*** Stampa ***

    Ricorso   della   Regione  Toscana,  in  persona  del  Presidente
regionale  pro-tempore,  autorizzato  con  deliberazione della giunta
regionale  n. 1054 del 24 settembre 2001, rappresentato e difeso, per
mandato  a margine del presente atto, dagli Avvocati Lucia Bora, Vito
Vacchi   e   Fabio   Lorenzoni,  presso  lo  studio  di  quest'ultimo
elettivamente domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43;
    Contro  il  Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore per
la  dichiarazione  di legittimita' costituzionale del decreto-legge 7
settembre  2001,  n. 343, recante disposizioni urgenti per assicurare
il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di
protezione  civile,  pubblicato  nella  Gazzetta  Ufficiale  -  serie
generale  -  n. 210  del  10  settembre  2001,  con cui il Governo ha
soppresso  l'Agenzia  di  protezione civile, disciplinata dal capo IV
del  titolo  V  del  decreto  legislativo  30  luglio  1999,  n. 300,
attribuendo  le  relative  funzioni  al  Presidente del Consiglio dei
ministri  che  si avvale a tal fine del Dipartimento della protezione
civile,  il  quale  "subentra  in tutti i rapporti giuridici attivi e
passivi  eventualmente  posti  in  essere  dall'Agenzia di protezione
civile" (art. 5, sesto comma).
    Com'e'  noto',  la legge 24 febbraio 1992, n. 225 ha istituito il
Servizio  nazionale  della  protezione  civile, di cui fanno parte le
Amministrazioni  dello  Stato, le Regioni, le Province, i Comuni e le
Comunita'  montane,  secondo i rispettivi ordinamenti e le rispettive
competenze; le attivita' di promozione e di coordinamento erano state
affidate  al  Presidente  del Consiglio dei ministri, che si avvaleva
delle  strutture  del  Dipartimento della protezione civile istituito
nell'ambito della stessa Presidenza del Consiglio.
    Successivamente  il  sistema  generale della protezione civile ha
formato oggetto di riforma. Infatti la legge Bassanini 15 marzo 1997,
n. 59  ha  previsto  che allo Stato avrebbero dovuto essere riservati
solo  i  compiti  di rilievo nazionale (art. 1, quarto comma, lettera
c); il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 ha quindi riallocato
i relativi compiti e funzioni, mantenendo allo Stato, tra l'altro, la
funzione  di indirizzo, promozione e coordinamento delle attivita' di
tutti  i  componenti  del  servizio  nazionale  di  protezione civile
(art. 107)  e potenziando i compiti delle Regioni e degli enti locali
(art. 108).
    In   particolare   alle   Amministrazioni  regionali  sono  state
attribuite le funzioni di predisposizione dei programmi di previsione
e  prevenzione  dei  rischi;  di  attuazione  di interventi urgenti a
fronte  di  eventi  che  comportano  l'azione coordinata di piu' enti
competenti  in via ordinaria; di indirizzo per la predisposizione dei
piani  provinciali  di  emergenza;  di  attuazione  degli  interventi
diretti  a  favorire il ritorno alle normali condizioni di vita nelle
aree  colpite  da  eventi  calamitosi;  di  spegnimento degli incendi
boschivi, di organizzazione e utilizzo del volontariato.
    Come conseguenza di tale complessiva riallocazione delle funzioni
di  protezione civile, l'art. 109 del decreto n. 112/1998 ha previsto
il  futuro  riordino  del Dipartimento della protezione civile, della
Direzione  generale della protezione civile e dei servizi antincendio
del Ministero dell'interno, del corpo nazionale dei Vigili del fuoco,
del  Consiglio  nazionale  della  Protezione  civile  e  del comitato
operativo della protezione civile.
    Infatti  il  decreto  legislativo  30  luglio  1999,  n. 300, nel
dettare     norme     per     il     riordino     dell'organizzazione
dell'Amministrazione  statale,  in  attuazione  della delega disposta
dall'art. 11  della  legge n. 59/1997, e successive modificazioni, al
capo  IV  del  titolo V, ha istituito l'Agenzia di protezione civile,
prevedendo  il  trasferimento  a  questa delle funzioni e dei compiti
tecnico-operativi  e scientifici in materia di protezione civile gia'
svolti dalla direzione generale della protezione civile e dei servizi
antincendio   del  Ministero  dell'interno,  dal  dipartimento  della
protezione civile e dal servizio sismico nazionale (art. 79).
    L'art. 81 dello stesso decreto elenca i compiti dell'Agenzia, che
diviene  l'unico  centro  organizzativo  di riferimento per tutti gli
enti   che   esercitano  funzioni  di  protezione  civile;  l'art. 82
individua  nel  direttore,  nel comitato direttivo e nel collegio dei
revisori  dei  conti  gli  organi  dell'Agenzia  ed  assicura che nel
comitato  direttivo  sia  presente un rappresentante delle autonomie,
designato  dalla  conferenza  unificata;  l'art. 83  poi - a conferma
ulteriore   del   ruolo   di  aggregazione  organizzativa  attribuito
all'agenzia  dal  legislatore  - dispone che presso la stessa agenzia
operano  la commissione nazionale per la previsione e prevenzione dei
grandi  rischi  ed il comitato operativo della protezione civile; gli
articoli  successivi  disciplinano infine le fonti di finanziamento e
l'inquadramento del personale dell'agenzia medesima.
    Il   decreto  legislativo  30  luglio  1999,  n. 303  concernente
l'ordinamento,  l'organizzazione  e  le funzioni della Presidenza del
Consiglio   dei  ministri,  ha  ribadito,  all'art. 10,  comma 6,  la
previsione  del  trasferimento  all'Agenzia  per la protezione civile
delle  funzioni  e  dei  compiti  esercitati  dal  dipartimento della
protezione civile.
    La   successiva  legge  21  novembre  2000,  n. 353  ha  previsto
l'avvalimento dell'Agenzia di protezione civile da parte del Ministro
delegato per il coordinamento della protezione civile per l'esercizio
delle  funzioni inerenti la prevenzione e la lotta contro gli incendi
boschivi.
    Il   decreto-legge  n. 343/2001,  come  gia'  rilevato,  sopprime
l'Agenzia  di  protezione  civile  e  riporta  i  relativi compiti al
Presidente  del  Consiglio dei ministri che si avvale a tale fine del
Dipartimento  della protezione civile, il quale subentra nei rapporti
giuridici eventualmente posti in essere dall'agenzia stessa.
    Tale decreto-legge appare lesivo delle attribuzioni regionali per
i seguenti motivi:
    1. - Violazione  degli  articoli  5, 117 e 118 della Costituzione
sotto il profilo della lesione del principio della leale cooperazione
tra Stato e Regioni.
    Come  chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, la protezione
civile  non  e'  una  materia riservata allo Stato, ma consiste in un
complesso  di  compiti  ed  attivita'  che, per tutelare dagli eventi
calamitosi i beni fondamentali degli individui e della collettivita',
coinvolgono  l'intero  arco  di azione delle Amministrazioni statali,
regionali  e  degli  enti  locali presenti sul territorio. Percio' il
legislatore   "non   ha   accentrato  competenze  e  poteri,  ne'  ha
organizzato    gli    stessi    secondo    schemi    di    dipendenza
gerarchico-funzionale",  ma  ha previsto e disciplinato la promozione
ed   il   coordinamento  per  assicurare  che  i  numerosi  organismi
interessati  alle  attivita'  di  protezione  civile agiscano in modo
armonico  e razionale (Corte costituzionale, sentenza n. 418/1992: la
sentenza, riferita alla legge n. 225/1992 e', nel suddetto principio,
ancor   piu'  valida  oggi  alla  luce  delle  modifiche  legislative
apportate dalle leggi Bassanini che, come visto, hanno valorizzato il
ruolo  e  le funzioni di protezione civile delle Regioni e degli enti
locali).
    In  considerazione  di  tale  natura "trasversale" dei compiti di
protezione  civile,  la  scelta  organizzativa operata con il decreto
legislativo  n. 300/1999  di  ricondurre in capo all'agenzia tutte le
competenze,  garantiva  il  rispetto  del  ruolo e delle attribuzioni
regionali.
    Infatti,  ai  sensi dell'art. 8, comma 1, del decreto legislativo
n. 300/1999,  l'agenzia  e'  una  struttura  che  svolge  attivita' a
carattere  tecnico-operativo di interesse nazionale e che opera anche
al   servizio   delle   amministrazioni  pubbliche,  comprese  quelle
regionali e locali.
    Tale carattere dell'Agenzia trovava conferma anche nel successivo
art. 81, quarto comma, dello stesso decreto legislativo n. 300/1999 -
ora  abrogato  dal  d.l. n. 343/2001 - ai sensi del quale: "l'agenzia
assicura,    mediante    convenzioni    ed    intese,   il   supporto
tecnico-operativo   e   tecnico-scientifico  a  favore  di  tutte  le
amministrazioni   pubbliche  interessate",  con  cio'  fornendo  alle
amministrazioni  regionali  ed  agli  enti  locali  un unico supporto
tecnico per i compiti di protezione civile.
    In   considerazione   di   queste  funzioni  ricondotte  in  capo
all'Agenzia,   il   legislatore  aveva  garantito  che  nel  comitato
direttivo  della  stessa  fosse  assicurata  anche  la presenza di un
rappresentante delle autonomie (art. 82, comma 3).
    Il   suddetto   ruolo   dell'Agenzia,   a  servizio  anche  delle
amministrazioni regionali, veniva ancora evidenziato dall'art. 83 del
decreto  legislativo  n. 300/1999 - ora abrogato - il quale poneva ad
operare   presso  l'Agenzia  sia  la  commissione  nazionale  per  la
previsione  e  la  prevenzione  dei  grandi  rischi  sia  il comitato
operativo  della  protezione  civile.  Nella  commissione, chiamata a
svolgere  attivita'  consultiva tecnico-scientifica e propositiva per
la  prevenzione  delle  situazioni  di  rischio,  era  assicurata  la
presenza   di  due  esperti  designati  dalla  Conferenza  permanente
Stato-Regioni;  alle  riunioni  del  comitato  operativo,  chiamato a
stabilire   gli  interventi  di  tutte  le  amministrazioni  ed  enti
interessati  al soccorso. potevano partecipare le autorita' regionali
di protezione civile interessate a specifiche emergenze.
    Dunque  l'Agenzia  rappresentava la struttura a servizio di tutte
le  amministrazioni  per i compiti di protezione civile e riunificava
anche gli organismi nazionali operanti nel settore, con meccanismi di
coordinamento   con   le  Amministrazioni  regionali  e  di  adeguata
rappresentanza delle stesse, come testimoniato dai citati articoli 82
e 83.
    Cosi' configurata dal legislatore, l'Agenzia era lo strumento per
garantire il rispetto della leale cooperazione, perche' costituiva il
modulo  organizzativo  in cui avveniva la concertazione istituzionale
ed  operativa  tra  lo  Stato  e  le  Regioni  per le attivita' e gli
interventi  di  protezione  civile  che,  per la loro rilevata natura
trasversale, interferiscono inevitabilmente anche con le attribuzioni
regionali.
    Il  decreto-legge  impugnato,  nel  sopprimere  l'agenzia  e  nel
ricondurre  tutti  i compiti in capo al dipartimento della Protezione
civile,   elimina   la   sede  istituzionale  del  raccordo  e  della
concertazione,  in  violazione  degli  articoli 5,  117  e  118 della
Costituzione,  sotto  il profilo della violazione deI principio della
leale cooperazione tra Stato e Regioni.
    Infatti,   come   chiarito   dalla   giurisprudenza  della  Corte
costituzionale,  tale  principio  della leale collaborazione trova il
suo  diretto  fondamento  nell'art. 5  della  Costituzione  (sentenza
n. 373/1997),   presiede  ad  ogni  ipotesi  in  cui  l'esercizio  di
competenze spettanti allo Stato comporta interferenze con l'esercizio
di  attribuzioni  costituzionali affidate alle regioni ed e' definito
un  vero  e  proprio  "dovere costituzionale" (sent. n. 279/1992); il
rispetto  di  tale  principio tanto piu' si impone - a presidio delle
attribuzioni  regionali - quanto e' maggiore, in base alla disciplina
legislativa,  la  concorrenza  dei  compiti statali e regionali in un
determinato    settore    (Corte   cost.   n. 37/1991:   n. 464/1991;
n. 462/1992;   n. 109/1993;  n. 204/1993;  n. 116/1994;  n. 338/1994;
n. 437/2000).
    Gli interventi di protezione civile, come evidenziato dalla Corte
costituzionale   nella   sentenza   n. 418/1992  sopra  citata,  sono
sicuramente  caratterizzati  da  un  particolare ed accentuato legame
delle  funzioni regionali e statali, per cui e' incontestabile quella
interferenza  che, in base alla giurisprudenza costituzionale, impone
l'osservanza del principio della leale cooperazione.
    Per  i  suddetti motivi il decreto-legge in oggetto appare dunque
incostituzionale, sopprimendo la sede istituzionale in cui effettuare
il  raccordo  ed il coordinamento fra Stato e sistema delle autonomie
per gli interventi di protezione civile.
    2. - Ulteriore  violazione  degli  articoli 5,  117  e  118 della
Costituzione sotto il profilo della lesione del principio della leale
collaborazione tra Stato e Regioni.
    Il decreto-legge n. 343/2001 e' incostituzionale anche perche' la
scelta  organizzativa di sopprimere l'Agenzia di protezione civile e'
stata assunta unilateralmente dal Governo, senza alcuna consultazione
sul  punto  con  le regioni. Tale consultazione avrebbe invece dovuto
essere   effettuata,   per   garantire   il   principio  della  leale
collaborazione,  posto che - come gia' rilevato al precedente punto 1
- l'Agenzia era una struttura tecnica a servizio anche delle Regioni,
per  lo  svolgimento  dei  compiti  di  protezione civile alle stesse
spettanti.
    Pertanto  il  testo  normativo  in  oggetto avrebbe dovuto essere
sottoposto   al  parere  della  conferenza  Stato-Regioni,  ai  sensi
dell'art. 2,  terzo  e quarto comma del decreto legislativo 28 agosto
1997,  n. 281.  Tale  normativa  da' attuazione alla delega contenuta
nell'art. 9  della  legge  n. 59/1997  il  quale  ha  stabilito, come
principio  e  criterio  direttivo  per  il  legislatore  delegato, il
potenziamento   dei   poteri   e  delle  funzioni  della  Conferenza,
prevedendo  la  partecipazione  della  medesima  a  tutti  i processi
decisionali di interesse regionale, interregionale ed infraregionale,
almeno a livello di attivita' consultiva obbligatoria.
    Percio'  la  Conferenza  costituisce la sede della concertazione,
del  confronto  politico,  della  valutazione  e  ponderazione di una
pluralita'   di   interessi  che  si  imputano  ai  diversi  soggetti
dell'ordinamento  e rappresenta pertanto uno strumento essenziale per
la leale cooperazione.
    Come  ha  chiarito  la giurisprudenza costituzionale "la premessa
per  l'intervento  della  Conferenza  e'  sempre  la  presenza di una
qualche   implicazione   degli  indirizzi  di  politica  generale  di
pertinenza  degli  organi statali e la conferenza e' sede di raccordo
per consentire alle Regioni di partecipare a processi decisionali che
resterebbero  altrimenti  nella esclusiva disponibilita' dello Stato"
(Corte  cost.  sentenza  n. 408/1998).  In  tale  ottica, attuando il
criterio  del potenziamento delle funzioni della conferenza di cui al
citato   art. 9   della   legge   n. 59/1997,  l'art. 2  del  decreto
legislativo   n. 281/1997   ha   generalizzato   "la   partecipazione
consultiva obbligatoria della conferenza Stato-Regioni sull'attivita'
e  sull'iniziativa  normativa  del  Governo  nelle materie regionali"
(sent. citata n. 408/1998, par. n. 23).
    Pertanto  il testo normativo qui contestato - in quanto incidente
sull'esercizio  di funzioni regionali, perche' sopprime una struttura
tecnica a servizio anche delle Regioni per l'esercizio delle funzioni
di  protezione  civile  ad  esse  attribuite  - avrebbe dovuto essere
sottoposto    alla    suddetta    consultazione    della   Conferenza
Stato-regioni.
    Tale  consultazione  e'  invece  stata  omessa,  con  conseguente
illegittimita'  costituzionale  del decreto-legge, per violazione del
principio della leale cooperazione.
    Ne' puo' obiettarsi che la situazione d'urgenza non ha consentito
la consultazione medesima.
    Infatti,  ove  cosi' fosse stato, il Presidente del Consiglio dei
ministri  avrebbe dovuto dichiarare le ragioni di urgenza precludenti
la  consultazione  preventiva della Conferenza, ai sensi dell'art. 2,
quinto comma, del decreto legislativo n. 281/1997.
    Questa norma dispone infatti che, ove il Presidente del Consiglio
dei  ministri  dichiari  che  ragioni  di  urgenza  non consentono la
consultazione  preventiva  della  Conferenza, la stessa e' consultata
successivamente  ed il Governo tiene conto dei suoi pareri in sede di
esame parlamentare, tra l'altro, anche delle leggi di conversione dei
decreti-legge.
    Da   tale  disposizione  discende  quindi  che  la  consultazione
obbligatoria  della Conferenza va garantita anche sui decreti-legge e
che,  a  fronte  di  una reale urgenza, la prevista dichiarazione del
Presidente   del   Consiglio   dei   ministri   circa   l'impossibile
consultazione    preventiva    della   conferenza,   costituisce   un
ineliminabile presupposto di legittimita' del medesimo decreto-legge.
La  dichiarazione  in parola costituisce non gia' un mero adempimento
formale,   ma   una   garanzia  per  le  Regioni  a  vedere  comunque
salvaguardata la consultazione obbligatoria della Conferenza.
    Nel  caso  in  oggetto  tale  dichiarazione  e' stata omessa, con
conseguente  illegittimita' costituzionale del decreto-legge, per gli
evidenziati  profili. D'altra parte, ove si ammettesse che il Governo
possa  modificare  le  vigenti  normative  incidenti sulle competenze
regionali  unilateralmente  con  propri  decreti-legge,  senza alcuna
consultazione   con   le   Regioni,  si  sovvertirebbero  i  principi
fondamentali del regionalismo cooperativo, cosi' come enucleati dalla
richiamata giurisprudenza costituzionale, la quale ha ribadito che il
principio  della leale collaborazione deve attuarsi in forme concrete
ed  effettive  ed  operare  sempre  a  fronte  di  interferenze  e di
interconnessione tra funzioni statali e regionali.
    3. - Violazione  dell'art. 76  della Costituzione con conseguente
lesione  delle  attribuzioni regionali di cui agli articoli 117 e 118
Cost.
    Il decreto-legge in oggetto difetta completamente dei presupposti
di  necessita'  ed  urgenza.  Nel testo si legge che questi sarebbero
costituiti   dalla   necessita'   di   avere  un'unica  struttura  di
coordinamento   nell'avvicinarsi  della  stagione  invernale  in  cui
solitamente si verificano eventi calamitosi.
    In  merito  e'  doveroso  fare  presente  che  la  necessita' del
coordinamento  era  gia'  garantita  dalla struttura esistente e che,
altrimenti, ogni modifica organizzativa, pur incidente sulle funzioni
delle regioni e delle autonomie, potrebbe essere effettuata "a colpi"
di  decreti-legge in nome di una non meglio specificata necessita' di
garantire il coordinamento delle funzioni.
    Quanto  al  paventato  timore dell'avvicinarsi dell'inverno, deve
rilevarsi  che  il  decreto-legge  e'  stato emanato il 7 settembre e
quindi  in  estate quando vi sarebbe stato il tempo per approvare una
legge con la procedura ordinaria prima dell'inverno.
    Pertanto  i  motivi  addotti  per  giustificare  la  necessita' e
l'urgenza  sono  talmente vaghi ed inconsistenti da equivalere ad una
loro  totale  assenza  chiara  e  manifesta,  con  conseguente  vizio
dell'atto   rilevabile   in   sede   di   giudizio   di  legittimita'
costituzionale (Corte cost. n. 398/1998).
    Il vizio rilevato dell'assenza dei presupposti della decretazione
d'urgenza  e'  legittimamente  prospettato  dalla  Regione ricorrente
perche',  nel  caso in esame, il vizio medesimo determina una lesione
delle  competenze  regionali. In particolare, poiche' - come rilevato
ai  precedenti  punti  -  il  decreto-legge in questione incide sulle
funzioni  di protezione civile attribuite alle Regioni, l'assenza dei
presupposti   costituzionali   per  l'emanazione  dello  stesso  d.l.
costituisce  una illegittima lesione di quelle competenze, perche' il
Governo  agisce sulle stesse in casi in cui non e' costituzionalmente
consentito.

                              P. Q. M.
    Si    chiede   che   l'ecc.ma   Corte   costituzionale   dichiari
l'illegittimita'  costituzionale  del decreto-legge 7 settembre 2001,
n. 343.
        Firenze - Roma, addi' 8 ottobre 2001
       Avv. Lucia Bora; Avv. Vito Vacchi; Avv. Fabio Lorenzoni
01C1065