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    Ricorso per conflitto di attribuzioni della Provincia autonoma di
Trento,  in  persona  del  Presidente  della  giunta  provinciale pro
tempore  Lorenzo  Dellai,  autorizzato con deliberazione della giunta
provinciale  n. 1262  del  25  maggio  2001 (all. 1), rappresentata e
difesa  - come da procura speciale del 29 maggio 2001 (rep. n. 25257)
rogata   dal   dott.  Tommaso  Sussarellu,  Ufficiale  rogante  della
Provincia  stessa  (all.  2)  - dagli avvocati Giandomenico Falcon di
Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma, presso io
studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri 5,
    Contro   il   Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  per  la
dichiarazione  che  non  spetta  allo  Stato di vincolare le Province
autonome, nella concessione ed erogazione degli assegni per il nucleo
familiare e di maternita' di cui agli articoli 65 e 66 della legge 23
dicembre  1998,  n. 448,  al  rispetto di livelli e requisiti accesso
previsti  da  norme  di  livello  regolamentare, e per il conseguente
annullamento   dell'art.   23   del   decreto  del  Ministro  per  la
solidarieta'   sociale   21   dicembre   2000,   n. 452,  concernente
"Regolamento recante disposizioni in materia di assegni di maternita'
e per il nucleo familiare, in attuazione dell'articolo 49 della legge
22  dicembre  1999,  n. 488,  e degli articoli 65 e 66 della legge 23
dicembre  1998,  n. 448",  pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale,  n. 81  del 6 aprile 2001, nella parte in cui tale articolo
cosi' dispone, per violazione:
        dell'articolo  8,  n. 25),  e  dell'articolo 16 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670;
        delle  relative  norme  di  attuazione e, in particolare, del
d.P.R.  28  marzo 1975; n. 469, e dell'articolo 2 del d.lgs. 16 marzo
1992, n. 266;
        dell'art. 5, comma 1, della legge 30 novembre 1989, n. 386;
        dei  principi  e regole costituzionali in materia di rapporti
tra regolamenti statali e potesta' provinciali.

                              F a t t o

    La   Provincia   autonoma   di   Trento  dispone  della  potesta'
legislativa primaria in materia di assistenza e beneficenza pubblica,
nonche' della relativa potesta' amministrativa ai sensi dell'articolo
8, n. 25) e dell'articolo 16 del d.PR. 31 agosto 1972, n. 670 e delle
relative norme di attuazione.
    In  tale  materia gli artt. 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998,
n. 448,  hanno istituito una nuova forma di assistenza economica alle
famiglie,  prevedendo  assegni  per  il nucleo familiare e assegni di
maternita',  secondo  una  disciplina  che  qui  non  rileva  nel suo
dettaglio  specifico. In base a tali disposizioni, entrambi i tipi di
assegni  sono  concessi  dai  comuni; gli importi concessi dai comuni
sono  erogati  dall'INPS  e  da ultimo posti a carico di uno speciale
fondo  istituito  presso  la  Presidenza  del Consiglio dei ministri,
attraverso il quale lo Stato rimborsa all'INPS gli importi erogati.
    La  legge  n. 448/1998,  peraltro,  non contraddice di per se' la
competenza   provinciale,  dato  che  all'articolo  82  contiene  una
esplicita   norma   di   salvaguardia,   in  virtu'  della  quale  le
disposizioni  contenute  nella  stessa legge (ivi compresi dunque gli
articoli 65 e 66) Si applicano alle regioni a statuto speciale e alle
Province  autonome  di Trento e di Bolzano "nel rispetto e nei limiti
degli statuti di autonomia e delle relative norme di attuazione".
    Tuttavia,  il  primo regolamento per l'applicazione di tali norme
legislative,  emanato  con  decreto  del Ministro per la solidarieta'
sociale  15  luglio  1999,  n. 306 (ai sensi dell'art. 65, comma 6, e
dell'art. 66,  comma 6, della legge), ometteva di introdurre apposite
clausole per il rispetto delle competenze provinciali, dimenticando i
vincoli  derivanti, quanto alla provincia di Trento, dallo Statuto di
autonomia  e  dalle  norme  di  attuazione. Questa provincia, dunque,
aveva  impugnato  il  d.m.  n. 306/1999 per conflitto di attribuzioni
(ricorso   n. 35/1999),   lamentando,   appunto,   il  fatto  che  il
regolamento  statale  avesse,  anche  in  relazione alla provincia di
Trento,  affidato  le  funzioni amministrative in questione all'INPS,
invece che alla provincia, ed in particolare avesse affidato all'INPS
la   funzione   di  soggetto  erogatore  dei  benefici  concessi  dai
competenti  enti  locali  della provincia, e di soggetto destinatario
dei  rimborsi  statali sull'apposito speciale Fondo costituito presso
la Presidenza del Consiglio dei ministri.
    Il  giudizio  cosi'  instaurato dalla Provincia davanti a codesta
ecc.ma  Corte  costituzionale e' tuttora pendente (e' chiamato per la
discussione  ad  una  ormai  prossima udienza), ma esso e' in realta'
ormai  privo  di  oggetto,  dal  momento che l'originario regolamento
attuativo  n. 306  del  1999 e' stata abrogato dall'art. 24, comma 1,
del d.m. 21 dicembre 2000, n. 452, qui impugnato.
    Per  vero, il nuovo regolamento contiene una apposita clasuola di
salvaguardia  delle  prerogative  delle province autonome, stabilendo
all'art. 23  che,  "ai sensi dell'articolo 82 della legge 23 dicembre
1998,  n. 448,  gli  assegni  per il nucleo familiare e di maternita'
previsti dagli art. 65 e 66 della legge n. 448 del 1998 sono concessi
ed  erogati,  per  gli  aventi  diritto  residenti  nei  comuni delle
province  autonome  di  Trento e di Bolzano, dalle province medesime,
secondo  le  norme  dei  rispettivi statuti e delle relative norme di
attuazione,  nell'ambito  del  livello  e  dei  requisiti  di accesso
previsti  dalle  citate  disposizioni  di  legge  e  "dai regolamenti
attuativi".
    Il  nuovo  regolamento  risulta  dunque,  rispetto al precedente,
assai  piu'  rispettoso  delle competenze delle province autonome: le
quali  non  avrebbero  ora  ragione  di dolersene se non fosse per il
fatto  che  la  parte finale della disposizione (sopra evidenziata in
corsivo) prevede che la provincia debba operare non solo "nell'ambito
del  livello  e  dei  requisiti  di  accesso  previsti  dalle  citate
disposizioni  di  legge"  ma,  in  aggiunta, di quelli precisati "dai
regolamenti attuativi".
    E'  chiaro  che,  in  questi  termini,  il  ruolo della provincia
sarebbe  ridotto  a  quella  di  un  mero  esecutore  della normativa
statale,  e che la sua potesta' legislativa primaria nella materia si
ridurrebbe  alla  potesta'  di  ...  dare  attuazione  ai regolamenti
statali di attuazione.
    La   Provincia  autonoma  di  Trento,  per  parte  sua,  ha  dato
attuazione  agli  artt. 65 e 66 della legge 23 dicembre 1998, n. 448,
con  la  legge  provinciale  20  marzo  2000,  n. 3,  recante "Misure
collegate  con  la  manovra  di  finanza  pubblica  per l'anno 2000".
Precisamente,  secondo  l'art. 65  di  tale legge "gli assegni per il
nucleo  familiare  e di maternita' di cui agli articoli 65 e 66 della
legge  23  dicembre  1998,  n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione  e  lo  sviluppo), come modificati dall'articolo 50 e
dall'articolo  63  della  legge  17 maggio 1999, n. 144, sono erogati
secondo  i  criteri e le modalita' stabiliti con regolamento adottato
nel  rispetto  del  livello  di  intervento  previsto  dalle predette
disposizioni  statali  e  tenuto  conto dei benefici eventualmente in
godimento per le stesse finalita'" (enfasi aggiunta).
    In  altre  parole,  la  normativa provinciale gia' in vigore, tra
l'altro  regolarmente  vistata  dal  Governo,  gia' prevede che nella
Provincia  di  Trento  si  seguano  i livelli di intervento stabiliti
dalle leggi statali. Ma al di sotto del livello legislativo, la' dove
si  tratti  di disciplina meramente governativa, la provincia ritiene
di non dovere e potere essere vincolata.
    La  norma  contenuta  nella  parte  finale  dell'art. 23 risulta,
dunque,  lesiva  dell'autonomia costituzionale della provincia per le
seguenti ragioni di

                            D i r i t t o

    1.  -  Assoluta incostituzionalita' di disposizioni che vincolano
la   potesta'   legislativa   provinciale   al   rispetto   di  fonte
regolamentare statale attuativa.
    La  norma  impugnata  risulta doppiamente incostituzionale, da un
lato   perche'   una   normativa  secondaria  ministeriale  non  puo'
sovrapporsi  o  comunque  interferire  con l'esercizio della potesta'
legislativa   primaria   delle  regioni  speciali  e  delle  province
autonome,  dall'altro  per  violazione  del  sistema dei rapporti tra
norme statali e norme provinciali.
    In  generale,  l'intervento  di  una  disciplina regolamentare in
materia  regionale  contrasta  con i principi regolatori del rapporto
fra  fonti statali e fonti regionali: cio' vale per tutte le regioni,
come  risulta  dall'art. 117 della Costituzione e dall'art. 17, comma
1,  lett,  b)  della  legge  n. 400 del 1988, ed e' confermato per la
Provincia  autonoma di Trento dall'art. 2 d.lgs. n. 266 del 1992, che
considera   solo   le  leggi  statali  come  uniche  fonti  idonee  a
condizionare  la  potesta' legislativa provinciale. Tale principio e'
stato  piu'  volte  riconosciuto  da  codesta  Corte: particolarmente
esplicita sul punto e' la sent. n. 84 del 2001 (resa su un ricorso di
questa  Provincia): "secondo il consolidato orientamento della Corte,
un  regolamento (governativo o ministeriale) non puo' contenere norme
miranti a limitare la sfera di competenza delle regioni nelle materie
loro  attribuite,  in  quanto  esse  non  sono  soggette, in linea di
principio,  alla  disciplina  dettata  con  i regolamenti governativi
(sentenze n. 507 del 2000 e n. 352 del 1998)"; "la regola di base nel
rapporto  fra  fonti  secondarie  statali e fonti regionali e' quella
della  separazione  delle  competenze,  tale  da  porre le regioni al
riparo  dalle  interferenze  dell'esecutivo centrale (sentenza n. 250
del  1996)".  Ne  consegue  che  "la  potesta' regolamentare volta ad
attuare la legge statale non puo' disciplinare materie riservate alla
competenza  regionale  (sentenze  numeri  420 del l999, 482 e 333 del
1995,  461  e  97  del  1992)".  E  viene anche precisato che "questi
principi valgono anche per le competenze costituzionalmente garantite
alle  Province  autonome,  che  al - pari delle regioni - non possono
subire  interferenze  derivanti  da  atti  regolamentari  dello Stato
(sentenza n. 31 del 2001)".
    Si  noti che la sentenza appena citata aveva ad oggetto una norma
di  legge  che prevedeva il dovere per le regioni e province autonome
di conformarsi ad un regolamento esecutivo statale; a maggior ragione
lesiva,  dunque,  risulta  la  norma regolamentare qui impugnata, che
prevede  l'applicazione  diretta  -  nella  provincia di Trento - dei
regolamenti  attuativi  degli  artt. 65 e 66 della legge n. 448/1998.
Infatti,  se  per  le  stesse  leggi statali il condizionamento della
potesta'  legislativa  provinciale  avviene non in termini di diretta
applicazione  ma  di  vincolo  all'adeguamento,  nei limiti in cui lo
Statuto lo impone (mentre la diretta applicazione della legge Statale
si  ha  solo  dopo  la  sentenza  con  la  quale codesta Ecc.ma Corte
costituzionale  abbia  eventualmente sancito la violazione del dovere
di   adeguamento:   v.  l'art.  2  d.lgs.  n. 266/1992),  a  fortiori
illegittima  e  lesiva  e'  la  pretesa di applicazione diretta di un
regolamento, cioe' di un qualcosa non consentito neppure alla legge.
    Si  noti  che  la  disposizione  qui impugnata, non si puo' certo
giustificare  mediante  l'applicazione  dell'art. 5,  comma  1, della
legge  30  novembre  1989, n. 386, che risulta al contrario anch'esso
specificamente   violato.   Infatti,  secondo  tale  disposizione  le
province  autonome  "partecipano  alla ripartizione di fondi speciali
istituiti  per  garantire  livelli  minimi  di  prestazioni  in  modo
uniforme  su  tutto  il  territorio nazionale, secondo i criteri e le
modalita' per gli stessi previsti".
    In  questi  termini,  se  la  stessa  funzione  di  tali fondi di
"garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il
territorio  nazionale"  implica il rispetto dei basilari scopi che la
legge  imprime  ai  fondi  stessi,  cio' non implica affatto che, per
quanto  riguarda  le province autonome (le cui prerogative statutarie
erano  espressamente  fatte salve dall'art. 82 della legge n. 448 del
1998,  quali limite dell'applicazione della stessa legge), il vincolo
possa estendersi alle statuizioni meramente regolamentari.
    Che  le  regole  di cui all'art. 5, comma 1, debbano essere poste
dalla  legge  si deduce non solo dal complessivo sistema dei rapporti
tra Stato e province autonome, ma altresi' dallo stesso art. 5, comma
2, la' dove questo espressamente si riferisce ai finanziamenti recati
"da  qualunque  disposizione  di altra legge statale", e dal comma 3,
la' dove questo, in relazione ai fondi di cui al comma 2, afferma che
la  provincia  li  assegna  e li eroga prescindendo dagli adempimenti
previsti  "dalle  stesse leggi". In tutto l'art. 5 della legge n. 386
del  1989  si  ha costantemente un rapporto tra legge statale e legge
provinciale,  secondo  una  logica  che  nel  1992  verra'  ripresa e
sviluppata dal decreto legislativo n. 266, gia' sopra ricordato.
    In  sintesi,  l'art. 23  d.m n. 452/2000 risulta illegittimamente
lesivo  dell'autonomia  costituzionale  di  questa  provincia perche'
prevede che essa sia vincolata da un regolamento statale, per di piu'
non   in   termini  di  obbligo  di  adeguamento  ma  in  termini  di
applicazione diretta del regolamento stesso.
    2.  - Specifica illegittimita' derivante dalla circostanza che la
disposizione  che  nel caso specifico vincola la legge provinciale al
rispetto  della  fonte  statale  regolamentare deriva dal regolamento
stesso:
    Le ragioni sopra esposte hanno carattere per cosi' dire assoluto,
nel  senso  che  varrebbero  anche  se  il vincolo alla fonte statale
regolamentare  fosse  posto  dalla legge statale (il che nel caso non
puo'  dirsi, stante la salvaguardia generale posta dall'art. 82 della
legge n. 448/1998).
    Ma  se  pure  tali  ragioni non si condividessero, o in ogni modo
aggiuntivamente,   va  considerato  che  nel  caso  in  questione  il
carattere  vincolante  del  regolamento  per la provincia autonoma e'
stabilito  dal  regolamento  stesso.  Cio'  configura ad avviso della
ricorrente  provincia  una  autonoma  ragione di incostituzionalita'.
Infatti  per subordinare una fonte (nel caso la legge provinciale) ad
un'altra   fonte  (nel  caso  il  regolamento  statale)  occorre  una
potenziale  superiorita'  della fonte subordinante a quella che viene
subordinata: il che si verifica in astratto per le legge statale (per
la  quale  il  divieto  di prevedere tale subordinazione deriva dalla
Costituzione  e,  per  la  provincia,  dallo  Statuto,  e  non da una
intrinseca incapacita' della fonte), ma non si verifica per nulla per
il   regolamento  statale,  il  quale  e'  gia'  in  quanto  tale,  a
prescindere  da  ogni  altro  vincolo, inidoneo a dette le regole del
proprio rapporto con la legge provinciale.
    Cio'  non  significa,  come  ben  noto,  che  nel vigente sistema
costituzionale  non  possano  esistere  strumenti extralegislativi di
coordinamento   delle   autonomie  regionali  in  vista  di  esigenze
unitarie;  al  contrario, tale strumento esiste ed e' stato inviduato
nell'esercizio  della funzione di indirizzo e coordinamento, seguendo
le  relative  regole  sostanziali (previsione legislativa specifica),
procedimentali  (competenza  governativa  e, per quel che riguarda la
Provincia  autonoma  di  Trento, consultazione di essa, come previsto
dall'art. 3  d.lgs.  n. 266/1992)  e  contenutistiche  (vincolo della
Provincia autonoma "solo al conseguimento degli obiettivi a risultati
in   essi   [negli  atti  di  indirizzo]  stabiliti":  art. 3  d.lgs.
n. 266/1992).  In  definitiva,  il  sistema degli atti normativi e di
indirizzo  statali  che possono incidere sulle fonti e sulle funzioni
amministrative   provinciali,  e  le  modalita'  con  cui  cio'  puo'
avvenire,  sono compiutamente definiti dal decreto legislativo n. 266
del  1992,  e  non  vi  e' certo spazio per ulteriori fonti, prive di
fondamento  legislativo  e  di  giustificazione  e  fondamento  nella
Costituzione e nello Statuto di autonomia.

                              P. Q. M.
    La   ricorrente   Provincia   autonoma   di  Trento,  come  sopra
rappresentata   e   difesa,  chiede  voglia  l'eccellentissima  Corte
costituzionale  dichiarare  che non spetta allo Stato di vincolare la
Province  autonome, nella concessione ed erogazione degli assegni per
il  nucleo  familiare  e  di  maternita' di cui agli articoli 65 e 66
della  legge  23  dicembre  1998,  n. 448,  al  rispetto di livelli e
requisiti  di  accesso  previsti da norme di livello regolamentare, e
conseguentemente  annullare l'art. 23 del decreto del Ministro per la
solidarieta'  sociale  21  dicembre  2000, n. 452, nella parte in cui
tale  articolo  cosi'  dispone,  per  violazione dei principi e nonne
statutari   ed  attuativi  citati  in  epigrafe,  nei  termini  sopra
illustrati.
        Padova-Roma, addi' 1o giugno 2001
          Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
01c0641