N. 213 SENTENZA 2 - 4 luglio 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Provincia autonoma. Acque pubbliche - Grandi derivazioni di acque pubbliche nella Provincia di Trento - Canoni concessori - Diritto al rimborso - Atto statale di diniego - Ricorso per conflitto della Provincia di Trento - Lamentata lesione delle attribuzioni provinciali - Conflitto di livello non costituzionale - Inammissibilita'. - Nota Ministero delle finanze (dip. territorio, direz. demanio) n. 50151 del 25 gennaio 1999. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 68, 71 e 110.(GU n.27 del 11-7-2001 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, CarloMEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,Giovanni Maria FLICK.
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota
del Ministero delle finanze - Dipartimento del territorio - Direzione
centrale del demanio - del 25 gennaio 1999 nella parte in cui nega
alla provincia il diritto al rimborso dei canoni di concessione
relativi alle grandi derivazioni di acque pubbliche, promosso con
ricorso della Provincia autonoma di Trento, notificato il 13 aprile
1999, depositato in cancelleria il 22 successivo ed iscritto al n. 15
del registro conflitti 1999.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella udienza pubblica del 22 maggio 2001 il giudice
relatore Carlo Mezzanotte;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla nota del
Ministero delle finanze - Dipartimento del territorio - Direzione
centrale del demanio n. 50151 del 25 gennaio 1999, con la quale le e'
stato negato il rimborso integrale dei canoni delle concessioni
relative alle grandi derivazioni di acque pubbliche rilasciate dallo
Stato su beni facenti parte del demanio idrico della provincia, in
relazione agli anni dal 1988 al 1992.
La predetta nota avrebbe leso attribuzioni costituzionali
conferite alla provincia dagli articoli 68, 71 e 110 dello statuto di
autonomia.
L'articolo 71 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) prevede che, per le concessioni
di grande derivazione di acque pubbliche esistenti nella provincia,
lo Stato ceda a quest'ultima i nove decimi dell'importo del canone
annuo stabilito a norma di legge. A giudizio della ricorrente,
l'assetto delle entrate provinciali risultante da tale disposizione
sarebbe stato alterato dall'articolo 8, comma 1, lettera e), del
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di trasferimento alle
Province autonome di Trento e di Bolzano dei beni demaniali e
patrimoniali dello Stato e della regione), come modificato
dall'articolo 1 del decreto legislativo 11 novembre 1999, n. 463
(Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige in materia di demanio idrico, di opere idrauliche
e di concessioni di grandi derivazioni a scopo idroelettrico,
produzione e distribuzione di energia elettrica), che, in attuazione
dell'articolo 68 dello statuto, ha trasferito alle province una parte
del demanio idrico statale. Ne conseguirebbe che, mentre per le
concessioni relative a beni facenti parte del demanio idrico statale
dovrebbe valere la regola della cessione alla provincia dei nove
decimi dell'importo del canone, per le concessioni di grande
derivazione su beni del demanio idrico provinciale dovrebbe spettare
alla provincia non una quota, pure elevata, delle entrate, ma la
totalita' delle stesse. Questo criterio di ripartizione dei proventi
dei canoni di concessione sarebbe stato ulteriormente stabilizzato
dalle norme di attuazione e segnatamente dal decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 268, recante "Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale", il quale, all'articolo 4, ha sancito che i canoni di
concessione delle grandi derivazioni, di cui all'articolo 71 dello
statuto, si riferiscono al demanio idrico dello Stato, mentre i
canoni relativi al demanio provinciale "restano acquisiti al bilancio
delle rispettive province".
Passando alla descrizione dei fatti, la ricorrente rammenta che
l'amministrazione statale continuava a corrispondere alla Provincia
di Trento solo i nove decimi dei canoni di concessione di grandi
derivazioni, senza operare alcuna distinzione tra canoni relativi al
demanio statale e canoni relativi al demanio provinciale, per i quali
ultimi la provincia riteneva le spettassero invece i dieci decimi. Su
queste basi la provincia ricorrente chiedeva allo Stato il versamento
dell'ulteriore decimo (rispetto ai nove decimi gia' versati), che
veniva quantificato nella somma di circa nove miliardi di lire. La
richiesta della provincia riguardava solo il periodo 1988-1992, senza
coinvolgere gli anni precedenti, in quanto l'articolo 20 delle norme
di attuazione del 1992, pur statuendo che le norme dettate nel Titolo
VI dello statuto (al quale appartiene la disposizione che disciplina
i canoni di concessione di cui e' conflitto), avevano decorrenza dal
1o gennaio 1973, precisava che i rapporti finanziari derivanti
dall'applicazione del medesimo Titolo per il periodo compreso tra il
1o gennaio 1973 e il 31 dicembre 1987 si intendevano "regolati a
titolo definitivo secondo le modalita' provvisoriamente adottate dai
competenti organi statali".
Il Ministero delle finanze, prosegue la ricorrente, prima con una
nota della sua articolazione amministrativa trentina, quindi con
analogo provvedimento della Direzione centrale del demanio,
riconoscendo la fondatezza della pretesa vantata dalla provincia,
disponeva in favore di questa l'accreditamento della somma richiesta
e, nelle more, chiedeva un parere all'Avvocatura distrettuale dello
Stato di Trento. E' su tale parere, reso con nota del 13 gennaio
1999, n. 151, che si fonda il diniego di rimborso, relativo agli anni
1988-1992, che ha dato origine al presente conflitto. In esso
l'Avvocatura trentina sosteneva che l'articolo 71 dello statuto non
distinguerebbe affatto tra demanio statale e provinciale, poiche',
facendo riferimento alle "acque pubbliche esistenti nella provincia",
mostrerebbe di prendere in considerazione le grandi derivazioni in
quanto tali, senza distinzione alcuna tra acque pubbliche statali e
provinciali. Muovendo da simili premesse interpretative, l'Avvocatura
distrettuale di Trento affermava che l'articolo 4 delle norme di
attuazione di cui al decreto legislativo n. 268 del 1992 avrebbe
carattere completamente innovativo, e quindi opererebbe solo pro
futuro per i canoni dovuti e riscossi dopo la sua entrata in vigore,
ossia successivi alla data del 7 maggio 1992. Ne', prosegue
l'Avvocatura distrettuale, la retroattivita' potrebbe trovare
fondamento nel presunto carattere interpretativo di tale disposizione
rispetto alla formulazione dell'articolo 71 dello statuto. Non solo
infatti essa ha un rango formale inferiore rispetto alla norma che
intenderebbe interpretare, ma non e' stata approvata con la procedura
che l'articolo 104 dello statuto prescrive per le modifiche del
Titolo VI (cui appartiene, come si e' detto, l'art. 71). Nessun
rilievo avrebbe dunque il fatto che l'articolo 20 del decreto
legislativo n. 268 del 1992 abbia disposto il consolidamento dei
rapporti finanziari intercorsi al 31 dicembre 1987 (lasciando cosi'
"scoperto" il periodo 1988-1992), essendo comunque escluso che il
predetto articolo 4 possa estendere la propria efficacia anche al
passato.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
comunque infondato.
Quanto alla inammissibilita', la difesa erariale ritiene che il
ricorso abbia ad oggetto una controversia di natura puramente
economica, di competenza dell'autorita' giurisdizionale ordinaria e
non del giudice costituzionale. Ad avviso dell'Avvocatura,
l'esistenza in capo alla provincia ricorrente del diritto al rimborso
dei canoni di concessione risulterebbe pacifica, ed a venire in
contestazione sarebbe solo la decorrenza di tale diritto, sicche' non
potrebbero dirsi lese prerogative costituzionali della provincia
ricorrente e mancherebbe quindi la materia di un conflitto di
attribuzione.
Quanto al merito, riprendendo una argomentazione gia' spesa
dall'Avvocatura trentina nella nota di cui si e' sopra riferito, la
difesa erariale denuncia il contrasto dell'articolo 4 del decreto
legislativo n. 268 del 1992 con l'articolo 71 dello statuto,
rilevando come la norma statutaria prescinda dall'appartenenza delle
concessioni di grande derivazione di acque pubbliche al demanio
idrico statale o provinciale. Del resto, soggiunge l'Avvocatura,
anche ad ammettere che l'articolo 4 sia compatibile con il dettato
statutario, esso dovrebbe comunque trovare applicazione, e quindi
fondare correlative pretese della provincia, solo per i canoni dovuti
a partire dal 1992, non anche per il passato. Fino a tale data,
dunque, lo Stato avrebbe legittimamente trattenuto il decimo dei
canoni per tutte le derivazioni di acque pubbliche, statali o
provinciali che fossero.
Considerato in diritto
Il conflitto di attribuzione proposto dalla Provincia autonoma di
Trento in riferimento agli articoli 68,71 e 110 dello statuto di
autonomia ha ad oggetto la nota del Ministero delle finanze -
Dipartimento delterritorio - Direzione centrale del demanio n. 50151
del 25 gennaio 1999, con la quale e' stato negato alla ricorrente il
rimborso integrale dei canoni delle concessioni relative alle grandi
derivazioni di acque pubbliche rilasciate dallo Stato su beni facenti
parte del demanio idrico della provincia, in relazione agli anni dal
1988 al 1992.
Come riferito in narrativa, la provincia, che ha gia' ottenuto la
cessione dei nove decimi dei proventi dei canoni, fonda la propria
richiesta di rimborso dell'ulteriore decimo (che ammonta a circa nove
miliardi di lire) su una interpretazione sistematica degli articoli
68 e 71 dello statuto, come integrati dalla normativa di attuazione,
che ha dapprima modificato il regime, originariamente unitario, delle
acque pubbliche, introducendo la distinzione tra demanio statale e
demanio provinciale [art. 8, comma 1, lettera e), del d.P.R. n. 115
del 1973]; quindi ha disposto che i canoni relativi a grandi
concessioni su acque appartenenti al demanio provinciale restassero
interamente acquisiti al bilancio delle rispettive province (art. 4
del d.lgs. n. 268 del 1992). Il criterio di riparto dei canoni che si
e' in tal modo definito non e' oggetto di contestazione; esso infatti
ha trovato applicazione a partire dal 7 maggio 1992, data di entrata
in vigore del decreto legislativo n. 268. Per questa ragione la
pretesa provinciale investe solo il periodo intercorrente dal 1988 al
1992, e cio' in quanto, in attuazione dell'articolo 110 dello
statuto, l'articolo 20 del decreto legislativo n. 268, nel disporre
che le norme dettate nel Titolo VI dello statuto (al quale appartiene
la disposizione che disciplina i canoni di concessione di cui e'
conflitto), avessero decorrenza dal 1o gennaio 1973, ha
contestualmente statuito che i rapporti finanziari derivanti
dall'applicazione del medesimo Titolo per il periodo compreso tra il
1o gennaio 1973 e il 31 dicembre 1987 si intendono "regolati a titolo
definitivo secondo le modalita' provvisoriamente adottate dai
competenti organi statali".
Deve essere preliminarmente esaminata l'eccezione di
inammissibilita' proposta dall'Avvocatura generale dello Stato,
secondo la quale il ricorso della Provincia di Trento avrebbe ad
oggetto una controversia di natura puramente economica, risolvendosi
in una vindicatio rei.
L'eccezione merita accoglimento. Gia' in diverse occasioni questa
Corte ha ricordato che la mera rivendicazione di beni o la pretesa a
contenuto esclusivamente patrimoniale che non coinvolgano, neppure
mediatamente, l'accertamento della violazione di norme attributive di
competenza di rango costituzionale, sono estranee alla materia dei
conflitti di attribuzione tra Stato e regioni (sentenze n. 309 del
1993; n. 39 e n. 223 del 1984; n. 111 del 1976). Ed e' stato del pari
chiarito che una questione relativa alla titolarita' di beni o
diritti patrimoniali puo' formare oggetto di un conflitto di
attribuzione solo quando la disponibilita' del bene costituisca il
presupposto per l'esercizio di determinate competenze o potesta'
pubbliche (sentenze n. 211 del 1994 e n. 31 del 1959). E' proprio
tale condizione, che sola renderebbe ammissibile un conflitto avente
ad oggetto un credito o un bene, a difettare nel caso di specie.
Il ricorso proposto dalla Provincia autonoma di Trento investe un
atto statale di diniego del rimborso di quote di canoni concessori, e
dunque si risolve in una mera pretesa di carattere patrimoniale,
senza coinvolgere le competenze costituzionalmente garantite ai due
enti in conflitto. Alla titolarita' del diritto di credito vantato
dalla provincia, infatti, non e' possibile ricondurre, nemmeno in
forma indiretta, l'esercizio di attribuzioni fondate
costituzionalmente, sicche' la questione ad esso relativa resta
interamente racchiusa nei confini di una vindicatio rei.
A diversa conclusione non puo' indurre il rilievo che il diritto
di credito che la provincia rivendica ha esplicito fondamento in una
disposizione dello statuto di autonomia, sicche' una sua lesione o
compromissione da parte dello Stato darebbe comunque causa ad un
conflitto di livello costituzionale, di competenza di questa Corte.
Poiche' l'articolo 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87 delimita
chiaramente l'oggetto del conflitto di attribuzione tra Stato e
regioni nella richiesta di un "regolamento di competenza", la
controversia relativa alla titolarita' di un bene e la
interpretazione della normativa - di rango legislativo o
costituzionale - che ad essa si riferisce restano di competenza dei
giudici comuni se non pongono in questione la delimitazione delle
attribuzioni costituzionali degli enti in conflitto.
Neppure, per affermare il rango costituzionale della
controversia, varrebbe osservare che la mancata erogazione delle
somme richieste sarebbe tale da impedire alla provincia ricorrente
l'esercizio delle proprie funzioni istituzionali o comunque da
lederne la potesta' di programmazione della spesa. La consistenza
delle somme, relativamente esigua se raffrontata al ben piu' cospicuo
stanziamento finanziario disposto dallo Stato in favore della
provincia, porta ad escludere che le risorse mancate a seguito
dell'atto impugnato siano indispensabili per l'espletamento delle
funzioni ordinarie e per il sostentamento dell'apparato organizzativo
che mette capo alla Provincia autonoma di Trento.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'inammissibilita' del conflitto di attribuzione
proposto dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti dello Stato
con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 luglio 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Mezzanotte
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in Cancelleria il 4 luglio 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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