarificazione del confine tra momenti ed istituzioni propriamente politiche della Costituzione repubblicana e momenti ed istituzioni giuridiche, pur essi considerati e garantiti nella Costituzione a presidio della autenticita' e dell'efficienza della democrazia ed, in definitiva, del bene comune.
P. Q. M. Si chiede che l'ecc.ma Corte adita, in risoluzione del presente conflitto; Dichiari che non spetta al Governo sottrarre al controllo preventivo di legittimita' di competenza della Corte dei conti i suoi atti amministrativi, cosi' come previsto dall'art. 3, comma 1 legge 4 gennaio 1994, n. 20, nella specie gli atti di governo emanati dal Presidente del Consiglio (o dal Consiglio dei ministri, o dal singolo Ministro); Dichiari che spetta alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 100, secondo comma Costituzione, il controllo sugli atti del Governo di cui all'art. 3, comma 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20; Dichiari di conseguenza l'illegittimita' dell'invasione delle attribuzioni istituzionali della Corte dei conti determinata dall'approvazione ed emanazione dell'art. 9, comma 7 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 303 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 1o settembre 1999, n. 205); Annulli pertanto l'art. 9, comma 7 del d.lgs. n. 303 del 1999 nella parte in cui dichiara non applicabile ai decreti previsti nei suoi artt. 7, 8, e 9 "la disciplina di cui all'art. 3, commi 1, 2 e 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20", nonche' la disciplina "di cui all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400"; Dichiari l'inefficacia, per mancato conseguimento del visto di legittimita' al termine del procedimento di controllo preventivo di legittimita' previsto dall'art. 100, secondo comma Costituzione, del d.P.C.m. 4 agosto 2000 (nella Gazzetta Ufficiale n. 186 del 10 agosto 2000), nonche' del d.P.C.m. 12 settembre 2000 (nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 215 del 14 settembre 2000) recante modifica dell'art. 6 del precedente decreto. Si depositano: 1) d.P.C.m. 4 agosto 2000; 2) d.P.C.m. 12 settembre 2000; 3) deliberazione della sezione del controllo, I collegio, della Corte dei conti 12 ottobre 2000, n. 96; 4) copie del presente ricorso. Bari-Roma ottobre 2000 Prof. avv. Vincenzo Caputi Jambrenghi 01C0334