N. 371 SENTENZA 6 - 22 novembre 2001
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Provincia autonoma. Agricoltura - Norme commerciali dell'olio di oliva - Regolamento governativo emanato in attuazione di normativa comunitaria - Attribuzione al Ministro delle politiche agricole e forestali della competenza relativa ai previsti controlli nonche' del potere di fissare le modalita' di attuazione - Lesione delle attribuzioni costituzionali della Provincia di Trento (ricorrente) - Conseguente annullamento dell'atto impugnato - Efficacia della pronuncia adottata anche nei confronti della Provincia di Bolzano - Assorbimento di ogni ulteriore censura. - D.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458, art. 1, comma 3. - D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266, art. 4, comma 1.(GU n.46 del 28-11-2001 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Fernando SANTOSUOSSO, Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'art. 1, comma 3, del d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458 (Regolamento
recante norme di attuazione del regolamento [CE] n. 2815/98 relativo
alle norme commerciali dell'olio di oliva), promosso con ricorso
della Provincia autonoma di Trento, notificato il 4 febbraio 2000,
depositato in cancelleria il 11 successivo ed iscritto al n. 6 del
registro conflitti 2000.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 luglio 2001 il Giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la
Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato, in relazione al d.P.R. 27 ottobre 1999,
n. 458 (Regolamento recante norme di attuazione del regolamento [CE]
n. 2815/98 relativo alle norme commerciali dell'olio di oliva),
chiedendo a questa Corte di dichiarare che "non spetta allo Stato - e
per esso al Ministero delle politiche agricole e forestali - il
compito di provvedere ai controlli previsti dal regolamento CE 2815
del 1998 e di attribuire allo stesso Ministero il potere di fissare
con decreto le relative modalita' di attuazione". La Provincia ha
chiesto inoltre l'annullamento dell'impugnato regolamento
governativo, limitatamente all'art. 1, comma 3.
La ricorrente lamenta la lesione della propria sfera di
attribuzioni costituzionali, come definite dagli artt. 8, numero 21),
9, numero 3), e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), e dalle "relative norme di
attuazione"; dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento); "dai principi e regole costituzionali in materia di
rapporti tra regolamenti statali e potesta' legislativa provinciale,
nonche' di atti di indirizzo e coordinamento".
La Provincia autonoma di Trento rivendica anzitutto la propria
competenza in ordine all'esecuzione del citato regolamento
comunitario nell'ambito del proprio territorio, analogamente a quanto
previsto per le direttive comunitarie dalla legge n. 86 del 1989 ed
in base agli stessi principi affermati da questa Corte nella sentenza
n. 425 del 1999, ritenendo la disciplina della denominazione di
origine dell'olio di oliva riconducibile, per un verso, all'art. 8,
numero 21, dello statuto, che assegna alle Province autonome
competenza legislativa primaria in materia di agricoltura; per un
altro verso, all'art. 9, numero 3, del medesimo, che attribuisce al
legislatore provinciale potesta' concorrente in materia di commercio.
La ricorrente invoca altresi' l'art. 16 dello statuto, che
attribuisce alle Province autonome potesta' amministrativa nelle
materie nelle quali queste possono emanare norme legislative.
Nel ricorso viene poi specificamente censurato l'art. 1, comma 3,
dell'impugnato regolamento governativo, il quale dispone che "ai
controlli previsti dal regolamento (CE) n. 2815/98 della Commissione
del 2 dicembre 1998, provvede il Ministero delle politiche agricole e
forestali, avvalendosi anche dell'Agecontrol", aggiungendo che "con
decreto del Ministro delle politiche agricole e forestali, sentita la
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e Bolzano, sono stabilite le modalita' di
attuazione del presente comma".
Si tratta, ad avviso della Provincia, di funzioni che "per
definizione" devono svolgersi localmente: "l'art. 5 del regolamento
comunitario n. 2815 ... prevede che il controllo sulle designazioni
di origine ... venga effettuato dagli Stati membri nelle imprese di
condizionamento interessate ... dato che solo in questo modo si puo'
garantire la corrispondenza ... tra le designazioni di origine degli
oli acquistati e quelle degli oli che escono dall'impresa".
La ricorrente lamenta inoltre che l'attribuzione al Ministero
delle politiche agricole e forestali delle funzioni di verifica di
cui si tratta - operata, tra l'altro, con fonte secondaria - si
porrebbe in contrasto anche con l'art. 4, comma 1, del decreto
legislativo n. 266 del 1992, a norma del quale, nelle materie di
competenza propria delle Province autonome, "la legge non puo'
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione".
Le censure sopra riportate si estendono, ad avviso della
Provincia ricorrente, anche alla previsione - ad opera del citato
comma 3 dell'art. 1 - di un decreto ministeriale destinato a
stabilire le modalita' di attuazione dell'impugnata disciplina
regolamentare.
2. - Nel presente giudizio, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, per chiedere il rigetto del ricorso.
Deduce innanzitutto quest'ultimo che - affidando il regolamento
comunitario agli Stati membri il controllo di cui si tratta "al fine
di accertare la corrispondenza tra le designazioni dell'origine degli
oli di oliva vergini usciti dall'impresa e le designazioni
dell'origine dei quantitativi di olio d'oliva vergini utilizzati"
(art. 5, par. 1) e prevedendo che questi adottino tutte le misure
necessarie e in particolare istituiscano un regime di sanzioni
pecuniarie (art. 5, par. 2) - "la materia in questione ... pur
attenendo senza dubbio all'agricoltura, riguarda principalmente il
commercio e in particolare la tutela e l'affidamento del consumatore
contro possibili frodi ed inganni nella preparazione e
commercializzazione del prodotto".
Per questa ragione, aggiunge il resistente, "il regolamento
comunitario ammette esplicitamente una designazione dell'origine
nazionale, coincidente con lo Stato membro (v. art. 2, par. 1, lett.
b, primo trattino)".
La difesa erariale deduce inoltre che la materia della
prevenzione e repressione delle frodi nel commercio e' di competenza
statale, come risulterebbe dagli artt. 2 e 3 del decreto legislativo
4 giugno 1997, n. 143, e dall'art. 33, comma 3, lettera b), del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, nonche' dall'art. 10 del
decreto-legge n. 282 del 1986, che ha istituito, per quanto riguarda
i prodotti alimentari, l'Ispettorato centrale repressione frodi,
dipendente dal Ministero.
La depenalizzazione di cui al decreto legislativo 30 dicembre
1999, n. 507, sopravvenuta al regolamento comunitario, ha mantenuto -
sottolinea poi il Presidente del Consiglio - la sanzione penale per
le piu' gravi frodi alimentari, ed ha previsto un'aggravante per i
fatti che "hanno per oggetto alimenti o bevande la cui denominazione
di origine o geografica o le cui specificita' sono protette dalle
norme vigenti" (art. 5). Ancora, si legge nell'atto di costituzione,
con il decreto legislativo 19 ottobre 1999, n. 426, si e' stabilito
che, salvo che il fatto costituisca reato, "chi utilizza la
designazione di origine prevista dal regolamento (CE) n. 2815/98 in
violazione delle disposizioni da questo poste e' punito con sanzioni
amministrative pecuniarie e con la sospensione o revoca del
riconoscimento".
La difesa erariale conclude escludendo la violazione delle
disposizioni statutarie invocate dalla ricorrente: essendo preminente
la materia commerciale, assegnata dallo statuto alla competenza
legislativa concorrente delle Province autonome, non puo' ritenersi
preclusa, in assenza di normativa regionale, l'adozione di una
disciplina statale di attuazione comunitaria eventualmente anche di
dettaglio.
Quanto alla possibilita' di utilizzare l'Agecontrol S.p.a., di
cui alla legge 23 dicembre 1986, n. 898, il Presidente del Consiglio
sottolinea che "si tratta di una agenzia pubblica specializzata nei
controlli in materia di olio, istituita in base alla regolamentazione
comunitaria". L'attivita' di tale organismo, prosegue la difesa
erariale, "a seguito della entrata in vigore del regolamento (CE)
n. 150/99 del Consiglio del 19 gennaio 1999, e' stata prorogata, con
l'art. 6, comma 1, del decreto legislativo 30 ottobre 1999 n. 419".
3. - In prossimita' dell'udienza, la Provincia autonoma di Trento
ha depositato una memoria illustrativa per ribadire e svolgere
ulteriormente le deduzioni gia' proposte in sede del ricorso e per
replicare alle difese contenute nell'atto di costituzione del
Presidente del Consiglio dei Ministri.
La ricorrente afferma innanzi tutto essere "priva di conseguenze
giuridiche sul presente giudizio" la controversia circa l'afferenza
del regolamento contestato al commercio o all'agricoltura, investendo
la normativa in esame profili propri delle due materie, entrambe
assegnate alla competenza legislativa e amministrativa delle province
autonome.
Si legge a questo riguardo nella memoria: "se anche ci si volesse
riferire alla potesta' concorrente in materia di commercio anziche' a
quella esclusiva in materia di agricoltura, nulla cambierebbe,
perche' anche nelle materie di potesta' concorrente la Provincia di
Trento ha un obbligo di adeguamento della propria legislazione ai
soli principi della legislazione statale, e ... comunque opera il
divieto per lo Stato di svolgimento di poteri amministrativi locali,
posto dall'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992".
La Provincia nega poi che possa applicarsi ad essa la
disposizione del decreto legislativo n. 143 del 1997, invocato dalla
difesa erariale, che mantiene alla competenza dello Stato la
"prevenzione e repressione delle frodi nella preparazione e nel
commercio dei prodotti agroalimentari", escludendo l'art. 1, comma 3,
del medesimo decreto legislativo dal proprio campo di applicazione le
regioni a statuto speciale e le province autonome, e stabilendo che
per esse "il trasferimento delle funzioni e dei compiti ... avviene
nel rispetto degli statuti e attraverso apposite norme di
attuazione". Si tratta di una precisazione applicabile, secondo la
ricorrente, anche all'art. 33, comma 3, lettera b), del decreto
legislativo n. 300 del 1999, anch'esso richiamato dal Presidente del
Consiglio.
Il riferimento obbligato e' piuttosto, ad avviso della Provincia,
all'art. 8, lettera g), delle norme di attuazione di cui al d.P.R.
n. 279 del 1974, che mantiene alla competenza statale soltanto le
funzioni amministrative in ordine alla " repressione delle frodi
nella preparazione e nel commercio di sostanze di uso agrario e di
prodotti agrari".
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al d.P.R.
27 ottobre 1999, n. 458 (Regolamento recante norme di attuazione del
regolamento [CE] n. 2815/98 relativo alle norme commerciali dell'olio
di oliva), chiedendo a questa Corte di dichiarare che "non spetta
allo Stato - e per esso al Ministero delle politiche agricole e
forestali - il compito di provvedere ai controlli previsti dal
regolamento CE 2815 del 1998 e di attribuire allo stesso Ministero il
potere di fissare con decreto le relative modalita' di attuazione".
La Provincia ha chiesto inoltre l'annullamento dell'impugnato
regolamento governativo, limitatamente all'art. 1, comma 3.
La ricorrente ritiene lesa la propria sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantite dal regolamento governativo emanato con
d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458, che all'art. 1, comma 3, attribuisce
al Ministero delle politiche agricole e forestali il compito di
provvedere ai controlli previsti dal regolamento CE 2815 del 1998 e
conferisce al Ministro delle politiche agricole e forestali il potere
di fissare con un suo decreto le relative modalita' di attuazione.
La ricorrente impugna il d.P.R. n. 458 del 1999 in quanto lesivo
delle proprie attribuzioni, come definite dall'art. 8, numero 21),
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), che assegna alle Province autonome competenza
legislativa primaria in materia di agricoltura; dall'art. 9, numero
3), del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, che attribuisce al legislatore
provinciale potesta' concorrente in materia di commercio;
dall'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, che attribuisce alle
Province autonome potesta' amministrativa nelle materie nelle quali
queste possono emanare norme legislative; dalle "relative norme di
attuazione" dello statuto per il Trentino-Alto Adige; "dai principi e
regole costituzionali in materia di rapporti tra regolamenti statali
e potesta' legislativa provinciale, nonche' di atti di indirizzo e
coordinamento"; dal decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento).
In particolare, l'attribuzione al Ministero delle politiche
agricole e forestali delle funzioni di verifica di cui si tratta -
operata, lamenta la Provincia ricorrente, con fonte secondaria - e la
previsione, con tale fonte, di un ulteriore regolamento ministeriale
per fissare le modalita' di attuazione dei controlli in questione si
porrebbero in contrasto con l'art. 4, comma 1, dell'invocato decreto
legislativo n. 266 del 1992, a norma del quale, nelle materie di
competenza propria delle Province autonome, la legge - e, a maggior
ragione, una fonte secondaria - "non puo' attribuire agli organi
statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di
polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo
statuto speciale e le relative norme di attuazione".
2. - Il ricorso della Provincia autonoma di Trento deve essere
accolto.
2.1. - Nel presente caso, occorre premettere, viene in rilievo il
momento precedente l'esercizio di poteri sanzionatori, vale a dire la
fase dei controlli e della prevenzione, di competenza della
ricorrente a norma del citato art. 4, comma 1, del decreto
legislativo n. 266 del 1992, oltre che a norma del d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
Regione Trentino-Alto Adige in materia di minime proprieta'
colturali, caccia e pesca, agricoltura e foreste), che mantiene allo
Stato la competenza in materia di repressione delle frodi nella
preparazione e nel commercio di prodotti agrari, ma non quella in
materia di vigilanza e prevenzione.
La menzionata normativa di attuazione statutaria non e' stata
superata dalla sopravvenuta legislazione statale richiamata dalla
difesa erariale. Non dal decreto legislativo 4 giugno 1997, n. 143
(Conferimento alle regioni delle funzioni amministrative in materia
di agricoltura e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione
centrale), che all'art. 2, comma 3, riserva al Ministero per le
politiche agricole la prevenzione oltre che la repressione delle
frodi nella preparazione e nel commercio dei prodotti agroalimentari,
non applicabile alle regioni a statuto speciale e alle province
autonome, per le quali, anzi, l'art. 1, comma 3 prevede che "il
trasferimento delle funzioni e dei compiti e dei connessi beni e
risorse avviene nel rispetto degli statuti e attraverso apposite
norme di attuazione". Ne' dal decreto legislativo 30 luglio 1999,
n. 300 (Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), che all'art. 33,
comma 3, lettera b), include tra le attribuzioni del Ministero la
prevenzione e la repressione delle frodi, giacche' tale disciplina
non puo' spiegare effetti nei confronti della ricorrente.
2.2. - Circa l'attuazione ed esecuzione dei regolamenti
comunitari, con specifico riguardo alle attribuzioni della
ricorrente, il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla
Regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome di Trento e
Bolzano delle disposizioni del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), all'art. 6 stabilisce che spetta
alla Regione Trentino-Alto Adige ed alle Province di Trento e
Bolzano, nelle materie di rispettiva competenza, provvedere
all'attuazione dei regolamenti comunitari "ove questi richiedano una
normazione integrativa o un'attivita' amministrativa di esecuzione".
Sotto quest'ultimo profilo, non rileva il tenore letterale
dell'art. 17, comma 1, lettera a), della legge n. 400 del 1988, come
modificato dall'art. 11 della legge 5 febbraio 1999, n. 25
(Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dalla
appartenenza dell'Italia alla Comunita' europea - legge comunitaria
1998), al quale non puo' ragionevolmente attribuirsi il significato
di un superamento della generale competenza regionale e provinciale
quanto all'esecuzione dei regolamenti comunitari nelle materie di
rispettiva competenza.
La competenza regionale e delle province autonome per
l'attuazione e l'esecuzione dei regolamenti comunitari "non
autosufficienti", nelle materie assegnate alla loro competenza, e'
stata riconosciuta in piu' di una occasione da questa Corte, che non
ha d'altro canto escluso il possibile ricorso, da parte dello Stato,
a tutti gli strumenti consentitigli, a seconda della natura della
competenza regionale o provinciale, per far valere gli interessi
unitari di cui esso e' portatore (sentenze n. 398 del 1998 e n. 126
del 1996; n. 284 del 1989; n. 433 del 1987; n. 304 del 1987).
L'art. 5 del regolamento comunitario n. 2815/98, peraltro, non
richiede, per la sua esecuzione, l'adozione di norme legislative o
regolamentari, ben potendo l'ente territoriale interessato dare
attuazione alla normativa comunitaria in questione attraverso
"un'attivita' amministrativa di esecuzione".
Dal canto suo, la Provincia ha nel frattempo adottato, in
esecuzione del regolamento comunitario di cui si tratta, la
deliberazione della Giunta provinciale 26 maggio 2000 sulle
"Modalita' di applicazione del Regolamento CE n. 2815/98 della
Commissione del 22 dicembre 1998 relativo alle norme commerciali
dell'olio di oliva".
2.3. - Il conflitto che la Corte e' chiamata a risolvere non
concerne una ipotesi di preventiva sostituzione dello Stato alla
Provincia autonoma inadempiente rispetto agli obblighi comunitari.
Il regolamento impugnato non si presenta infatti come norma
cedevole o suppletiva, adottata in via preventiva, destinata a
lasciare il campo alla successiva, eventuale, normativa provinciale
di esecuzione del regolamento comunitario.
L'art. 1, comma 3, del regolamento impugnato assegna stabilmente
la competenza relativa "ai controlli previsti dal regolamento (CE)
n. 2815/98 della Commissione del 22 dicembre 1998" al Ministero delle
politiche agricole e forestali, ed aggiunge che "con decreto del
Ministro delle politiche agricole e forestali, sentita la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, sono stabilite le modalita' di
attuazione del presente comma".
Si tratta, in altri termini, di una stabile alterazione
dell'assetto delle competenze delineato dallo statuto speciale e
dalle norme di attuazione statutaria, inconciliabile, in particolare,
con il citato art. 4, comma 1, del decreto legislativo n. 266 del
1992, a norma del quale, nelle materie di competenza propria delle
Province autonome, la legge - e, a fortiori una fonte secondaria -
"non puo' attribuire agli organi statali funzioni amministrative,
comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di
accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle
spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme
di attuazione".
Tanto piu' che in questo caso lo Stato e' intervenuto con norma
secondaria attributiva, a sua volta, di poteri ministeriali in
materia assegnata alla competenza provinciale, in contrasto con la
costante giurisprudenza di questa Corte, la quale esclude che un
regolamento governativo o ministeriale possa legittimamente limitare
o interferire con l'esercizio di competenze attribuite alle regioni o
alle province autonome (ex plurimis v. le sentenze n. 84 del 2001;
n. 209 del 2000; n. 420 del 1999; n. 352 del 1998; n. 250 del 1996).
Per le ragioni su esposte il provvedimento impugnato si appalesa
lesivo delle attribuzioni costituzionali della ricorrente.
Il ricorso della Provincia autonoma di Trento deve pertanto
essere accolto e l'impugnato regolamento governativo, adottato con
d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458, deve essere annullato, nella parte in
cui si applica alla ricorrente.
Rimane assorbita ogni ulteriore censura.
2.4. - In considerazione della piena equiparazione statutaria
delle due province autonome relativamente alle attribuzioni di cui si
tratta, la presente sentenza deve produrre i suoi effetti anche nei
confronti della Provincia autonoma di Bolzano.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato adottare, nei confronti delle
Province autonome di Trento e di Bolzano, l'art. 1, comma 3, del
d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458 (Regolamento recante norme di
attuazione del regolamento [CE] n. 2815/98 relativo alle norme
commerciali dell'olio di oliva) e conseguentemente annulla l'art. 1,
comma 3, del medesimo d.P.R. n. 458 del 1999, nella parte in cui si
applica alle Province autonome di Trento e di Bolzano.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2001.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 22 novembre 2001.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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