IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

    Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

                              F a t t o

    Con  il  gravame  introduttivo del giudizio si impugna il decreto
del  23  febbraio  2001  pubblicato  nella G.U.R.S. n.11 del 16 marzo
2001,  con il quale veniva approvato il piano territoriale paesistico
delle Isole Eolie e relativi regimi normativi.
    All'atto impugnato si muovono le seguenti censure:
        1) violazione  di  legge,  eccesso  di  potere  e  difetto di
motivazione  in relazione al mancato coinvolgimento degli enti locali
interessati;
        2) violazione  di  legge  ed  eccesso  di  potere  per  avere
ricompreso  nel  regime  vincolistico  le  zone A e B degli strumenti
urbanistici;
        3) violazione  di  legge  ed  eccesso  di potere in quanto le
scelte  di  tutela  sarebbero  illogiche  e  non supportate da idonea
istruttoria;
        4) eccesso  di  potere per la mancata utilizzazione di poteri
di concertazione quale l'accordo di programma.
    L'Amministrazione  resistente,  nel  costituirsi  in giudizio, ha
chiesto il rigetto del ricorso.
    Alla  pubblica  udienza  del 4 dicembre 2001, sentiti i difensori
delle parti, la causa e' passata in decisione.

                            D i r i t t o

    Il  gravame  censura  principalmente  l'atto  impugnato  sotto il
profilo  della  violazione  di  legge, eccesso di potere e difetto di
motivazione  in relazione al mancato coinvolgimento degli enti locali
interessati.
    La censura predetta, se accolta, comporterebbe l'annullamento del
piano  e  la rinnovazione dell'intero procedimento di approvazione ed
assume,  pertanto carattere assorbente rispetto alle altre, che hanno
natura subordinata.
    Assume,    pertanto,    la    rilevanza    della   questione   di
costituzionalita' che di seguito si prospetta.
    Osserva il Collegio che va ritenuta la non manifesta infondatezza
della  questione  di  costituzionalita'  dell'art. 149 del 29 ottobre
1999,  n. 490  nella  parte  in  cui non disciplina la partecipazione
degli  enti  locali  e dell'art. 14 della l.r. 30 aprile 1991, n. 10,
nella   parte   in  cui  dispone  che  le  disposizioni  in  tema  di
partecipazione degli enti locali ai procedimenti non si applicano nei
confronti   dell'attivita'  della  pubblica  amministrazione  diretta
all'emanazione di atti normativi, di atti amministrativi generali, di
atti di pianificazione (salva la applicazione di norme speciali), per
violazione  degli  artt. 5  e  128  della  Costituzione,  e cioe' per
lesione   dell'autonomia   riservata   ai   comuni   in   materia  di
pianificazione urbanistica.
    Il piano paesistico territoriale, gia' previsto dall'art. 5 della
legge  29  giugno  1939,  n. 1497  ed adesso espressamente richiamato
dall'art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431 e dall'art. 149 del
d.lgs.  29  ottobre  1999,  n. 490,  attiene  ad  una fase successiva
rispetto  a quella dell'imposizione del vincolo paesaggistico, e piu'
precisamente  alla  fase della pianificazione della tutela delle zone
dichiarate  di  particolare interesse sotto il profilo paesaggistico,
al    fine    di    programmare    la    salvaguardia    dei   valori
paesistico-ambientali di tali zone con strumenti idonei ad assicurare
il superamento dell'episodicita', inevitabilmente connesse a semplici
interventi autorizzatari.
    Pertanto,  il  P.T.P. si collega espressamente alla protezione di
determinate  bellezze naturali specificamente individuate ed e' volto
ad  ulteriormente  disciplinare l'operativita' del vincolo paesistico
di cui alla legge n. 1497 del 1939.
    L'art.  149  del  d.lgs.  n. 490  del 1999 dispone che le regioni
sottopongono  a  specificamente  normativa  d'uso e di valorizzazione
ambientale  il  territorio  includente  i  beni  ambientali  indicati
all'art. 146 mediante la redazione di piani territoriali paesistici o
di  piani  urbanistico-territoriali  aventi  le medesime finalita' di
salvaguardia dei valori paesistici e ambientali.
    Con  riferimento  alla  pianificazione urbanistica l'art. 150 del
predetto  d.lgs.  dispone che i piani regolatori generali e gli altri
strumenti  urbanistici si conformano, secondo l'art. 5 della legge 17
agosto  1942, n. 1150 e le norme regionali, alle previsioni dei piani
territoriali  paesistici  e dei piani urbanistico-territoriali di cui
all'art. 149.
    Esclusivamente  in  tale  ambito  (e  cioe' per la pianificazione
urbanistica)  le  regioni  e  i  comuni  possono  concordare  con  il
Ministero   speciali   forme   di   collaborazione  delle  competenti
soprintendenze alla formazione dei piani.
    A  sua  volta  il  r.d.  3  giugno 1940, n. 1357 (Regolamento per
l'applicazione della legge 29 giugno 1939, n. 1497), vigente ai sensi
dell'art.  161,  d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490, sino alla emanazione
del  nuovo  regolamento  si  limita a disporre che "la redazione d'un
piano   territoriale   paesistico   e'  commessa  dal  ministro  alla
competente  regia  Soprintendenza,  la  quale  vi  attende secondo le
ricevute  direttive,  valendosi  della  collaborazione  degli  uffici
tecnici dei comuni interessati".
    Il  Collegio osserva che secondo l'orientamento giurisprudenziale
della Corte costituzionale il piano territoriale paesistico regionale
(PTPR) rientra nella categoria dei piani urbanistici territoriali con
specifica  considerazione  dei  valori  paesistici e ambientali; esso
opera  con  le  tecniche  e  gli  effetti  propri  degli strumenti di
pianificazione   urbanistica,  ancorche'  teleologicamente  orientato
verso   il   preminente   obiettivo   della   protezione   di  valori
estetico-culturali (Corte costituzionale 27 luglio 2000, n. 378).
    Il  PTPR  deve  avere  gli  effetti  tipici,  che la legislazione
regionale  prevede  per  questo  tipo  di  piani. Quindi questi piani
possono  essere  configurati  per  produrre  gli effetti propri di un
piano   territoriale   di  coordinamento  urbanistico,  destinato  ad
orientare  e  condizionare  (con  direttive)  l'azione  dei  soggetti
pubblici investiti di competenze di pianificazione urbanistica (ed in
primo  luogo  i  comuni  per  la pianificazione del loro territorio).
Infatti,   per   la   parte   contenente  previsioni  e  prescrizioni
comportanti  vincoli  di  carattere generale o particolare - conformi
alla  specifica  "tematica",  come  sopra sottolineato -, detti piani
hanno  una  immediata  operativita' vincolante per i soggetti privati
(sentenza  Corte  cost.  n. 327 del 1990), con efficacia impeditiva e
paralizzante  di qualsiasi intervento edificatorio difforme, e quindi
possono  contenere  imposizioni  anche  immediatamente  vincolanti  a
difesa  dei  valori  paesistici  ed  ambientali (sentenza Corte cost.
n. 529 del 1995).
La  Corte  costituzionale  ha  avuto  occasione, anche di recente, di
sottolineare  che  gli artt. 5 e 128 della Costituzione presuppongono
una  posizione  di  autonomia  dei comuni, che le leggi regionali non
possono  mai  comprimere  fino  a  negarla (sentenze nn. 286 e 83 del
1997).
    Ma  l'autonomia  comunale  non implica una riserva intangibile di
funzioni   e   non   esclude  che  il  legislatore  regionale  possa,
nell'esercizio  della sua competenza, individuare le dimensioni della
stessa  autonomia,  valutando la maggiore efficienza della gestione a
livello sovracomunale degli interessi coinvolti.
    Cio'  per  quanto  riguarda la materia urbanistica in particolare
deve   essere   inteso  nel  senso  che  "il  potere  dei  comuni  di
autodeterminarsi  in  ordine  all'assetto  e  alla  utilizzazione del
proprio  territorio  non  costituisce  elargizione  che  le  regioni,
attributarie  di  competenza  in  materia urbanistica siano libere di
compiere",  in  quanto l'art. 128 della Costituzione "garantisce, con
previsione  di  principio, l'autonomia degli enti infraregionali, non
solo  nei  confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse
Regioni" (sentenza Corte cost. n. 83 del 1997).
    In   realta',   il   rispetto   delle   autonomie  comunali  deve
armonizzarsi con la verifica e la protezione di concorrenti interessi
generali,  collegati  ad  una  valutazione  piu' ampia delle esigenze
diffuse  nel  territorio:  cio'  giustifica l'eventuale emanazione di
disposizioni   legislative  (statali  e  regionali)  che  vengano  ad
incidere su funzioni assegnate agli enti locali (sentenza Corte cost.
n. 286 del 1997).
    Nella   specie   considerata   del   PTPR,   la   giustificazione
dell'intervento  legislativo  a  livello  regionale si rinviene nella
tipologia   stessa   del   piano  "tematico"  e  nella  natura  delle
prescrizioni  e  previsioni  vincolanti  attinenti alla protezione di
valori  estetico  culturali  ed  ambientali,  interessi  che  esigono
previsioni  programmatiche  (ma anche precettive) estese ad un ambito
territoriale  piu'  vasto  ed anche con maggior rigore e con maggiore
efficienza, rispetto alle valutazioni di ambito comunale.
    Del  resto,  la pianificazione urbanistica a livello comunale non
ha  carattere  esaustivo e non riassorbe, con funzione di prevalenza,
le altre forme di pianificazione o gli altri vincoli non urbanistici,
poiche'  qualsiasi  intervento  che  modifica  il territorio non deve
porsi  in  contrasto con tutti gli altri vincoli su di esso esistenti
(paesistici,   culturali,   di   rispetto   delle  ferrovie  e  delle
autostrade,  del demanio marittimo ecc.), ancorche' la pianificazione
urbanistica  comunale  non  escluda  tale  tipo  di  intervento  o lo
consenta.
    Il  principio  e'  reciproco  anche  nei rapporti tra vincoli non
urbanistici   e   vincoli  derivanti  da  pianificazione  urbanistica
comunale.
    Riguardo  alla  sfera  degli interessi coinvolti e delle esigenze
relative  al  territorio,  giova  sottolineare che la tutela del bene
culturale  e'  nel  testo costituzionale contemplata insieme a quella
del   paesaggio   e   dell'ambiente  come  espressione  di  principio
fondamentale  unitario  dell'ambito  territoriale in cui si svolge la
vita  dell'uomo (sentenza Corte cost. n. 85 del 1998) e tali forme di
tutela costituiscono una endiadi unitaria.
    Detta  tutela  costituisce  compito  dell'intero  apparato  della
Repubblica,  nelle  sue diverse articolazioni ed in primo luogo dello
Stato  (art.  9  della Costituzione), oltre che delle regioni e degli
enti locali.
    Rispetto   a   dette   materie   non  puo'  configurarsi  ne'  un
assorbimento   nei  compiti  di  autogestione  del  territorio,  come
espressione  dell'autonomia comunale, ne' tanto meno una esclusivita'
delle  funzioni  comunali  in  forza  della stessa autonomia in campo
urbanistico.  Invece,  attraverso i piani urbanistici il comune puo',
nella  sua  autonomia, in relazione ad esigenze particolari e locali,
impone limiti e vincoli piu' rigorosi o aggiuntivi anche con riguardo
a beni vincolati a tutela di interessi culturali ed ambientali.
    Purtuttavia la Corte costituzionale ha riconosciuto che il comune
ha  il  diritto  a  partecipare,  in  modo  effettivo  e congruo, nel
procedimento  di  approvazione  degli strumenti urbanistici regionali
che  abbiano  effetti  sull'assetto  del proprio territorio (sentenza
Corte cost. n. 83 del 1997).
    Sul punto osserva il Collegio che nella regione siciliana e nella
normativa  nazionale che disciplina il procedimento di formazione dei
P.T.P.R.   sussiste   una   assoluta  mancanza  di  previsione  della
partecipazione   necessaria  dei  comuni  interessati,  come  sarebbe
comprovato   dalla  presentazione  soltanto  di  alcune  osservazioni
spontanee da parte del comuni, in veste di meri soggetti interessati.
    L'art.  14 della l.r. 30 aprile 1991, n. 10, (con un parallelismo
di disciplina rispetto alla legge n. 241 del 1990) dispone poi che le
disposizioni   in   tema  di  partecipazione  degli  enti  locali  ai
procedimenti  non  si  applicano  nei  confronti dell'attivita' della
pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, di
atti  amministrativi  generali,  di  atti di pianificazione, salve le
specifiche normative di settore.
    Giova  ricordare  che la conformita' ai precetti costituzionali a
presidio  della  autonomia  degli  enti  locali e' stata riconosciuta
dalla  Corte costituzionale, soltanto con riguardo alla disciplina di
alcune  regioni  (art.  4,  comma  1 della legge della Regione Emilia
Romagna 7 dicembre 1978, n. 47, in base all'art. 5 della stessa legge
n. 47  del  1978, come novellato dalla legge regionale 29 marzo 1980,
n. 23) che con riguardo al procedimento di formazione ed approvazione
dei  piani  territoriali  prevede che vengano sentiti gli enti locali
interessati, con una valorizzazione del momento partecipativo.
    Soltanto in presenza di possibilita' plurime di intervento - tali
da  assicurare  al  comune  una  sostanziale partecipazione (sentenza
n. 357  del  1998;  n. 61  del 1994) -, con termini congrui e cadenze
procedimentalizzate,  non  solo nella fase di approvazione, ma estesa
alla   formazione   del  piano,  con  facolta'  di  intervento  anche
propositivo,  oltre  che di espressione di parere, da cui consegue un
obbligo per la regione di prendere in considerazione i punti di vista
prospettati   dal   comune,   puo'   ritenersi  conforme  un  sistema
procedimentale  di  approvazione dei P.T.P.R. (Code costituzionale 27
luglio 2000, n. 378).
    Pertanto,  ad  avviso  del  Collegio sussistono i vizi lamentati,
essendo  incongrua  e  non  effettiva  la  partecipazione  di  comuni
interessati,  nel  sistema  di approvazione dei P.T.P.R. disciplinata
dalla  normativa  statale  (operante  nella  Regione siciliana per il
mancata esercizio della potesta' legislativa esclusiva), tenuto anche
conto  della  natura  e  finalita'  delle prescrizioni per una tutela
ambientale  e  culturale  (si  vedano  il  parere  del  Consiglio  di
Giustizia  amministrativa per la Regione siciliana n. 826/1998 del 16
gennaio  2001,  Ord.  C.G.A.  2  marzo  2001,  n. 128, Ord. Tribunale
amministrativo regionale Palermo 1884 del 20 novembre 2000).
    Il Collegio, pertanto, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo
1953,  n. 87,  ritiene  rilevante e non manifestamente infondata, nei
termini  di  cui  in motivazione, dell'art. 149 del d.lgs. 29 ottobre
1999,  n. 490  nella  parte  in cui non disciplina la parteciupazione
degli  entilocali  e  dell'art.  14 della l.r. 30 aprile 1991, n. 10,
nella   parte   in  cui  dispone  che  le  disposizioni  in  tema  di
partecipazione degli enti locali ai procedimenti non si applicano nei
confronti   dell'attivita'   della   pubblica  ammistrazione  diretta
all'emanazione di atti normativi, di atti amministrativi generali, di
atti  di  pianificazione,  per  violazione  degli artt. 5 e 128 della
Costituzione,  e cioe' per lesione dell'autonomia riservata ai comuni
in materia di pianificazione urbanistica.

                              P. Q. M.
    Visto  l'art.  23  della  legge  11  marzo  1953, n. 87, dichiara
rilevante  e  non  manifestamente  infondata,  nei  termini di cui in
motivazione,  la  questione  di  costituzionalita'  dell'art. 149 del
d.lgs.  29  ottobre 1999, n. 490 nella parte in cui non disciplina la
partecipazione  degli enti locali e dell'art. 14 della l.r. 30 aprile
1991,  n. 10,  nella parte in cui dispone che le disposizioni in tema
di  partecipazione degli enti locali ai procedimenti non si applicano
nei  confronti  dell'attivita'  della pubblica ammnistrazione diretta
all'emanazione di atti normativi, di atti amministrativi generali, di
atti  di  pianificazione,  per  violazione  degli artt. 5 e 128 della
Costituzione,  e cioe' per lesione dell'autonomia riservata ai comuni
in materia di pianificazione urbanistica.
    Sospende  il  giudizio  in  corso e dispone la trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale.
    Ordina,  che  la  presente ordinanza sia notificata al Presidente
del  Consiglio  dei ministri ed al Presidente della Regione Sicilia e
comunicata al Presidente della Camera dei deputati, al Presidente del
Senato  della  Repubblica  ed  al Presidente dell'Assemblea regionale
siciliana.
    Cosi'  deciso  in Catania, nella camera di consiglio dei giorni 4
dicembre 2001 e 8 gennaio 2002.
                  Il Presidente: firma illeggibile
                                      L'estensore: firma illeggibile
02C0362