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    Ricorso per conflitto di attribuzioni della Provincia autonoma di
Trento,  in  persona  del  presidente  della  giunta  provinciale pro
tempore  Lorenzo  Dellai,  autorizzato con deliberazione della giunta
provinciale.  n. 2282  del 7 settembre 2001 (all. 1), rappresentata e
difesa  -  come  da  procura  speciale  del  12  settembre 2001 (rep.
n. 25358),  rogata  dal  dott.  Tommaso Sussarellu, ufficiale rogante
della Provincia stessa (all. 2) - dall'avv. prof. Giandomenico Falcon
di  Padova  e  dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in
Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, in via Confalonieri n. 5;
    Contro   il   Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  per  la
dichiarazione  che  non  spetta allo Stato, e per esso alla Corte dei
conti, sezioni riunite in sede di controllo, di sottoporre a verifica
di  compatibilita'  economico-finanziaria  l'ipotesi  di  accordo  di
settore  per  il personale con qualifica di direttore della Provincia
autonoma  di Trento e dei suoi enti funzionali (periodo 1998-2001), e
per  il conseguente annullamento della delibera 24 luglio 2001, n. 42
contr/cl/01,  della  Corte  dei  conti,  sezione  riunite  in sede di
controllo  (all.  3),  comunicata con nota del presidente della Corte
dei  conti  24  luglio  2001,  n. 1074  (all.  4), nella parte in cui
afferma la competenza delle sezioni stesse ad operare il controllo di
compatibilita'  finanziaria sull'ipotesi di accordo di cui sopra, per
violazione:
        dell'art.  8, n. 1, e dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670, e delle relative norme di attuazione, ed in particolare:
          dell'art. 2, d.lgs. n. 266 del 1992;
          del  d.P.R.  15  luglio  1988,  n. 305, come modificato dal
d.lgs. 2 ottobre 1997, n. 385, e dal d.lgs. 14 giugno 1999, n. 212.

                              F a t t o

    Il  presente conflitto fa seguito ad un altro conflitto sollevato
da  questa  Provincia, nella medesima materia, con ricorso n. 25/2001
rivolto  conto  la nota 28 maggio 2001, n. prot. 548, della Corte dei
conti,  sezione  di  controllo di Trento. Data la stretta connessione
fra i due ricorsi, si chiede fin d'ora la riunione dei giudizi.
    Con  la nota n. 548 la sezione trentina affermava il dovere della
Provincia  di sottoporre alla "certificazione" prevista dall'art. 51,
d.lgs.  n. 29  del  1993  le  delibere  della  giunta provinciale che
autorizzano  la  sottoscrizione  dei  contratti collettivi. Tale nota
rappresentava un drastico mutamento di orientamento della sezione, in
quanto  era  stata  proprio quest'ultima ad osservare, con rilievo 26
febbraio  1998,  n. 2,  che,  "a  decorrere  dalla data di entrata in
vigore   del   d.lgs.   2  ottobre  1997,  n. 385,  il  controllo  di
legittimita' si esercita esclusivamente sui regolamenti nonche' sugli
atti     consistenti    adempimento    degli    obblighi    derivanti
dall'appartenenza   dell'Italia   all'Unione   europea"   (all.   5),
restituendo   alla   Provincia   due  delibere  giuntali  concernenti
l'autorizzazione alla sottoscrizione di contratti collettivi.
    La Provincia, condividendo (come ancora condivide) l'orientamento
espresso da tale nota, ha da allora cessato di inviare le delibere di
autorizzazione  alla  sottoscrizione  dei  contratti  collettivi alla
Corte dei conti, sezione di Trento, per il controllo.
    In  effetti,  va  ricordato che, prima del d.lgs. n. 385/1997, il
controllo  di  legittimita'  sugli atti della Provincia di Trento era
previsto  in via generalizzata dal testo allora vigente del d.P.R. 15
luglio 1988, n. 305, il quale stabiliva, inoltre, la competenza della
sezione  di  controllo  di  Trento.  Inoltre,  all'epoca (prima delle
modifiche  operate con la legge n. 127 del 15 maggio 1997) l'art. 51,
comma 2, d.lgs. n. 29/1993, prevedeva un controllo di legittimita' (e
compatibilita'    economica,    ma   per   cosi'   dire   "astratta")
dell'autorizzazione  governativa  alla  firma dei contratti, e non il
controllo  di  attendibilita' e compatibilita' dei costi contrattuali
attualmente previsto.
    Era  dunque  in  termini  meramente ricognitivi, cioe' traendo le
somme  del  sistema  vigente, che l'art. 60 della l.p. 3 aprile 1997,
n. 7,  indicava  come  le  delibere  giuntali  di autorizzazione alla
sottoscrizione  dovessero essere sottoposte "al controllo della Corte
dei  conti  di  cui all'art. 51, comma 2, del d.lgs. 3 febbraio 1993,
n. 29".
    Entrato  in  vigore  il  d.lgs.  n. 385/1997, che limita gli atti
della   Provincia  autonoma  di  Trento  sottoposti  a  controllo  di
legittimita'  ai  soli  atti  regolamentari  e  a quelli attuativi di
obblighi  derivanti  dall'appartenenza  alla  Comunita'  europea,  il
controllo  di  legittimita' della Corte dei conti (sezione di Trento)
sulle  delibere  di  autorizzazione alla sottoscrizione dei contratti
collettivi  non  era  piu'  giustificato.  L'art. 60,  comma  3, l.p.
n. 7/1997,   che  daltronde  come  detto  aveva  fin  dall'inizio  un
significato  meramente  ricognitivo  -  non  esistendo ovviamente una
potesta'  legislativa provinciale in materia di controlli statali sui
propri atti - poteva e doveva ritenersi tacitamente abrogato.
    La   sezione   di   Trento  della  Corte  dei  conti,  ovviamente
consapevole   del   proprio  mutamento  di  indirizzo,  ha  enunciato
nell'atto  gia'  impugnato  dalla  Provincia  gli  argomenti  che  lo
giustificherebbero.
    In  particolare, secondo la sezione di controllo l'art. 60, comma
3,  l.p.  n. 7/1997  opererebbe un "rinvio dinamico" al testo vigente
dell'art. 51, d.lgs. n. 29/1993, richiedendo, dunque, che i contratti
collettivi  provinciali siano sottoposti alla certificazione prevista
dall'art. 51, comma 4.
    Inoltre, dalla circostanza che i principi desumibili dall'art. 2,
legge  n. 421  del  1992 (sulla base della quale e' stato adottato il
d.lgs.  n. 29/1993)  costituiscono  per  le  autonomie speciali norme
fondamentali  di  riforma  economico-sociale  conseguirebbe  che, "ai
sensi  dello  statuto  speciale  e delle norme di attuazione relative
all'esercizio  delle funzioni della Corte dei conti e del regolamento
concernente  l'organizzazione  delle  funzioni di controllo (delibera
n. 14  del  16 giugno 2000 - art. 6, comma 1, lettera b) - pubblicata
nella  Gazzetta  Ufficiale  n. 156  del  6  luglio 2000), i contratti
collettivi  di  lavoro  dei  dipendenti  provinciali  debbano  essere
trasmessi   alla   Corte  dei  conti,  sezioni  riunite  in  sede  di
controllo".
    In  pratica,  secondo  la  sezione  di  Trento la limitazione del
controllo di legittimita' a determinati atti non avrebbe piu' rilievo
perche'  i  contratti collettivi non sono piu' sottoposti a controllo
di legittimita' ma alla certificazione di compatibilita' finanziaria,
la   quale   sarebbe   applicabile   anche   ai  contratti  stipulati
dall'Agenzia  provinciale  per la rappresentanza negoziale (APRAN) in
virtu'   del  rinvio  operato  dall'art. 60,  l.p.  n. 7/1997  e  del
carattere di grande riforma della legge n. 421/1992.
    Alla nota n. 548 la sezione di controllo di Trento faceva seguire
la  nota  15  giugno 2001, n. 624. Tale nota conteneva allegata - "ai
fini di tempestiva e completa informazione" della Provincia di Trento
-  "copia  della  delibera n. 7/2001 adottata in data odierna, con la
quale la sezione di controllo di Trento di questa Corte ha dichiarato
la propria incompetenza in ordine all'esame della deliberazione della
giunta  regionale  del  Trentino-Alto  Adige n. 701 del 7 maggio 2001
concernente   l'autorizzazione   alla  sottoscrizione  del  contratto
collettivo  riguardante il personale dell'area non dirigenziale della
Regione  autonoma  Trentino-Alto  Adige  e  delle C.C.I.A.A. Trento e
Bolzano per il triennio 1997-1999".
    Ora,  nella  delibera  7/2001 (all. 6) la sezione di controllo di
Trento  dichiarava  si la propria incompetenza, ma solo per affermare
(p.  6)  che  la  materia de qua sarebbe "di pertinenza delle sezioni
riunite  della  Corte  dei  conti  in sede di controllo, come prevede
l'art. 6  della  deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000 delle sezioni
riunite della Corte dei conti".
    A tali prese di posizione della sezione di controllo di Trento la
Provincia  autonoma  replicava  con  nota del 25 giugno 2001, n. 3838
(all.  7).  La  Provincia  autonoma  ribadiva  che,  come  ovvio,  la
disciplina  dei controlli sulla provincia stessa e' materia riservata
allo  Stato,  e  che  la  legge  provinciale  n. 7 del 1997 non altro
carattere  aveva che una ricognizione del precedente sistema, vigente
in  forza  della  normativa  statale  di  attuazione  dello  Statuto.
Rilevava  che d'altronde essa si riferiva chiaramente ad un controllo
di  legittimita' della deliberazione di autorizzazione, ed era (ed e)
del  tutto  insuscettibile  di  essere  intesa quale riferimento alla
verifica  della  "quantificazione  dei costi contrattuali", in cui il
controllo  statale  sui  contratti collettivi nazionali si traduce, a
seguito  delle modifiche della originaria disciplina dell'art. 51 del
d.lgs.  n. 29/1993.  La  nota  provinciale  ricordava  anche  come la
disciplina dei controlli della Corte dei conti sugli atti provinciali
fosse  stata  modificata di recente, dopo la disciplina statale sulla
privatizzazione  del pubblico impiego, con il d.lgs. n. 385 del 1997,
e  constatava  come le norme di attuazione dello statuto poste con il
d.lgs.  n. 305  del  1988, come modificate con il decreto legislativo
ora  citato,  disciplinino  "in modo puntuale e completo il controllo
della Corte dei conti sugli atti della Provincia autonoma di Trento",
individuandone  con precisione "la tipologia", consistente da un lato
nel  "controllo di legittimita' sugli atti" (limitato peraltro ormai,
come  detto,  ai  regolamenti  e  agli  atti  attuativi  di  obblighi
comunitari),  dall'altro nel "controllo sulla gestione del bilancio e
del patrimonio della Provincia".
    Concludeva  dunque  la  nota  provinciale  che  "altre  forme  di
controllo non sono ammesse, e non potrebbero essere introdotte se non
da nuove norme di attuazione".
    Su questa base la Provincia chiedeva alla sezione di controllo di
riconsiderare  la  questione,  riservandosi  la  difesa della propria
autonomia con lo strumento del conflitto di attribuzione.
    Con  questa discussione, in qualche modo ancora teorica, circa la
sottoposizione  o  non  sottoposizione dei contratti collettivi della
Provincia  di  Trento (piu' che delle deliberazioni di autorizzazione
alla sottoscrizione) alla verifica di attendibilita' e compatibilita'
dei  costi  prevista  per  i  contratti  nazionali,  si veniva subito
intrecciando   la   concreta   vicenda  di  uno  specifico  contratto
provinciale,   relativo   alla  dirigenza,  per  il  quale  l'Agenzia
provinciale  (APRAN)  aveva  in  data  6  giugno  2001 siglato con le
organizzazioni sindacali l'ipotesi di accordo.
    Si  doveva dunque immediatamente e concretamente decidere se tale
contratto andasse o meno inviato alle sezioni riunite della Corte dei
conti per la verifica di attendibilita' e, compatibilita' dei costi.
    Con  la  deliberazione  n. 1601  del  22  giugno 2001 (all. 8) la
giunta  provinciale  di Trento da un lato riaffermava, per le ragioni
gia' esposte nella nota n. 3838 del 2001, che il contratto non doveva
intendersi  sottoposto  ad  alcun controllo; dall'altro, tuttavia, in
ragione  di  un  principio  di  certezza e di tutela delle situazioni
giuridiche  degli  interessati, deliberava, "considerata la posizione
della  sezione  di  controllo  della  Corte  dei conti di Trento", di
"trasmettere  a  titolo tuzioristico alle sezioni riunite della Corte
dei  conti  la  presente  deliberazione,  l'ipotesi  di  accordo e la
relativa  quantificazione dei costi contrattuali chiedendo alla Corte
medesima,  per  le  motivazioni sopra esposte, di denegare la propria
competenza al controllo della presente deliberazione, dell'accordo di
settore e della relativa spesa".
    In data 25 luglio 2001 perveniva alla presidenza della giunta una
nota  del  presidente  della  Corte  dei conti (n. 1074 del 24 luglio
2001)  con  la quale si comunicava, in relazione alla gia' menzionata
ipotesi  di  accordo  di  settore  per  il personale con qualifica di
direttore  della  Provincia  autonoma  di  Trento  e  dei  suoi  enti
funzionali, siglata il 6 giugno 2001, che "le sezioni riunite in sede
di  controllo,  nell'adunanza  odierna,  hanno  espresso  valutazione
positiva  con  le  motivazioni  di cui alla deliberazione in corso di
stesura".
    Il  10  agosto 2001 perveniva poi alla presidenza della giunta la
delibera  di  certificazione  24  luglio 2001, depositata il 3 agosto
2001,  n. 42/contr/cl/01,  con  la  quale la Corte del conti, sezioni
riunite, argomentava la propria competenza a svolgere sull'ipotesi di
accordo   di  cui  sopra  la  verifica  di  cui  all'art. 51,  d.lgs.
n. 29/1993   (ora   art. 47,  d.lgs.  n. 165  del  2001)  e  valutava
positivamente l'ipotesi stessa.
    La  delibera  in  questione  manifesta dunque - al di la' del suo
specifico  contenuto  decisorio,  in questa occasione positivo per il
contratto   esaminato   -   la   pretesa  di  voler  sottoporre  alla
certificazione  di  compatibilita'  ex  art. 51, d.lgs. n. 29/1993 le
ipotesi  di  contratto  collettivo  dei  dipendenti  della  Provincia
autonoma   di   Trento:  ma  tale  pretesa  si  rivela  lesiva  delle
prerogative  costituzionali della Provincia autonoma di Trento per le
seguenti ragioni di

                            D i r i t t o

    Sia  consentito  in primo luogo richiamare le considerazioni gia'
svolte nel ricorso n. 25/2001 in relazione alla nota della sezione di
Trento   n. 548/2001.   Di   seguito   si   illustrera'   come   tali
argomentazioni  conservino,  ad  avviso  della  ricorrente Provincia,
totalmente  la  propria  validita'  anche in relazione agli argomenti
esposti dall'impugnata deliberazione delle sezioni riunite.
    Conviene  innanzi  tutto illustrare il sistema oggi vigente per i
contratti  collettivi  nazionali.  Nell'esposizione  in  fatto  si e'
riferito  tale sistema all'art. 51 del d.lgs. n. 29 del 1993. Essendo
nel  frattempo  intervenuto  il  d.lgs.  30 marzo 2001, n. 165, Norme
generali   sull'ordinamento   del   lavoro   alle   dipendenze  delle
amministrazioni pubbliche (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 106
del  9  maggio  2001 - supplemento ordinario n. 112), che tra l'altro
all'art.  72  abroga  nella  sua interezza il d.lgs. n. 29 del 1993 -
peraltro  riprendendone  le  disposizioni,  secondo  la  tecnica  dei
decreti  legislativi  di consolidamento normativo - e' a quest'ultimo
che conviene fare diretto riferimento.
    Si  tratta  dunque  dell'art.  47 del d.lgs. n. 165 del 2001, che
riprende  quasi  alla lettera le disposizioni del corrispondente art.
51  del  d.lgs.  n. 29,  a  sua  volta  gia' in precedenza modificato
rispetto al testo originario.
    Il comma 4 di tale disposizione stabilisce quanto segue:
        "acquisito  il  parere favorevole sull'ipotesi di accordo, il
giorno  successivo  l'ARAN  trasmette  la  quantificazione  dei costi
contrattuali  alla  Corte  dei  conti ai fini della certificazione di
compatibilita'  con  gli strumenti di programmazione e di bilancio di
cui  all'art.  1-bis  della  legge 5 agosto 1978 n. 468, e successive
modificazioni   e   integrazioni.   La   Corte  dei  conti  certifica
l'attendibilita'  dei costi quantificati e la loro compatibilita' con
gli strumenti di programmazione e di bilancio, e puo' acquisire a tal
fine  elementi  istruttori e valutazioni da tre esperti designati dal
Presidente  del  Consiglio  dei ministri, di concerto con il Ministro
del  tesoro,  del  bilancio  e  della  programmazione  economica.  La
designazione  degli  esperti,  per  la  certificazione  dei contratti
collettivi  delle  amministrazioni delle regioni e degli enti locali,
avviene  previa  intesa  con  la  Conferenza  Stato-regioni  e con la
Conferenza   Stato-citta'.   Gli  esperti  sono  nominati  prima  che
l'ipotesi di accordo sia trasmessa alla Corte dei conti".
    I  commi  successivi  disciplinano  la  procedura  di  controllo,
disponendo tra l'altro che la Corte dei conti deliberi entro quindici
giorni   dalla   trasmissione   della   quantificazione   dei   costi
contrattuali, decorsi i quali la certificazione si intende effettuata
positivamente (comma 5); che, ove la certificazione non sia positiva,
l'ARAN  sentito  il comitato di settore o il Presidente del Consiglio
dei  ministri,  assuma  le  iniziative  necessarie  per  adeguare  la
quantificazione  dei costi contrattuali ai fini della certificazione,
ovvero,  qualora non lo ritenga possibile, convochi le organizzazioni
sindacali  ai  fini della riapertura delle trattative (comma 6); che,
in  ogni caso, la procedura di certificazione debba concludersi entro
quaranta   giorni   dall'ipotesi  di  accordo,  decorsi  i  quali  il
presidente  del l'ARAN ha mandato di sottoscrivere definitivamente il
contratto collettivo, salvo che non si renda necessaria la riapertura
delle trattative ai sensi del comma precedente (comma 7).
    E'  pacifico che tale disposizione non ha applicazione diretta in
relazione  ai  contratti  da  sottoscrivere nell'ambito istituzionale
della  Provincia  autonoma  di Trento. Lo esclude decisamente gia' il
tenore  letterale  della  disposizione, chiaramente riferito ad atti,
organi  e  parametri  di  valutazione statali; lo esclude altresi' il
fatto che l'intero d.lgs. n. 29 del 1993 (ed ora il d.lgs. n. 165 del
2001)  non  era  destinato  ad  avere  applicazione  nella  Provincia
autonoma,  ai  sensi  della  legge di delegazione n. 421 del 1992; lo
esclude  ancora  il  tenore  di  esplicite  clausole  di salvaguardia
contenute gia' nel d.lgs. n. 29 del 1993 ed ora nel d.lgs. n. 165 del
2001 (art. 1, comma 3). Soprattutto, pero', lo esclude la circostanza
che  per  la  Regione  Trentino-Alto  Adige e le Province autonome di
Trento  e di Bolzano i controlli statali svolti dalla Corte dei conti
sono  espressamente  ed  esaustivamente  disciplinati  dalle norme di
attuazione,  e  precisamente  dal d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, come
modificato  dal d.lgs. 2 ottobre 1997, n. 385, e dal d.lgs. 14 giugno
1999,  n. 212.  Ed  e'  dunque al contenuto di questo che occorre ora
volgere l'attenzione.
    Dal  d.P.R.  n. 305 del 1988 si desume, in primo luogo, la regola
generale  secondo  la quale il controllo in questione e' svolto dalla
sezione  avente  sede  a  Trento,  salve  le eccezioni previste dalle
stesse  norme  di  attuazione.  Tale  regola  generale, naturalmente,
essendo   direttamente  attuativa  dello  statuto  speciale,  non  e'
modificabile se non da norme successive di rango pari (cioe' da altre
norme   di  attuazione)  o  superiore  (cioe'  da  norme  di  livello
costituzionale).
    In  secondo  luogo,  dal  d.P.R.  n. 305 del 1988 si ricava anche
quali  nella loro tipologia possono essere i controlli riguardanti la
Regione  Trentino-Alto Adige. Si tratta del controllo di legittimita'
sugli  atti (di cui si specifica poi che e' limitato ai regolamenti e
agli  atti  di adempimento degli obblighi comunitari) e del controllo
sulla  gestione  del  bilancio  e del patrimonio della regione. Altre
forme  di  controllo  non  sono  ammesse,  e  non  potrebbero  essere
introdotte,  come detto, se non dalle norme di attuazione statutaria,
vista  la  competenza  "separata  e  riservata"  di  cui  tali  norme
dispongono  rispetto  alle  altre  fonti subcostituzionali (v. sentt.
Corte  cost. n  180 del 1980 e n. 237 del 1983; sull'importanza delle
norme di attuazione per la sottoposizione della provincia autonoma di
Trento all'esercizio delle funzioni della Corte dei conti v. la sent.
n. 292 del 2001, punti 3 e 4 del Diritto).
    Constatato che l'art. 47, come d'altronde l'intero d.lgs. n. 165,
non  si  applica  direttamente  alla  Provincia,  e  che  le norme di
attuazione  dello  statuto  non  prevedono  che  il  controllo di cui
all'art.   47  si  applichi  alla  Provincia  -  pure  essendo  state
modificate  e integrate anche in epoca successiva alla previsione del
controllo  di  attendibilita'  dei  costi  sui  contratti  collettivi
nazionali  -  occorre  ora  verificare  se  altra  norma  ne disponga
l'applicazione.
    Per  vero,  la  risposta  negativa  sta  gia'  in  quanto sin qui
esposto:  se e' vero che i controlli statali sulla Provincia autonoma
costituiscono  materia  di  attuazione statutaria, infatti, e' chiaro
che   nessuna  fonte  diversa  da  questa,  e  che  non  abbia  rango
costituzionale, potrebbe legittimamente intervenire.
    Ugualmente  pero'  si  deve  verificare  se una simile norma, che
disponga l'estensione alla Provincia di Trento del controllo ai sensi
dell'art.  47  del  d.lgs.  n. 165  del  2001,  specificando anche le
concrete    modalita'    e    gli   atti   di   riferimento,   esista
nell'ordinamento.
    Come  ricordato  in  narrativa,  il  fondamento dell'applicazione
dell'art. 47,  d.lgs.  n. 165  alla  Provincia  di  Trento  starebbe,
secondo  la  nota  qui  impugnata,  nell'art. 60,  l.p.  n. 7/1997  e
nell'art. 2,  comma  2,  legge n. 421/1992, che sancisce il principio
della   sottoposizione  dei  contratti  nazionali  alla  verifica  di
legittimita'  e  di attendibilita' economica da parte della Corte dei
conti.
    Ora,  nessuna delle due disposizioni indicate ha la funzione e il
senso asserito dalla impugnata nota.
    Quanto  alla  legge  provinciale  n. 7  del  1997,  e' sin troppo
evidente  che  essa  (ed  in particolare l'art. 60) non ha e non puo'
avere  il  senso  di istituire un regime di controllo statale. La sua
base  e'  la  precedente versione delle norme di attuazione poste dal
d.P.R.  n. 305 del 1988, il quale prevedeva in generale, il controllo
di  legittimita'  degli atti amministrativi della Provincia (art. 2).
In  questo quadro, non era affatto dubbio che in forza delle norme di
attuazione,  la  delibera  di  autorizzazione alla sottoscrizione del
contratto  collettivo  provinciale  fosse  soggetta  a  controllo. Il
richiamo,  nel  testo  dell'art.  60,  comma 3, all'art. 51, comma 2,
costituisce  la  conferma  che  ci  si  riferiva  ad  un controllo di
legittimita'  della  deliberazione di autorizzazione, e non ad altro:
non  esistendo  affatto,  nel  testo  allora vigente dell'art. 51, la
verifica della attendibilita' e compatibilita' del costi contrattuali
prevista  ora  dal  comma  4  dell'art. 51  (o per essere ancora piu'
precisi, dall'art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001).
    Dunque,  l'art. 60  della  l.p. n. 7 del 1997 non poteva avere il
senso di riferirsi ad un controllo statale che neppure esisteva! Essa
invece  si  limitava  a  ricordare il controllo che esisteva in forza
delle  allora  vigenti  norme  di  attuazione,  cioe' il controllo di
legittimita'  della  deliberazione  della giunta provinciale: e nulla
cambia  il  fatto  che  per  alludere  a  tale controllo si sia fatto
riferimento  all'art. 51,  comma  2,  del  d.lgs. n. 29 del 1993, che
allora prevedeva un controllo corrispondente.
    D'altronde,   sembra   alla  ricorrente  Provincia  di  immediata
evidenza  che  i  controlli  che la Corte dei conti svolge sugli atti
provinciali  non  possono  essere ne' istituti ne' disciplinati dalla
legge  provinciale.  Infatti,  la materia dei controlli statali sugli
atti  della  regione  e  delle province autonome non forma oggetto di
potesta'  legislativa  provinciale, ma e' riservata, come e' evidente
allo  stesso Stato, cosi' come ogni altra disposizione che riguarda i
poteri statali rispetto alle regioni. Per la sua evidente connessione
con  l'autonomia  statutaria, tale disciplina statale e' avvenuta con
norme  di  attuazione  dello  statuto,  cioe'  con  la  procedura che
massimamente  garantisce  la  partecipazione  della  regione  e delle
province  autonome  alla  formazione  delle  norme:  ma si tratta pur
sempre, e necessariamente, di norme di carattere statale.
    Attratta  la  materia  all'ambito delle norme di attuazione, essa
non puo' piu' essere disciplinata dalla legge ordinaria statale; meno
ancora, ovviamente, dalla legge provinciale, priva di ogni competenza
specifica sul tema.
    Ne  deriva che anche da questo punto di vista intendere la citata
disposizione  della legge provinciale come istitutiva di un controllo
della   Corte  dei  conti  costituisce  una  forzatura  del  senso  e
dell'ambito dell'autonomia legislativa provinciale.
    In  ogni  modo,  se  anche  si  volesse intendere la disposizione
provinciale  come  istitutiva  di  un  controllo (sia pure diverso da
quello  di  attendibilita'  dei  costi  di  cui qui si discute), tale
disposizione  sarebbe  risultata  a  sua  volta  abrogata dalla nuova
formulazione  delle  norme di attuazione recata dal d.lgs. n. 385 del
1997.
    Non  meno  recisamente  e' da escludere che la sottoposizione dei
contratti  collettivi  provinciali  alla  verifica  di attendibilita'
prevista  ora,  a  partire dal 1997, dalla legislazione statale per i
contratti  nazionali  possa  derivare in via autonoma dal "principio"
posto dall'art. 2, comma 2, legge n. 421/1992.
    In  primo  luogo,  tale  principio  si riferisce non al controllo
della  attendibilita'  dei  costi  contrattuali, previsto dal comma 4
dell'art.  51  del  d.lgs.  n. 29 del 1993 introdotto con la modifica
operata  dalla legge n. 127 del 1997, ma al controllo di legittimita'
e  di  compatibilita' economica dell'autorizzazione governativa, come
testualmente  si  esprime  l'art. 2, comma 1, lettera b), della legge
n. 421  del 1992. Tale principio si riferisce dunque non al controllo
di  cui  si  sta  discutendo, ma al diverso controllo originariamente
previsto.
    In  secondo  luogo,  tale principio era diretto al Governo per la
predisposizione del decreto legislativo di cui esso era incaricato, e
non  era  destinato  affatto  ad  operare  direttamente.  Esso  si e'
tradotto  nell'art. 51 del d.lgs. n. 29, testo originario, il quale a
sua   volta,  come  e'  pacifico,  non  si  applica  alla  ricorrente
Provincia.
    In  terzo  luogo,  se  e' vero che, ai sensi dell'art. 2 comma 2,
della  stessa  legge  n. 421  del  1992, i "principi desumibili dalle
disposizioni  del  presente  articolo"  costituiscono  per le regioni
speciali  e  le  province  autonome norme fondamentali di riforma, e'
tuttavia  evidente  (a parte la genericita' del riferimento) che cio'
si  riferisce agli ambiti in relazione ai quali le regioni speciali e
le  province autonome hanno potesta' legislativa: mentre, come detto,
esse  non ne hanno affatto in materia di controlli statali sui propri
atti.  In  ogni  modo  come  detto,  la sola norma provinciale che in
qualche  modo  tocca  la materia, l'art. 60 della l.p. n. 7 del 1997,
non  ha  mai  disciplinato  il  controllo di attendibilita' dei costi
contrattuali qui in questione, e risulterebbe comunque abrogata dalle
norme di attuazione.
    Se  dunque  ne' nell'ordinamento statale, ed in particolare nella
sola  fonte  subcostituzionale  legittimata a disporre della materia,
costituita   dalle   norme   di   attuazione   dello   statuto,   ne'
nell'ordinamento provinciale, in ogni modo non legittimato a disporre
della materia, si riscontra una disposizione che preveda in relazione
ai  contratti  collettivi  della  Provincia  autonoma  di  Trento  un
controllo di congruita' dei costi contrattuali, quale previsto, per i
contratti  collettivi  nazionali,  dall'art.  51, comma 4, del d.lgs.
n. 29 del 1993, nel testo risultante dopo le modifiche operate con la
legge  n. 127 del 1997 (ed ora ripreso dall'art. 47 del d.lgs. n. 165
del  2001),  si  deve  necessariamente  concludere,  ad  avviso della
ricorrente  Provincia,  che nessun fondamento ha la pretesa contenuta
nell'impugnata  nota della sezione di controllo della Corte dei conti
di  Trento  di  sottoporre a tale controllo, svolto attualmente dalle
sezioni  riunite della stessa Corte dei conti, i contratti collettivi
della Provincia autonoma di Trento.
    Ove  si  intendesse istituire anche per tali contratti un sistema
di  verifica  di congruita' diverso ed ulteriore da quello ovviamente
svolto  dagli uffici provinciali, ed ove in particolare si intendesse
affidare anche per la Provincia di Trento tale compito alla Corte dei
conti,  occorrerebbe  provvedere  in tale senso con apposite norme di
attuazione  statutarie, emanate a seguito delle dovute procedure. E a
tali  norme spetterebbe anche di disporre se tale ipotetico controllo
dovrebbe poi essere svolto a Trento, secondo la regola generale posta
dalle vigenti norme di attuazione, o a Roma dalle sezioni riunite.
    Ma  tutto  cio'  e'  meramente  ipotetico,  perche'  ai  fini del
presente  giudizio  cio' che conta e' che nessuna disposizione a cio'
legittimata dispone attualmente tale controllo.
    Venendo  ora  alle  argomentazioni  contenute nella qui impugnata
delibera  delle  sezioni  riunite  della  Corte dei conti, si osserva
preliminarmente  che  essa,  pur  pervenendo  a conclusioni opposte a
quelle  sopra ricordate, sotto alcuni aspetti conferma essa stessa le
considerazioni appena esposte.
    Vi  si  legge,  infatti, che "la forza precettiva dell'art. 1 del
d.lgs.  n. 29  del  1993  (ed  ora  dell'art. 1 del d.lgs. n. 165 del
2001),  secondo  cui "i principi desumibili dall'art. 2 della legge 3
ottobre  1992,  n. 421,  ...  costituiscono ... norme fondamentali di
riforma   economico-sociale   ...  ,  tende  ad  esaurirsi  tutta  ed
esclusivamente   nelle  materie,  come  quelle  dell'ordinamento  del
personale,  che  costituiscono  oggetto di competenza esclusiva della
potesta'  legislativa  delle  regioni a statuto differenziato e delle
province autonome", e che "i controlli della Corte dei conti, invece,
in  quanto  oggetto  di  competenza  riservata  allo Stato, ancorche'
complementari  alla  materia  su  cui  incidono,  rimangono fuori dei
vincoli che i principi desumibili dalle norme fondamentali di riforma
economico-sociale  pongono  al  riguardo  al  legislatore regionale o
provinciale" (enfasi aggiunta).
    Le  sezioni  riunite,  dunque,  direttamente  smentiscono proprio
l'argomento  utilizzato  dalla sezione di Trento, secondo il quale la
competenza della Corte dei conti a controllare i contratti collettivi
provinciali  deriverebbe anche dal fatto che il controllo della Corte
sui contratti collettivi e' uno dei principi posti dall'art. 2, legge
n. 421 del 1992, e dunque costituirebbe norma fondamentale di riforma
economico-sociale,  vincolante  anche  le  autonomie  speciali. Viene
invece  confermato  quanto  sostenuto  dalla  Provincia,  cioe' che i
principi  di  cui  all'art.  2, legge n. 421/1992 si riferiscono alla
Provincia,  vincolandone  la futura legislazione, solo se attengono a
materie  provinciali,  non certo se attengono a materie di competenza
dello Stato.
    Ciononostante,   le   sezioni   riunite  ritengono  di  affermare
ugualmente  la propria competenza a svolgere la certificazione di cui
all'art. 47,  d.lgs.  n. 165/01.  Infatti, la Corte dei conti afferma
che  si  tratti  "di verificare se, pur in presenza del mutamento del
quadro  normativo  statale  di riferimento ... sia compatibile con il
modello  di contrattazione prescelto dal legislatore e provinciale un
procedimento   di   controllo   (quello   mediante   verifica   della
compatibilita'   economico-finanziaria)  introdotto  nell'ordinamento
statale nell'ambito del nuovo procedimento di contrattazione previsto
dal testo vigente dell'art. 47 del d.lgs. n. 165 del 2001".
    Posta  questa  premessa  metodologica, essa rileva che e' proprio
l'art. 60, comma 3, della legge provinciale n. 7/1997 a stabilire che
le  delibere  giuntali  di  autorizzazione alla sottoscrizione devono
essere  sottoposte  al  controllo  "di  cui all'art. 51, comma 2, del
d.lgs.  3 febbraio  1993,  n. 29",  cioe'  al  controllo  della Corte
stessa.
    Le sezioni riunite ammettono che, come affermato dalla Provincia,
"le  leggi  regionali  o  provinciali  non  possono  disciplinare  le
funzioni  di  controllo  della Corte dei conti", aggiungendo tuttavia
che  la l.p. n. 7/1997, se pure in ipotesi illegittima per violazione
delle regole di competenza, produce "effetti giuridici, fino a quando
l'eventuale  illegittimita'  ... non sia stata dichiarata dal giudice
delle leggi".
    Posta  questa  "base", tuttavia, la "riserva della disciplina dei
controlli  della Corte dei conti alla competenza legislativa statale"
comporterebbe  che  la  funzione  di controllo "debba necessariamente
svolgersi  secondo  procedimenti  previsti dalla legislazione statale
vigente,   sempreche'  la  tipologia  del  controllo  esercitato  sia
compatibile con la materia oggetto del controllo stesso".
    Dunque,   conclusivamente,   non  si  tratterebbe  "di  applicare
direttamente  nell'ordinamento  regionale e provinciale una specifica
norma  contenuta  in  una legge statale di riforma", ma "solamente di
esercitare una funzione di controllo indeclinabile, richiamata, senza
indicazione  dei procedimenti e degli organi competenti, dalle stesse
leggi, regionale e provinciale".
    La  Corte arriva poi ad affermare la compatibilita' del controllo
di   cui  all'art. 47,  d.lgs.  n. 165/2001  con  la  disciplina  del
procedimento  di  contrattazione  vigente  nella  Provincia di Trento
("disegnata   su   un   modello   che   ricalca   il   vecchio  testo
dell'art. 51"),   osservando   che  "il  principio  ispiratore  della
contrattazione  collettiva,  contenuto  nei criteri direttivi fissati
dall'art. 2   della  legge  delega  ...,  si  muove  lungo  la  linea
dell'effettivo  controllo  della  spesa", e che "lo stesso modello di
contrattazione  nazionale previsto ... nel vecchio testo dell'art. 51
...  postulava  controlli  non  solo  di  legittimita'  ma  anche  di
compatibilita' economica".
    Infine,  la  Corte  nega  che essendo i controlli della Corte dei
conti disciplinati in modo esaustivo dalle norme di attuazione, siano
vietate  altre  forme  di  controllo, osservando che, secondo codesta
ecc.ma  Corte  costituzionale,  i controlli previsti negli artt. 100,
comma  2,  125,  comma  1,  e  130  della  Costituzione e in analoghe
disposizioni  degli  statuti  speciali  non precludono al legislatore
ordinario   di  introdurre  ulteriori  forme  di  controllo,  purche'
collegate  ad interessi costituzionalmente tutelati: come sarebbe per
la verifica di compatibilita' economica dei contratti collettivi.
    Secondo  quanto  esposto,  gli  snodi essenziali del ragionamento
della Corte sono dunque i seguenti:
        l'art. 47  del d.lgs. n. 165/01 si applica nella provincia di
Trento  non  jure proprio, ma in quanto richiamato dall'art. 60, l.p.
n. 7/1997;
        la  limitazione costituzionale dei controlli non vieta che la
legge  ordinaria  possa introdurne altri connessi a quelli previsti a
livello costituzionale.
    Sia  consentito osservare che tali argomenti appaiono infondati e
comunque inconcludenti.
    Quanto  al  primo,  e' paradossale che la Corte dei conti ponga a
fondamento  della  propria  competenza una legge provinciale che essa
stessa  ritiene  illegittima  proprio  in  quanto  al  di fuori della
competenza legislativa provinciale!
    Sennonche',   il  carattere  meramente  ricognitivo  della  legge
provinciale in questione deve essere riconosciuto dall'interprete sia
secondo i normali principi dell'interpretazione sistematica - essendo
evidente  che  in  un  contesto in cui la legge statale prevedeva che
tutte  le  deliberazioni  fossero  soggette al controllo l'intenzione
della  legge  provinciale  non  era  certo  quello  di  introdurre il
controllo   su  una  specifica  delibera  -  sia  secondo  il  canone
dell'interpretazione  costituzionalmente  conforme,  secondo il quale
non  e'  lecito  interpretare  una  legge  nel senso che essa risulti
costituzionalmente  illegittima quando essa si puo' agevolmente (come
in questo caso) interpretare nel senso in cui essa risulta pienamente
legittima.
    Mutata  la  disciplina  statale in virtu' del d.lgs. n. 385/1997,
l'art. 60,  l.p.  n. 7/1997  non  puo' certo fondare autonomamente un
controllo della Corte dei conti sui contratti collettivi provinciali.
    Il  carattere  ad  avviso  della  Provincia  autonoma palesemente
ricognitivo,  e  non  gia' prescrittivo, dell'art. 60, comma 3, della
legge  provinciale  in  questione consente di non approfondire qui il
tema  -  dato per acquisito dalla Corte dei conti - della efficacia o
della non efficacia di una legge provinciale (o ovviamente regionale)
che sia palesemente al di fuori della competenza.
    In  effetti,  non si puo' non rilevare come il pacifico principio
della  efficacia  interinale  anche  della  legge  costituzionalmente
illegittima e' sempre stato affermato per la legislazione statale, in
contesti  in  cui  la  competenza  a legiferare in materia non poteva
essere  in  via  di  principio  esclusa. Mentre non potrebbe a priori
escludersi  che,  ove una competenza legislativa in una materia fosse
palesemente al di fuori dei poteri del soggetto legiferante, venga in
considerazione  un diverso principio, simile a quello che nel diritto
amministrativo  distingue  i  casi  di incompetenza relativa (che non
impedisce  l'efficacia  dell'atto) da quelli di incompetenza assoluta
(riconducibile in definitiva ad una ipotesi di nullita).
    Si  suppongano,  per fare un'ipotesi paradossale, leggi regionali
che dettino norme in materia di difesa o di moneta (si tenga presente
che  il  filtro dato dal controllo preventivo del Governo sulle leggi
potrebbe  scomparire  a seguito del referendum del 7 ottobre 2001), e
ci  si chieda se potrebbe nel caso riconoscersi ad esse una efficacia
sia pure interinale.
    Ma  la  necessita'  di  ogni discussione sul punto e' esclusa non
solo dall'intento palesemente ricognitivo dell'art. 60, comma 3, l.p.
n. 7/1997, ma altresi' dall'evidente circostanza che, anche se a tale
disposizione   si   dovesse  assegnare  carattere  prescrittivo,  non
potrebbe  non  constatarsi  la sua abrogazione per effetto del d.lgs.
n. 385/1997,  che  ha  disciplinato  in modo esaustivo le funzioni di
controllo   della  Corte  dei  conti  in  provincia  di  Trento,  non
contemplando il controllo previsto dall'art. 60, l.p. n. 7/1997.
    Ma,   se   pure  si  volesse  riconoscere  come  tuttora  vigente
l'art. 60,  comma  3,  sarebbe  da  osservare che, benche' le sezioni
riunite  diano  per  scontato  che il rinvio di cui all'art. 60, l.p.
n. 7/1997  e'  "mobile", in realta' pare evidente che la disposizione
provinciale  intendeva chiaramente riferirsi ad uno specifico tipo di
controllo, cioe' quello di legittimita' previsto allora dall'art. 51,
comma  2,  d.l.gs.  n. 29/1993  cosi'  come dal d.P.R. n. 305/1988. I
rinvii  possono  essere considerati "mobili" qualora siano rivolti ad
un  tipo  di  fonte,  ma non certo quando facciano riferimento ad uno
specifico  comma  di una specifica disposizione. Dunque, ribadito che
l'art. 60,  comma 3,  l.p. n. 7/1997  non  puo', per i diversi motivi
sopra illustrati, ritenersi vigente, esso sarebbe comunque inidoneo a
fondare  l'applicazione  dell'art. 47,  d.lgs.  n. 165/01  in  quanto
recante  un  rinvio  "fisso"  e  non  "mobile";  la norma attualmente
vigente  a  livello  statale,  pertanto,  non e' richiamata da alcuna
disposizione provinciale.
    Del  tutto  inconferente  e',  poi  (venendo  al secondo elemento
portante  della  tesi  della Corte dei conti), l'osservazione - sopra
citata - secondo la quale l'art. 100, comma 2, della Costituzione non
preclude  al  legislatore  ordinario  di  introdurre  altre  forme di
controllo:  il  punto infatti e' proprio che il legislatore (cioe' il
d.lgs. n. 385/1997) non ha previsto per la Provincia di Trento ne' la
verifica  di  attendibilita'  e compatibilita' dei costi contrattuali
prevista  dal  vigente  art. 47, d.lgs. n. 165/01 ne' il controllo di
legittimita' e compatibilita' economica previsto dal vecchio art. 51,
comma 2,  d.lgs.  n. 29/1993:  e,  cosi'  facendo,  ha  abrogato  per
incompatibilita'  la  contrastante norma di cui all'art. 60, comma 3,
l.p. n. 7/1997 (ammesso che tale norma ci fosse).
    Ne'  alcuna  altra  norma  statale, di qualunque livello, dispone
tale  controllo:  come  del  resto e' naturale trattandosi di materia
riservata alle norme di attuazione.
    In  conclusione,  le argomentazioni addotte dalle sezioni riunite
della  Corte  dei conti non risultano idonee a dare giustificazione e
fondamento  giuridico  ad un presunto potere della Corte di svolgere,
sui contratti collettivi provinciali, la verifica di cui all'art. 47,
d.lgs.  n. 165/01.  Si  conferma, percio', che la pretesa della Corte
risulta lesiva delle prerogative costituzionali della Provincia.

                              P. Q. M.
    La  Provincia  autonoma  di  Trento,  come  sopra rappresentata e
difesa,
    Chiede  voglia  l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che  non  spetta  allo Stato e per esso alla Corte dei conti, sezioni
riunite   in   sede   di  controllo,  di  sottoporre  a  verifica  di
compatibilita'  economico-finanziaria l'ipotesi di accordo di settore
per  il personale con qualifica di direttore della Provincia autonoma
di   Trento  e  dei  suoi  enti  funzionali  (periodo  1998-2001),  e
conseguentemente     annullare     la     delibera     24 luglio2001,
n. 42/contr/cl/01,  della Corte dei conti, sezioni riunite in sede di
controllo,  nella  parte  in  cui afferma la competenza delle sezioni
stesse   ad   operare  il  controllo  di  compatibilita'  finanziaria
sull'ipotesi  di  accordo di cui sopra, per violazione dei principi e
norme citati in epigrafe, nei termini sopra illustrati.
        Padova-Roma, addi' 18 settembre 2001
          Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
                              Allegati
    1) Deliberazione della Giunta provinciale n. 2282 del 7 settembre
2001, concernente l'instaurazione del presente giudizio.
    2) Procura speciale del 12 settembre 2001 (rep. n. 25358).
    3) Delibera  24  luglio  2001, n. 42/contr/cl/01, della Corte dei
conti, sezioni riunite in sede di controllo.
    4) Nota  del  Presidente  della  Corte  dei conti 24 luglio 2001,
n. 1074.
    5) Rilievo  26 febbraio 1998, n. 2, della sezione di controllo di
Trento.
    6) Delibera n. 7/2001 della sezione di controllo di Trento.
    7) Nota  del  25 giugno 2001, n. 3838 della Provincia autonoma di
Trento.
    8) Deliberazione   n. 1601   del  22  giugno  2001  della  Giunta
provinciale di Trento.
01C1033