N. 144 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 2002
Ordinanza emessa il 21 gennaio 2002 dal tribunale di Milano nel procedimento civile vertente tra Mercieca Umberto e Provincia di Milano Sanzioni amministrative - Successione di leggi - Applicabilita' della legge posteriore che prevede un trattamento sanzionatorio piu' favorevole all'autore dell'illecito, salva la definitivita' del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento - Mancata previsione - Ingiustificato deteriore trattamento rispetto alle sanzioni amministrative tributarie e valutarie. - Legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 1, comma 2; d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, art. 52, comma 2 (come modificato dall'art. 7, comma 13, del d.lgs. 8 novembre 1997, n. 389). - Costituzione, art. 3.(GU n.14 del 3-4-2002 )
IL TRIBUNALE Ha emesso la seguente ordinanza nella causa civile iscritta al n. 20477 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2001 vertente tra Umberto Mercieca, elettivamente domiciliato in Milano, presso lo studio del procuratore avv. Antonio Castiglione che lo rappresenta e difende per procura in calce all'atto di opposizione, opponente, e provincia di Milano, in persona del direttore del Servizio sanzioni e contenzioso, rappresentata e difesa dai funzionari dott. Cecilia Franzoi, Luigi Castiglioni, Marialuisa Pozzi ed Egle De Matteis, giusta deliberazione giunta provinciale del 28 giugno 2001 n. 455/2001, opposta, avente ad oggetto opposizione ex art. 22 legge n. 689/1981 proposta da Umberto Marcieca nei confronti dell'ordinanza del 27 febbraio 2001 n. 8197/1177/86 con la quale veniva applicata la sanzione di L. 30.025.000 per la violazione prevista dagli artt. 12 primo comma e 52 secondo comma d.lgs. 22/1997, perche' in qualita' di legale rappresentante della tintoria Visconti aveva omesso la registrazione di lt. 25 circa di fango di distillazione, rifiuti speciali pericolosi; Rilevato che l'opposizione e' stata tempestivamente proposta; che i seguenti motivi di opposizione risultano infondati, posto che: quanto alla sussistenza in fatto della violazione l'accertamento eseguito in data 18 novembre 1996 dall'USSL n. 36 aveva consentito di verificare la mancata compilazione del registro di carico e scarico in relazione a 25 kg. circa di fango di distillazione, da considerarsi rifiuti speciali tossici (solvente clorurato tetracloroetilene ricompreso sotto il codice CER 1042 della tabella all. D al d.lgs. 22/1997) fatto esplicitamente confermato ed ammesso dallo stesso opponente nel verbale reso in data 29 luglio 1997 dinanzi alla USSL; quanto alla qualificazione giuridica del fatto deve essere confermata la violazione contestata, in quanto l'impresa produceva rifiuti pericolosi; che l'avvenuta depenalizzazione della violazione - gia' punita con pena congiunta dell'arresto e dell'ammenda - ha determinato l'applicazione di sanzione pecuniaria amministrativa che costituisce comunque pena meno afflittiva rispetto alla precedente pena detentiva di natura penale, al di la' dell'importo della sanzione amministrativa stabilito dalla legge; Rilevato che l'opponente ha richiesto, infine, l'applicazione della sanzione piu' favorevole introdotta con l'art. 7 comma 13 d.lgs. 389/1997, che prevede la sanzione per la violazione contestata da un minimo di L. 4.000.000 ad un massimo di L. 24.000.000 nel caso di imprese che occupano un numero di unita' lavorative inferiore a 15 dipendenti calcolate con riferimento al numero di dipendenti occupati a tempo pieno durante un anno o a frazioni di unita' lavorative per i lavoratori a tempo parziale o stagionali; che la Provincia di Milano ha eccepito che tale ipotesi e' stata introdotta dal legislatore in epoca successiva all'accertamento e che il d.lgs. 389/1997 non prevede alcuna norma che ne consenta l'applicazione ai fatti pregressi, richiamando ampia giurisprudenza di legittimita' in ordine ai principi di legalita' e di irretroattivita' ricollegabili all'art. 1 della legge n. 689/1981; Ritenuto che - cosi' come gia' in altra precedente analoga occasione (v. ordinanza di questo tribunale dell'11 aprile 2001) rispetto alla quale si ripropongono conformi valutazioni - appare necessario sollevare d'ufficio la questione di legittimita' costituzionale per contrasto con l'art. 3 della Costituzione dell'art. 1 comma 2 legge n. 689/1981 ovvero dell'art. 7 comma 13 d.lgs. 389/1997, che ha modificato l'art. 52 comma 2 d.lgs. 22/1997, entrambi nella parte in cui non prevedono che se la legge in vigore al momento in cui fu commessa la violazione e quella posteriore stabiliscono sanzioni amministrative diverse, si applichi la legge piu' favorevole al responsabile, salva la definitivita' del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento; che la questione appare rilevante e non manifestamente infondata; che deve ritenersi rilevante perche' - ferma la fondatezza della contestazione della violazione - l'applicazione della nuova disposizione consentirebbe l'irrogazione nel caso di specie di una sanzione di importo ben minore del precedente (L. 4.000.000 in luogo di L. 30.000.000) atteso che l'opponente rientrerebbe pacificamente nell'ipotesi prevista dalla novella (impresa che occupava un numero di unita' lavorative inferiore a 15 dipendenti); che la questione deve altresi' ritenersi non manifestamente infondata perche' per giurisprudenza consolidata, in tema di illeciti amministrativi (sia tali ab origine, sia derivanti da depenalizzazione) i principi di legalita', irretroattivita' e il divieto di analogia escluderebbero l'applicabilita' della disciplina posteriore piu' favorevole, ex art. 2 c.p., sicche' una eventuale pronuncia di segno diverso adottata in questa sede sarebbe ragionevolmente destinata a scontrarsi con il "diritto vivente" e dunque alla riforma; che, a parte le perplessita' che discendono da motivazioni incentrate su divieti di analogia (per lettera e ratio delle relative norme evidentemente giustificabili se circoscritti ad interpretazioni in malam partem) o su differenze qualitative delle situazioni considerate (che riguardano gli effetti piuttosto che l'intrinseca natura afflittiva comune al fatto-reato e all'illecito amministrativo, distinguibili come tali solo per scelta discrezionale del legislatore e non certo per una loro differenza onotologica), non sembra possibile in questa sede trascurare un fenomenoche pare ormai porsi in termini di evoluzione ordinamentale; che il riferimento all'art. 2 c.p. - con i problemi evocati in ordine all'applicazione analogica - ormai appare integrato dall'introduzione dei medesimi principi nel sistema delle sanzioni amministrative tributarie (art. 3 d.lgs. 472/1997), rispetto al quale non sembrano ipotizzabili le "differenze qualitative" dedotte quasi in modo tralatizio dalla costante giurisprudenza per escludere il ricorso all'analogia; che anche il sistema delle sanzioni amministrative valutarie con l'art. 23-bis d.P.R. n. 148/1988, introdotto dall'art. 1 legge n. 326/2000, che nell'abrogare il comma 2 dell'art. 23 t.u. affermante, pur con qualche ambiguita', il principio di ultrattivita' della norma sanzionatoria, ribadisce il principio di legalita', esclude espressamente l'assoggettamento a sanzioni che secondo una legge posteriore non costituiscono violazione punibile e sancisce l'applicazione della legge piu' favorevole, salva la definitivita' del provvedimento di irrogazione; che detta norma, poi, abrogando il principio di ultrattivita' e introducendo le regole gia' estese dal sistema penale a quello delle sanzioni tributarie (disciplina ex nunc, contestuale e identica, nei limiti del favor, per le situazioni comunque non definite), si pone nel segno della continuita' anche con la recente abrogazione dell'art. 20 legge n. 4/29 (che prevedeva l'ultrattivita' delle norme penali finanziarie) ad opera dell'art. 24 del d.lgs. 507/1999; che la circostanza piu' illuminante sulla consapevolezza del legislatore stesso dell'esigenza di ovviare alla mancata originaria previsione di una disciplina transitoria collegata alle modifiche del d.lgs. 389/1997 puo' ravvisarsi nella iniziativa parlamentare tendente alla modifica legislativa dell'art. 57 del decreto Ronchi, decaduta a causa dello scioglimento delle camere (v. documentazione della stessa resistente in ordine al comma 6-quater da aggiungere all'art. 57 d.lgs. 22/1997, ai sensi del quale: "Se la legge del tempo in cui fu commesso l'illecito amministrativo e le posteriori sono diverse, si applica quella le cui disposizioni sono piu' favorevoli al responsabile, salvo che la relativa sanzione amministrativa sia stata pagata o sia stata determinata in modo definitivo"); che nel contesto sopra richiamato la differenza di trattamento sanzionatorio per fatti commessi a distanza di pochi mesi e poi contestualmente giudicati e altresi' la differenza di trattamento rispetto a settori contigui dell'ordinamento sanzionatorio amministrativo (tributario e valutario) oltreche' penale appare a questo giudice (come gia' al legislatore che ha tentato invano di porvi rimedio), ingiustificata e manifestamente irragionevole, tanto da richiedere la pronuncia del giudice delle leggi; che, stante l'evoluzione dell'ordinamento, la questione sembra proponibile, alternativamente, in termini generali, con riguardo all'art. 1, comma 2, legge n. 689/1981 o in particolare, con riguardo all'art. 7 comma 13 d.lgs. 389/1997, che ha modificato l'art. 52, comma 2, d.lgs. 22/1997;
P. Q. M. Visto l'art. 23, legge n. 87/1953; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in relazione all'art. 3 della Costituzione, la sollevata questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, legge n. 689/1981 ovvero dell'art. 7, comma 13, d.lgs. 389/1997, che ha modificato l'art. 52, comma 2, d.lgs. 22/1997, entrambi nella parte in cui non prevedono che se la legge in vigore al momento in cui fu commessa la violazione e quella posteriore stabiliscono sanzioni amministrative diverse, si applichi la legge piu' favorevole al responsabile, salva la definitivita' del provvedimento di irrogazione o l'intervenuto pagamento; Dispone la sospensione del giudizio in corso e l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Ordina che a cura della cancelleria la presente ordinanza - di cui si e' data lettura integrale alle parti in causa all'odierna udienza - sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Milano, addi' 21 gennaio 2002 Il giudice: Marangoni 02C0229