N. 575 ORDINANZA (Atto di promovimento) 7 maggio 2001
Ordinanza emessa il 7 maggio 2001 dal tribunale di S. Angelo dei Lombardi nel procedimento civile vertente tra Di Popolo Gerardino, n.q., e comune di Calabritto Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia eurbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente sottrazione all'A.G.O., secondo il giudice rimettente, delle controversie (introdotte tra il 1 luglio 1998 e il 10 agosto 2000) relative alrisarcimento del danno per occupazione acquisitiva illegittima - Esorbitanza dai limiti della legge delegante. - D.Lgs. del 31 marzo 1998, n. 80, art. 34, comma 1, in relazione alla legge 15 marzo 1997, n. 59, art. 11, comma 4, lett. g). - Costituzione, art. 76.(GU n.32 del 22-8-2001 )
IL TRIBUNALE Nella causa iscritta al n. 768/99 r.g., letti gli atti, ha pronunziato la seguente ordinanza. F a t t o Con atto di citazione notificato il 23 novembre 1999 Di Popolo Gerardino, quale procuratore di Lucia Di Popolo, Maria Rosa e Juan Jose' Parisi, conveniva in giudizio il comune di Calabritto (Avellino) per sentire condannare quest'ultimo al risarcimento dei danni subiti per la perdita della quota di comproprieta' del fondo individuato in catasto al foglio n. 15, particelle nn. 140, 561 e 562, nonche' per la perdita della proprieta' del fondo individuato al catasto al foglio n. 15, particella n. 559. Deduceva, infatti, che il terreno era stato occupato il 15 marzo 1983 dal comune per la realizzazione di piani di zona, e con la fissazione della durata dell'occupazione in cinque anni, alla cui scadenza, tuttavia, nonostante l'irreversibile trasformazione del fondo, non era seguito l'esproprio. Tanto premesso, chiedeva la corresponsione del risarcimento del danno per l'occupazione appropriativa. Si costituiva il comune convenuto, eccependo, in via preliminare, la carenza di giurisdizione del giudice adito alla luce delle disposizioni di cui all'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, che avevano determinato il passaggio al giudice amministrativo delle controversie aventi ad oggetto il diritto al risarcimento del danno prodotto dal tradursi dell'occupazione illegittima di fondi nella cosiddetta accessione invertita. Su tale eccezione preliminare la causa veniva trattenuta in decisione all'udienza di precisazione delle conclusioni del 27 marzo 2000, con assegnazione di termini per il deposito di comparse conclusionali e di repliche. Durante il decorso del termine di trenta giorni per il deposito della sentenza, la Corte di cassazione a sezioni unite, adita in sede di regolamento di giurisdizione, con ordinanza 25 maggio 2000, n. 43, dichiarava rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, in relazione all'art. 76 della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, nella parte in cui sottrae al giudice ordinario e devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le cause su diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative finalizzate alle gestione del territorio. Secondo l'autorevole interpretazione della Corte di cassazione, infatti, "l'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, con il primo comma, devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia, con il secondo comma definisce la materia urbanistica come quella concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e poi, con il terzo comma, stabilisce (fra l'altro) che nulla e' innovato in ordine alla giurisdizione del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita' in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa od ablativa; l'esplicita conservazione della giurisdizione del giudice ordinario solo per le cause indennitarie, cioe' per le cause in cui il soggetto passivo di legittimi atti o provvedimenti autoritativi di acquisizione del godimento o della proprieta' dei bene reclami il riconoscimento e la liquidazione dell'indennizzo, comporta il ricadere nell'innovativa previsione di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie che ineriscano a procedure espropriative promosse a fini di gestione del territorio, e che abbiano ad oggetto diritti diversi dai crediti indennitari, conseguenti a comportamenti (non ad atti o provvedimenti); ... questa interpretazione e' imposta dalla lettera e dal collegamento logico delle disposizioni, dato che un ampliamento della nozione di materia urbanistica, tradizionalmente riguardante gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti che integrino esercizio di potesta' amministrativa nel campo della pianificazione del territorio e della formazione dei corrispondenti strumenti urbanistici, fino a comprendervi gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti di procedure di espropriazione per pubblica utilita' indirizzate alla gestione del territorio medesimo ed all'attuazione degli obiettivi programmati con quegli strumenti, e' insito nel riferimento alle espropriazioni al solo scopo di delimitare le cause in cui resta ferma la giurisdizione del giudice ordinario; ... che, pertanto, detto art. 34 trasferisce dal giudice ordinario al giudice amministrativo, per l'indicato settore delle espropriazioni, le controversie in cui si faccia valere il diritto alla riacquisizione del bene occupato senza titolo (per originaria carenza o successiva inefficacia del titolo stesso), il diritto al risarcimento del danno per occupazione illegittima, od il diritto al risarcimento del danno prodotto dal tradursi dell'occupazione medesima nella cosiddetta accessione invertita od espropriazione sostanziale; ... rispetto a tale estensione alle controversie espropriative da ultimo indicate della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e' rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, in relazione all'art. 76 della Costituzione, tenendosi conto della configurabilita' dell'eccesso di delega quando la norma delegata sconfini dal fisiologico "riempimento della norma delegante, violando specifici principi e criteri direttivi, ovvero divergendo dalle finalita' della delega desumibili dai principi e criteri medesimi (v., ex pluribus Corte costituzionale n. 198/1998); ... la non manifesta infondatezza della questione, sotto il profilo dell'eventuale inosservanza dei principi e dei criteri posti dalla norma delegante, cioe' dall'art. 11, quarto comma, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, discende dal fatto che questa norma contempla "l'estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, comprese quelle relative al risarcimento del danno in materia urbanistica (oltre che in materia edilizia e di servizi pubblici), di modo che, circoscrivendo la riforma in tema di giurisdizione ai diritti soggettivi consequenziali (di contenuto patrimoniale), vale a dire ai diritti determinati dall'esercizio della giurisdizione di legittimita' su atti o provvedimenti, senza alcuna menzione dei diritti nascenti da fatti o comportamenti, quali i citati diritti restitutori o risarcitori, potrebbe esprimere un intento con-trario alla devoluzione delle controversie su tali ultimi diritti alla cognizione del giudice amministrativo; ... la non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale, sotto il profilo dell'eventuale divergenza dalle finalita' perseguite dalla norma delegante, e' da cogliersi nella rispondenza della delega (anche alla luce dei lavori preparatori) all'obiettivo di concentrare dinanzi ad un solo organo giudiziario le controversie che investano lo stesso rapporto fra il privato e la pubblica amministrazione, superando il criterio di riparto della giurisdizione fondato sulla distinzione fra diritti ed interessi ed assicurando cosi' unicita' e coerenza del processo, e nel rilievo che la relativa esigenza potrebbe non conciliarsi con la suddivisione fra giudice ordinario e giudice amministrativo delle cause inerenti a diritti insorti in procedimenti espropriativi inerenti alla materia urbanistica a seconda che si tratti o meno di diritti indennitari; ... detta suddivisione, infatti, ricadendo in un contenzioso "naturalmente o comunque frequentemente caratterizzato dalla proposizione in via cumulativa od alternativa di domande riguardanti tanto indennita' quanto altri diritti soggettivi (come quando si reclami l'indennizzo per il periodo di legittima occupazione temporanea ed insieme il danno per l'indebito protrarsi dell'occupazione stessa oltre la prevista scadenza, oppure quando si richieda l'indennizzo espropriativo od il danno da "accessione invertita con la duplice prospettazione della dipendenza della perdita del bene da un atto ablativo o da un fatto illecito), e' potenzialmente foriera di un frazionamento di contese sostanzialmente unitarie (per comunanza od interdipendenza, di problematiche) in piu' processi davanti a giudici diversi, con il risultato di un prolungamento dei tempi della definizione giudiziale della complessiva lite (anche per l'obbligo di sospendere il procedimento la cui definizione dipenda dalla decisione di altra causa); ... che una compromissione della ratio della norma delegante e' ravvisabile anche per il rilievo che l'allargamento dell'area delle controversie in materia urbanistica affidate al giudice amministrativo, con l'inclusione di quelle inerenti a diritti di cui si alleghi la lesione per effetto di contegni illeciti posti in essere dalla pubblica amministrazione nel corso di procedure espropriative, potrebbe tradire lo scopo di semplificare i criteri di riparto della giurisdizione (mediante il riferimento alla materia anziche' alla consistenza della posizione soggettiva dedotta in causa), in quanto la qualificazione di un fatto materiale come momento della gestione pubblicistica del territorio non sarebbe ricollegabile solo all'esistenza di una procedura espropriativa promossa per tale gestione ed alla dichiarata inerenza ad essa del fatto medesimo, ma richiederebbe una non agevole indagine sul contesto in cui si sia effettivamente inserito". L'interpretazione (definita "panurbanistica" dalla dottrina) dell'ambito di operativita' dell'art. 34 offerta dalla Corte di cassazione nella richiamata ordinanza di rimessione e' stata poi successivamente ribadita dalle stesse sezioni unite con la sentenza n. 494 del 14 luglio 2000, in cui si legge che "la disposizione si caratterizza, sul piano letterale, per la sua sinteticita' e per l'estrema ampiezza della formula adottata, sia nel delimitare l'ambito della materia, fornendone una autonoma definizione (nel comma 2), sia nell'indicare (nel comma 1) le controversie che, nel detto ambito, assumono rilevanza ai fini della sussistenza della giurisdizione esclusiva. Sotto il primo profilo, puo' constatarsi che la norma, nel definire la "materia urbanistica", non reca distinzioni, ne' fornisce esemplificazioni (diversamente da quanto prevede il precedente art. 33, comma 1, concernente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, che non reca una definizione di "pubblico servizio", ed enumera una serie di previsioni esemplificative: v. s.u., sent. n. 71/2000), ma, con espressione di estrema latitudine, dispone che sono compresi nell'ambito della materia urbanistica tutti gli aspetti dell'uso del territorio. Nella sua assolutezza, la formula adottata dall'art. 34, comma 2, si presta quindi ad essere intesa come volta ad abbracciare la totalita' degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso. Sotto il secondo profilo, puo' rilevarsi che del pari onnicomprensivo e' il riferimento alle controversie attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: vi rientrano infatti, purche' attinenti alla materia urbanistica, come sopra definita, le controversie che siano determinate da atti, provvedimenti o comportamenti della pubblica amministrazione. Ed ancora una volta la formula normativa e' di estrema latitudine, poiche' manca ogni specificazione circa la tipologia delle controversie (ed anche in cio' la norma si differenzia dal precedente art. 33, comma 2, in tema di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi), mentre il riferimento agli atti, provvedimenti o comportamenti sembra esaurire tutta la gamma delle attivita' giuridicamente rilevanti della pubblica amministrazione, siano esse formali (atti, provvedimenti) o materiali (comportamenti)". Questo giudicante, dunque, consapevole della funzione nomofilattica istituzionalmente affidata alla Corte di cassazione e ritenendo opportuno attendere la decisione del giudice delle leggi sulla questione di costituzionalita' cosi' sollevata, certamente incidente sull'esito del giudizio in corso in cui il l'ente pubblico convenuto - proprio facendo leva sull'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998 - aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito, rimetteva la causa sul ruolo per l'udienza del 29 gennaio 2001. Con ordinanza del 23 gennaio 2001, la Corte costituzionale, considerato che dopo la proposizione della questione di legittimita' costituzionale era sopravvenuta la legge n. 205 del 2000 (in vigore dal 10 agosto 2000), la quale, con l'art. 7, aveva formalmente sostituito il testo dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, ripetendo integralmente il contenuto della norma originaria, attribuendole tuttavia l'efficacia della legge formale e non piu' quella della legge sostanziale, rilevava che la valutazione dell'incidenza dell'indicato ius superveniens in ordine al persistere della rilevanza della questione competeva alla Corte remittente ed ordinava la restituzione degli atti alla Corte di cassazione. D i r i t t o La questione di costituzionalita' dell'originario art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, in relazione all'art. 76 della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma, lettera g) della legge 15 marzo 1997, n. 59, nella parte in cui sottrae al giudice ordinario e devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le cause su diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative finalizzate alle gestione del territorio, e' ancora rilevante ai fini del presente giudizio e non manifestamente infondata. Poiche', infatti, ai sensi dell'art. 5 del codice di procedura civile (nel testo novellato dall'art. 2 della legge n. 353/1990), la giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda, senza che abbiano rilevanza i successivi mutamenti della legge, l'art. 34 piu' volte citato continua a "vivere" nell'ambito del presente giudizio - regolandone il profilo dell'attribuzione della giurisdizione - come norma posta da una fonte che continua a porsi in contrasto con l'art. 76 della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, e per i motivi ampiamente lumeggiati dalla Suprema Corte di cassazione con l'ordinanza n. 43 del 2000 trascritta in motivazione. L'art. 7 della legge n. 205 del 2000, infatti, pur introducendo un nuovo testo dell'art. 34 attribuendogli l'efficacia di legge formale (peraltro gia' a sua volta sospettata di incostituzionalita' dal tribunale di Roma con ordinanza del 16 novembre 2000 di rimessione degli atti alla Corte costituzionale), non e' idoneo a fornire copertura costituzionale all'operativita' dell'originaria norma posta dall'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998 rispetto ai giudizi introdotti tra il 10 luglio del 1998 (data di entrata in vigore delle norme di cui agli artt. 33 e 34 d.lgs. n. 80/1998, al sensi della disposizione transitoria contenuta nell'art. 45, comma 18, stesso decreto) ed il 10 agosto del 2000 (data di entrata in vigore della legge 21 luglio 2000, n. 205), in quanto la legge n. 205/2000, in assenza di norme transitorie che specificamente prevedano la retro attivita' delle sue disposizioni, dispone soltanto per l'avvenire (ossia per i procedimenti introdotti dopo il 10 agosto 2000), in omaggio al principio sancito dall'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile. Del resto gia' la Corte costituzionale (a partire dalla sentenza n. 63 del 1970) ha affermato che l'abrogazione (ammesso peraltro che la mera sostituzione di un articolo di legge, lasciando immutato il contenuto, possa essere ascritta a tale fenomeno) incide sulla legge abrogata nel senso che questa, "originariamente fonte di una norma riferibile ad una serie indefinita di fatti futuri ... e ormai fonte di una norma riferibile solo ad una serie definita di fatti passati". E cio' e' tanto piu' vero in materia processuale civile, in presenza dell'art. 5 del codice di rito che sancisce espressamente l'irrilevanza, ai fini della giurisdizione, dei mutamenti di legge successivi alla proposizione della domanda. Dunque, dalla pronunzia della Corte costituzionale dipende la possibilita' di risolvere la questione relativa all'individuazione del giudice a cui spetta la giurisdizione in ordine alle cause, introdotte tra il 1 luglio 1998 (data di entrata in vigore delle norme di cui agli artt. 33 e 34 d.lgs. n. 80/1998) ed il 10 agosto 2000 (data di entrata in vigore della legge 21 luglio 2000, n. 205), su diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative finalizzate alle gestione del territorio. Tanto premesso in fatto e diritto, va disposta la sospensione del presente giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la decisone sulla questione pregiudiziale di legittimita' costituzionale, siccome rilevante e non manifestamente infondata. Alla cancelleria vanno affidati gli adempimenti di competenza, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
P. Q. M. Dichiara rilevante per il giudizio e non manifestamente infondata, in relazione all'art. 76 della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 31 marzo 1998 nella parte in cui, per le cause introdotte tra il 1 luglio 1998 ed il 10 agosto 2000, sottrae al giudice ordinario e devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le cause su diritti soggettivi connessi a comportamenti materiali della pubblica amministrazione in procedure espropriative finalizzate alle gestione del territorio. Ordina alla cancelleria di notificare la presente ordinanza al presidente del Consiglio dei ministri, nonche' di darne comunicazione al Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati; Dispone l'immediata trasmissione degli atti, comprensivi della documentazione attestante il perfezionamento delle prescritte notificazioni e comunicazioni, alla corte Costituzionale. Sospende il giudizio in corso. Si comunichi a cura della cancelleria. S. Angelo dei Lombardi, addi' 7 maggio 2001. Il giudice: Ciafardini 01C0684