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    Ricorso  della  Regione  Liguria, in persona del presidente della
giunta  regionale  sig.  Sandro  Biasotti, rappresentato e difeso per
mandato  a  margine  dagli  avv.  Gigliola  Benghi  e  Barbara Baroli
dell'Avvocatura  regionale,  elettivamente domiciliato in Roma presso
gli uffici di piazza Madama n. 9;
    Contro  la  Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente  del Consiglio in carica per la soluzione del conflitto di
attribuzione  insorto  tra  lo  Stato  e la Regione Liguria a seguito
della  emanazione  del  decreto  del  Presidente  della  Repubblica 7
dicembre  2000, n. 440, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 33 del
9 febbraio 2001, avente ad oggetto: "Regolamento recante modifiche ed
integrazioni  al  decreto  del Presidente della Repubblica 20 ottobre
1998,  n. 447,  in  materia  di  sportelli  unici  per  gli  impianti
produttivi".

                           P r e m e s s e

    L'art. 1,  comma 1, della legge 15 marzo 1997, n. 59, ha delegato
il  Governo  ad  emanare  uno  o  piu'  decreti  legislativi  volti a
conferire  alle  regioni ed agli enti locali, ai sensi degli artt. 5,
118  e 128 Cost., funzioni e compiti amministrativi, nel rispetto dei
principi e criteri direttivi fissati al successivo art. 4.
    Il  secondo  comma  dell'art. 1 ha conferito alle regioni ed agli
enti  locali  tutte le funzioni ed i compiti relativi alla cura degli
interessi   e   alla   promozione  dello  sviluppo  delle  rispettive
comunita',  nonche'  tutte  le  funzioni  ed i compiti amministrativi
localizzabili   nei   rispettivi  territori  in  atto  esercitati  da
qualunque   organo   o   amministrazione   dello  Stato,  centrali  o
periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici.
    L'art. 4,  comma  1,  ha  previsto  che  -  nelle  materie di cui
all'art. 117 Cost. - le regioni conferiscano alle province, ai comuni
ed  agli  enti locali tutte le funzioni che non richiedano l'unitario
esercizio  a  livello regionale, mentre il conferimento dei compiti e
funzioni  non  attinenti  all'art. 117 della Costituzione (ex art. 1,
comma  2,  della legge n. 59) richiedeva la preventiva emanazione dei
decreti legislativi citati all'art. 1, comma 2.
    I  conferimenti  dovevano  avvenire nel rispetto del principio di
sussidiarieta',  che  -  ai  sensi  dell'art. 4, comma 3, della legge
n. 59 - imponeva l'attribuzione della generalita' dei compiti e delle
funzioni a comuni, province e comunita' montane secondo le rispettive
dimensioni    territoriali,   associative   ed   organizzative,   con
l'esclusione   delle  sole  funzioni  incompatibili  con  le  con  le
dimensioni medesime.
    In  attuazione  della  delega  di  cui all'art. 1, comma 1, legge
n. 59 e' stato emanato il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.
    I  Capi  III  e  IV  del suddetto corpo normativo si occupano, in
particolare,  di  definire  le  funzioni amministrative in materia di
"Industria" e di "Sportello unico per le attivita' produttive".
    Tale ultimo insieme di funzioni trova disciplina negli artt. 23 e
seguenti del decreto legislativo n. 112.
    Piu'  in  dettaglio:  l'art. 23 attribuisce ai comuni le funzioni
amministrative   concernenti   la  realizzazione,  l'ampliamento,  la
cessazione, la riattivazione, la localizzazione e la rilocalizzazione
di  impianti  produttivi;  l'art. 24  introduce  il  principio  della
unicita'  della  responsabilita' del procedimento, imponendo che esso
sia  affidato  ad  un'unica  struttura,  mentre  l'art. 25  imposta i
cardini   del   procedimento   autorizzatorio,  fissando  i  principi
ispiratori  dei  futuri  regolamenti governativi ex art. 20, comma 8,
legge  n. 59  a  cui  e'  demandata la procedura da seguire. La norma
chiarisce  che  l'istruttoria  deve  prendere  in  considerazione  la
globalita'   degli  aspetti  che  necessitano  dell'assenso  pubblico
all'insediamento   produttivo,   citando   espressamente   i  profili
urbanistici,  sanitari,  della  tutela  ambientale e della sicurezza,
profili  che  -  lo  si  anticipa  - attengono direttamente a materie
riservate alla competenza legislativa concorrente delle regioni.
    Con  decreto  del  Presidente  della  Repubblica 20 ottobre 1998,
n. 447, e' stato emanato il regolamento governativo di cui sopra.
    La  Regione  Liguria ha adottato, in un tempo di poco successivo,
la  normativa  di  attuazione del decreto legislativo n. 112/1998 nel
settore  sviluppo economico e attivita' produttive (legge n. 9 del 24
marzo  1999), ove le procedure dello sportello unico per gli impianti
produttivi trovano la loro disciplina agli artt. da 15 a 19.
    Senonche',  da  ultimo,  lo  Stato  ha  proceduto a modificare il
proprio  precedente regolamento in materia di sportelli unici per gli
impianti   produttivi   emanato  con  decreto  del  Presidente  della
Repubblica  n. 447/1998, adottando il d.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440,
(Gazzetta  Ufficiale  n. 33  del  9  febbraio 2001) che si sovrappone
innovativamente  alla  normativa  regionale in materie riservate alla
competenza dell'ente regione.
    Per tali motivi, la Regione Liguria si vede costretta a sollevare
il presente conflitto di attribuzioni, affidandolo ai seguenti motivi
di

                            D i r i t t o

    Violazione artt. 117, 118, 119 Cost. L'art. 1, comma 1, lett. c),
del  d.P.R.  n. 440, nella parte in cui sostituisce l'art. 4, comma 1
del  d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447, nonche' l'art. 1, comma 1, lett.
g),  che  modifica  l'art. 4,  comma  5,  del medesimo d.P.R. n. 447,
appaiono   invasivi  delle  competenze  regionali  costituzionalmente
garantite ex artt. 117, 118, 119 Cost.
    Al  riguardo,  pare  opportuno premettere come numerose procedure
collocate  all'interno  dello  "sportello  unico"  e  finalizzate  al
rilascio  di  atti  permissivi  di  insediamenti  produttivi, benche'
contestualizzate  e  unite  dal  comune  denominatore della finalita'
agevolativa  di  attivita' economiche afferiscono - come si diceva in
apertura -  a  materie  di  competenza  regionale  ex artt. 117 e 118
Cost.:  non  a  caso,  e'  la stessa legge n. 59/1997 a rimarcare che
l'autorizzazione   all'insediamento  produttivo  ingloba  in  se'  la
preventiva  valutazione  degli interessi pubblicidi tipo urbanistico,
sanitario,   ambientale   e   di   sicurezza,   ovvero   ad   aspetti
indiscutibilmente afferenti a materieregionali.
    Ebbene,  mentre il testo previgente dell'art. 4 del d.P.R. n. 447
-  nel  caso il procedimento unico si svolgesse mediante ricorso alla
Conferenza  di  servizi - disponeva che il comune, una volta ricevuta
la  domanda  del soggetto interessato, invitasse ogni amministrazione
competente  a  far  pervenire  gli  atti  autorizzatori o di consenso
comunque  denominati  entro  il  prescritto  termine,  il nuovo testo
prevede che il comune possa adottare direttamente gli atti permissivi
occorrenti.
    Solo  nel  caso  in  cui  il  comune  non  decida  di  provvedere
direttamente,  esso  richiede  alle  amministrazioni di settore (o ad
altre,  di cui sceglie di avvalersi) quelli che oggi vengono chiamati
"atti istruttori" o "pareri tecnici".
    Il che, com'e' intuibile, ha una portata dirompente, giacche':
        A) viene attribuita ai comuni la possibilita' di scegliere se
provvedere  autonomamente  ad  adottare  tutti gli atti occorrenti al
procedimento    autorizzatorio,    in    luogo    delle    competenti
amministrazioni   di   settore,   come  individuate  dalla  normativa
regionale, anche attuativa del decreto legislativo n. 112/1998.
    Ed  invero, la formulazione della norma impugnata in questa sede,
pare  implicare  da  parte  della  struttura competente in materia di
sportello  unico  l'esercizio  di  un  potere discrezionale che - nel
momento  in  cui  le  consente di scegliere se avvalersi o meno delle
diverse  amministrazioni  fino  ad  allora preposte alla tutela degli
interessi   pubblici  di  settore  -  e'  in  grado  di  alterare  la
distribuzione  di  competenze  tra  enti locali gia' effettuata dalla
regione  tanto con le proprie leggi attuative del decreto legislativo
n. 112/1998  (e  -  segnatamente - con la legge regionale n. 9 del 24
marzo  1999  in  materia  di  sportello  unico),  quanto  l'ulteriore
normativa regionale di settore nelle materie ex art. 117 Cost.
    Si  ribadisce  al  riguardo  come  -  vista  la molteplicita' dei
profili  che  l'autorizzazione  unica  all'insediamento  di attivita'
produttive  investe  (urbanistica,  ambiente,  igiene,  sicurezza  ed
altri)  -  la Regione abbia gia' emanato numerose leggi attuative del
decreto  legislativo  n. 112,  ove  ha  trattenuto  per  se',  oppure
"distribuito" ad enti pubblici, non necessariamente coincidenti con i
comuni  (a  seconda  del  grado di interesse regionale delle relative
procedure  e  secondo  il principio di sussidiarieta' ex art. 4 della
legge   n. 59/1997)   la  competenza  all'emanazione  degli  atti  di
contenuto  autorizzatorio in quelle materie che ora - col regolamento
n. 440 - lo Stato ha affidato ai comuni, praticamente in esclusiva.
    Si  pensi,  ad  esempio, al caso in cui l'insediamento produttivo
necessiti dell'autorizzazione unica ambientale.
    Al  riguardo,  la  legge  regionale ligure 21 giugno 1999, n. 18,
attuativa   del  decreto  legislativo  n. 112/1998  -  all'art. 19  -
individua   nella  Provincia  l'ente  competente  a  rilasciare  tale
autorizzazione  (fatta eccezione per i casi descritti al comma 4, ove
la  competenza  per le procedure semplificate e' comunale). La scelta
dell'individuazione   dell'ente   Provincia   trova   la  sua  logica
giustificazione  nella  complessita' dell'istruttoria che per lo piu'
l'autorizzazione  unica  ambientale  richiede, complessita' a cui ben
pochi cumuni sarebbero in grado di far fronte.
    Per   contro,   la   modifica   introdotta   dal   d.P.R.  n. 440
consentirebbe  a  tutti i comuni indiscriminatamente, e cioe' anche a
quelli  di minori dimensioni (intuitivamente dotati di minori risorse
umane, tecniche e di esperienza) di adottare direttamente la suddetta
autorizzazione,  o  - nella migliore delle ipotesi - di chiedere alla
provincia  un  mero  "parere",  che  -  in  assenza di specificazione
normativa - neppure puo' esser considerato vincolante.
    In  tal  modo, viene completamente obliterata la distribuzione di
competenze  fatta  dall'amministrazione  regionale tramite la propria
legge  regionale  n. 18  del  28  giugno  1999, attuativa del decreto
legislativo n. 112 in materia di ambiente, normativa richiamata nella
sua  integrita' dalla legge regionale ligure n. 9 del 1999 in materia
di sportello unico (art. 9, comma 5).
    Altrettanto  dicasi,  sempre  a  titolo  di  mero esempio, per le
funzioni  amministrative relative alla c.d. "normativa Seveso", che -
a  norma  dell'art. 74  della  legge  regionale  n. 18/1999 cit. - la
Regione, ha trattenuto per se', con la conseguenza che, anche a norma
della  legge  regionale  n. 9  in  materia  di  Sportello  unico tale
competenza deve intendersi appartenente alla regione;
        B) sotto un secondo profilo, l'impugnato d.P.R. n. 440 incide
in  materie  riservate alla competenza regionale, allorquando muta il
valore  sostanziale  degli  atti  permissivi  imputabili  alle  varie
amministrazioni  che  intervengono  nel procedimento, degradandone la
natura,  che  non e' piu' provvedimentale ("atti autorizzatori" o "di
consenso"),   ma  diventa  endoprocedimentale  ("atti  istruttori"  o
"pareri tecnici").
    Anche  in  tal  caso,  posto che la suddetta "mutazione" riguarda
procedimenti  in  materie  di  competenza  regionale,  si realizza la
lamentata lesione.
    Se   e'   vero,  i  infatti,  che  numerose  procedure  collocate
all'interno  della  procedura  dello  Sportello  unico, afferiscono a
materie  di  competenza  regionale  ex  artt. 117  e  118 Cost., ogni
diversa  disciplina  introdotta  con  lo  strumento  del  regolamento
governativo    appare    invasiva    della    sfera   di   competenza
costituzionalmente garantita.
    E  non  v'e'  dubbio che nel caso di specie, i due aspetti lesivi
descritti  sub  A)  e  B) - nel momento in cui producono l'effetto di
rendere  solo  eventuale  l'intervento delle amministrazioni (diverse
dal  comune)  gia' investite di competenze da parte della regione con
propria  normativa (A), o allorquando mutano il valore sostanziale di
atti  del  procedimento  in  materie  regionali  (B),  realizzino uno
sconfinamento   da   parte   dello  Stato  in  aree  riservate  dalla
Costituzione all'ente Regione;
        C) a tutto quanto sopra esposto va in ogni caso lamentato che
la  fonte  adottata  per  l'emanazione  dell'atto  impugnato, di tipo
regolamentare,  e' intrinsecamente inidonea ad incidere sulle materie
riconosciute  e  garantite  alla  regione  ex  art. 117  Cost.,  come
ribadito  dalla  legge  23 agosto 1988, n. 400 (art. 17, lett. b) che
demanda a tale fonte l'"attuazione e l'integrazione delle leggi e dei
decreti  legislativi  recanti  norme  di  principio,  esclusi  quelli
relativi a materie riservate alla competenza regionale".
    L'assunto  e'  confermato  dalla giurisprudenza di codesta Corte,
che piu' volte ha stabilito come la fonte del regolamento governativo
...   "non  risulta  legittimata  a  disciplinare,  per  la  naturale
attribuzione   delle   competenze   normative  tra  Stato  e  regioni
desumibile  dall'art. 117 Cost., le materie di spettanza regionale e,
conseguentemente,neppure  i  procedimenti  amministrativi attinenti a
tali  materie. Se e' vero, infatti che il procedimento amministrativo
non  coincide  con  uno  specifico ambito materiale di competenza, in
quanto  modo  di  esercizio  delle  competenze,  e' vero anche che la
disciplina  dei  vari  procedimenti  dovra'  essere  affidata a fonti
statali  o  a  fonti  regionali  a  seconda  che gli stessi attengano
all'esercizio  di  competenze  materiali  proprie dello Stato o delle
regioni. (Corte costituzionale n. 465/1991).
    Violazione  del  principio  di  leale  collaborazione tra Stato e
regioni.
    Il  d.P.R.  n. 440,  complessivamente considerato, presenta, poi,
ulteriori  aspetti lesivi dovuti a vizi che ne inficiano le modalita'
di formazione.
    Ci  si  riferisce  al  fatto  che nella seduta del 1o luglio 1999
della  Conferenza  unificata  ex  art. 8, legge n. 281/1997, e' stato
sancito  un  accordo  avente  ad  oggetto  "Criteri applicativi della
normativa  di  cui  al titolo II, capo IV, del decreto legislativo 31
marzo  1998, n. 112 e del d.P.R. 20 ottobre 1998, n. 447" (pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale 13 luglio 1999, n. 162, pag. 53 segg.).
    Il  punto  3)  dell'accordo  prevedeva  che  l'individuazione dei
criteri  applicativi medesimi avrebbe dovuto avvenire "fermo restando
quanto  eventualmente  disposto  dalle  leggi regionali attuative del
decreto  legislativo  31 marzo 1998, n. 112 e del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 114".
    Deve,  pertanto,  rilevarsi che il d.P.R. n. 440, nella misura in
cui  ignora la distribuzione di competenze gia' operata dalla Regione
con  propria  normativa  attuazione dei decreti legislativi nn. 112 e
114  ed incide sulla disciplina dei relativi procedimenti, si pone in
contrasto  con le previsioni dell'accordo, con conseguente violazione
tanto  delle  prerogative  regionali  quanto  del  principio di leale
collaborazione  tra  Stato  e regioni, come definito piu' volte dalla
stessa giurisprudenza di codesta Corte.
    E  ancora:  il d.P.R. n. 440 risulta adottato senza la preventiva
acquisizione del parere delle commissioni della Camera dei deputati e
del  Senato,  al  contrario di quanto era avvenuto per l'adozione del
d.P.R.   n. 447/1998   di   cui   l'odierno  regolamento  costituisce
modificazione.  Il  che  confligge con il disposto dell'art. 20 della
legge  15marzo  1997,  n. 59,  la  cui  finalita' era, evidentemente,
quella  di fornire un ulteriore livello di garanzia delle prerogative
regionali.
    Sotto  i descritti molteplici aspetti, pertanto, il provvedimento
impugnato  e'  lesivo  dell'autonomia  legislativa,  amministrativa e
finanziaria della Regione ricorrente, in contrasto con gli artt. 117,
118, 119, 81 Cost.

                              P. Q. M.
    La Regione ricorrente chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare
che non spettava allo Stato, e per esso, al Governo:
        l'aver   riconformato,   tramite   regolamento   governativo,
procedure  e competenze afferenti lo "sportello unico per le imprese"
nelle   materie   assegnate   alla   sfera  di  competenze  regionali
costituzionalmente garantite;
        l'aver  previsto,  all'art. 1,  comma  1,  lett. c) e g), del
d.P.R.  n. 440  che  il  comune  possa  adottare  direttamente, nelle
suddette  materie,  tutti  gli  atti  occorrenti  alla  procedura  di
sportello  unico  per  gli  impianti  produttivi,  rendendo meramente
eventuale  l'intervento  delle  altre amministrazioni, secondo quanto
esposto    in   narrativa,   nonche'   l'aver   degradato   ad   atti
endoprocedimentali   gli   atti   eventualmente  adottabili  da  tali
ammnistrazioni;
        l'aver   adottato   il   d.P.R.  n. 440/2000  in  difformita'
dall'accordo  sancito  in  sede  di conferenza unificata il 1o luglio
1999,  nonche'  in  assenza  del  prescritto parere delle commissioni
della  Camera  dei  deputati  e  del  Senato  e, per l'effetto voglia
annullare l'impugnato d.P.R. 7 dicembre 2000, n. 440.
    Si  deposita: 1) delibera di autorizzazione alla proposizione del
giudizio;  2)  accordo sancito in sede di conferenza unificata del 1o
luglio 1999.
        Genova, addi' 4 aprile 2001
             Avv. Gigliola Benghi - Avv. Barbara Baroli
01C0414