N. 216 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 marzo 2002
Ordinanza emessa il 1 marzo 2002 dal tribunale di Parma, sez. distaccata di Fidenza nel procedimento civile vertente tra Cassader Angelo e Comune di Salsomaggiore Terme Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, comma 1.(GU n.20 del 22-5-2002 )
IL TRIBUNALE Visti ed esaminati gli atti della causa iscritta al n. 270/1999 RGAC, promossa da Cassader Angelo nei confronti del comune di Salsomaggiore Terme; Ritenuto e considerato in Fatto e diritto Con citazione, notificata l'11 agosto 1999 al comune di Salsomaggiore Terme, Cassader Renato esponeva, tra l'altro, che con atto pubblico 3 marzo 1982 l'ente territoriale aveva stipulato una convenzione ai sensi dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, con la quale riconosceva e concedeva all'Impresa Edile Ferrari Renato il diritto di superficie sul lotto di terreno, sito in Salsomaggiore Terme nel comparto P.E.E.P., denominato "S. Antonio" con concessione de "il diritto di costruire e mantenere sul suddetto terreno un fabbricato ad uso civile abitazione", con l'onere di realizzazione di tutte le opere di urbanizzazione a carico dell'ente territoriale, previsto dall'art. 2 della convenzione. A fronte della realizzazione del fabbricato e della corresponsione del contributo per urbanizzazioni, commisurato agli oneri relativi da parte dell'impresa, il comune si rendeva inadempiente, omettendo di realizzare la strada d'accesso alla via pubblica al fabbricato, denominato "Condominio Aurum", indiscutibilmente rientrante nell'art. 2 cit. In quanto avente causa dall'Impresa Edile Ferrari Renato sin dal 1984, perche' comproprietario dell'area superficiaria e di porzione immobiliare del fabbricato, contestava l'inadempimento al comune, piu' volte diffidato alla costruzione stessa. Chiedeva, pertanto, accogliersi le seguenti conclusioni "1) Accertarsi e dichiararsi che il comune di Salsomaggiore Terme non provvedendo alla realizzazione della strada di accesso dalla via pubblica al Condominio Aurum, sito in Salsomaggiore, via Parma n. 15, si e' reso inadempiente all'art. 2 della "Convenzione ai sensi dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865", stipulata in data 3 marzo 1982 tra il Comune medesimo e l'Impresa Edile Ferrari Renato, dante causa dell'attore; 2) per l'effetto, condannare ex art. 1453 c.c., primo comma, il comune di Salsomaggiore Terme in persona del sindaco in carica ad adempiere detto obbligo contrattuale. 3) Condannare il comune di Salsomaggiore Terme in persona del sindaco in carica, al risarcimento dei danni derivati e derivandi all'attore a causa dell'inadempimento o, a causa dell'eventuale accertata impossibilita' definitiva dell'adempimento, dell'art. 2 della "Convenzione" 3 marzo 1982, nella misura che verra' accertata in corso di causa o, ove non accertabile da liquidarsi in via equitativa, oltre interessi e rivalutazione dal dovuto al saldo. In ogni caso spese, diritti ed onorari rifusi." Il comune di Salsomaggiore Terme si costituiva ed eccepiva pregiudizialmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, subordinatamente ed in via tra loro ulteriormente gradata, il difetto di legittimazione attiva e l'infondatezza nel merito della domanda. Depositate e scambiate memorie ai sensi dell'art. 180, 183 e 184 cpc, il Giudice invitava le parti a rassegnare le conclusioni ai sensi dell'art. 187 cpc per la presenza di questioni attinenti alla giurisdizione pregiudiziali rispetto all'esame del merito. All'udienza del 19 novembre 2001 la precisazione avveniva nei seguenti termini: Cassader Renato: "Accertata e affermata la giurisdizione dell'AGO adito, respingersi l'eccezione preliminare attinente il preteso diparto di giurisdizione sollevata dal comune di Salsomaggiore Terme nonche' l'ulteriore eccezione preliminare di carenza di legittimazione attiva dell'attore; respingersi le altre domande spiegate dal convenuto. Insiste nelle proprie domande cosi' come formulate nell'atto di citazione 3 luglio 1999. Insiste altresi' nella richiesta di CTU cosi' come dedotta in memoria 19 febbraio 2001". Comune di Salsomaggiore Terme: "come in comparsa di risposta con la domanda subordinata istruttoria di CTU quale formulata nella memoria di replica 5 agosto 2001". In conseguenza la causa era assegnata a sentenza con i termini di giorni sessanta e successivi venti per il deposito di comparse conclusionali e d'eventuali repliche. La norma applicabile e sospettabile d'illegittimita'. L'esame della questione di giurisdizione si pone come preliminare rispetto alle altre ed e' percio' necessario individuare la norma attributiva della competenza giurisdizionali in relazione alla controversia in esame. A tal fine, come fondatamente eccepito dal comune di Salsomaggiore Terme in linea principale, la controversia in esame rientra tra quelle "aventi per oggetto gli atti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia di urbanistica e edilizia" disciplinate dall'art. 34 d.leg. n. 80 del 31 marzo 1998, che prevede la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Una tale decisione s'impone atteso che le domande svolte dall'attore hanno ad oggetto pretese creditorie per adempimento e per risarcimento del danno, conseguenti ad atti e comportamenti della pubblica amministrazione relative alla fase di attuazione e di esecuzione della concessione del diritto di superficie finalizzata alla realizzazione di alloggi di tipo economico e popolare e della relativa convenzione attuativa, stipulato con atto pubblico 3 marzo 1982 ai sensi dell'art. 10 L. 18 aprile 1962, n. 167, nel testo sostituito dall'art. 35 L. 22 ottobre 1971 n. 865. Ad una tale determinazione si perviene attribuendo alla norma in questione la portata assegnatale dall'interpretazione sostenuta univocamente dalle massime autorita' giurisdizionali ordinarie (cfr. Cass. S.U. 494/00 ed amministrative (C. Stato Ad. Pl. 1/00 punto 4.1), in base alla quale la materia urbanistica, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 34 cit., per espressa previsione del comma 2 concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio e ne consegue, pertanto, che, data la sua assolutezza, la definizione di urbanistica si presta, quindi, ad essere intesa come volta ad abbracciare la totalita' degli aspetti dell'uso del territorio, nessuno escluso, e non puo' essere limitata al solo aspetto normativa della disciplina di tale uso. Ne consegue pertanto la creazione di una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia d'edilizia ed urbanistica a prescindere dalla situazione soggettiva rilevante, con le sole limitate eccezioni indicate dall'art. 34, 3a co., cit. La rilevanza e la non manifesta infondatezza. La norma regolatrice della giurisdizione, cosi' come individuata dal Tribunale, quindi, porterebbe ad escludere ogni competenza dell'autorita' giudiziaria ordinaria in favore di quella amministrativa. Tuttavia essa appare di dubbia legittimita' costituzione, la cui questione, rilevante per quanto gia' detto, e non manifestamente infondata, per quanto si verra' a dire, va sollevata d'ufficio in relazione agli artt. 34, commi primo e secondo, e 35, primo comma, con riferimento agli artt. 76 e 77, primo comma, Cost. per eccesso rispetto alla delega conferita con l'art. 11, comma 4, lett. g), legge 15 marzo 1997, n. 59. Giova premettere che tale opinione non e' scalfita dalla sopravvenuta legge 21 luglio 2000, n. 205, che con l'art. 7, lett. 8 ha si sostituito l'art. 34 cit., innovandolo, ma lo ha lasciato quasi intonso, se si eccettua una integrazione nel primo comma con la estensione dell'oggetto della giurisdizione esclusiva anche agli atti, provvedimenti e comportamenti, oltre che delle amministrazioni pubbliche come gia' previsto, dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia. La nuova disciplina, infatti, non puo' avere efficacia retroattiva, mancando ogni espressa previsione, ed e' applicabile esclusivamente ai giudizi introdotti successivamente al 10 agosto 2000, data dell'entrata in vigore della stessa, in virtu' del principio della perpetuatio iurisdictionis di cui all'art. 5 c.p.c., che appunto individua il momento determinate della giurisdizione e della competenza, stabilendo che la giurisdizione e la competenza si determinano con riguardo alla legge vigente e allo stato di fatto esistente al momento della proposizione della domanda e non hanno rilevanza rispetto ad esse i successivi mutamenti della legge o dello stato medesimo. Da cio' consegue che nel caso di controversia pendente innanzi al giudice ordinario prima dell'entrata in vigore della legge 205/2000, come avviene nel caso di specie, la norma determinante per il riparto di giurisdizione resta quella dell'art. 34 nelle sue originarie formulazione e veste di legge sostanziale, in quanto legge delegata, per cui residua la persistente rilevanza della questione di legittimita' costituzionale sotto l'aspetto dell'eccesso di delega (cfr. su Cass. ord. 8506/2001 e sent. 1079/2001; 15139/2001). Il dubbio di legittimita' costituzionale del Tribunale muove sostanzialmente ed e' in cio' confortato, da un lato, dalla declaratoria di illegittimita' costituzionale, adotta dalla Corte Costituzionale con sent. 292/2000, dell'art. 33 d.lgs. n. 80/1998 con il quale sono state devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli afferenti al credito, alla vigilanza sulle assicurazioni, al mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti alle telecomunicazioni e ai servizi di cui alla legge 14 novembre 1995, n. 481, dall'altro, dalle recentissime ordinanze 21 giugno 2001, n. 8506 e 11 dicembre 2001, n. 15641, delle S.U. della Corte di Cassazione, le quali appunto dubitano, ripercorrendo l'iter argomentativo del giudice delle leggi ed alla luce delle censure di costituzionalita' espresse con la citata sent. 292/2000, del combinato disposto degli artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, d.lgs. 80/1998. Con espresso riferimento al parametro della non manifesta infondatezza della questione sollevata occorre prendere spunto dalla gia' citata declaratoria d'illegittimita', di cui alla sentenza n. 292/2000, per eccesso dalla delega, contenuta nell'art. 11, comma 4, lett. g) della legge n. 59/1997, la quale prevedeva come contenuto "la contestuale estensione della giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici". La Corte costituzionale ha ritenuto che il legislatore delegato, per rispettare il contenuto della delega, doveva procedere ad una estensione della giurisdizione amministrativa esistente al fine di rendere piena ed effettiva la tutela del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione, concentrando innanzi al giudice amministrativo sia la fase di controllo di legittimita' dell'azione sia quella della riparazione per equivalente, onde evitare un successivo e separato giudizio innanzi all'autorita' giudiziaria ordinaria; doveva delimitare l'oggetto di tale estensione ai diritti patrimoniali consequenziali, compreso il risarcimento del danno; doveva delimitare l'ambito della estensione della giurisdizione amministrativa all'edilizia, all'urbanistica e ai servizi pubblici. Considerati tali ambito e finalita' della delega, la Corte ha ritenuto il citato art. 33 viziato per eccesso di delega, poiche' questa non consentiva cio' che quello ha di fatto introdotto, ossia un ampliamento della giurisdizione esclusiva all'interno della materia dei servizi pubblici. La situazione degli artt. 34, comma 1 e 2, e 35, comma 1, d.lgs. n. 80/1998 e' speculare rispetto a quella esaminata dalla sentenza 292/2000 della C. Costituzionale, gia' detta, in quanto anch'essi sembrano esorbitare per ragioni analoghe dal confine tracciato dal legislatore delegante. "Le norme, nel loro combinato disposto, non si limitano infatti, in attuazione della delega conferita con l'art. 11, comma 4, lett. g) legge n. 59 del 1997, ad estendere alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, la giurisdizione generale di legittimita' o esclusiva gia' spettante al giudice amministrativo in materia di edilizia ed urbanistica, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione, esclusiva e piena (in quanto estesa alla cognizione delle questioni concernenti il risarcimento del danno ingiusto che abbraccia l'intero ambito delle controversie ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti e quindi l'intera gamma delle condotte positive, espresse con atti formali o con attivita' materiali, ovvero omissive) delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia. Ambito che appare suscettivo di tendenziale ulteriore estensione, in ragione dell'amplissima definizione dei limiti della materia urbanistica non compresa nella delega nel senso che questa concerne "tutti gli aspetti dell'uso del territorio". E cio' sembra realizzare un eccesso rispetto ai limiti oggettivi della delega". (cfr. 21 giugno 2001, n. 8506 S.U. della Corte di cassazione).
P. Q. M. Visto l'art. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87. Solleva la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34, 1o e 2o comma, e 35, 1o comma, d.leg. 31 marzo 1998, n. 80, in relazione agli artt. 76 e 77, 1o comma, Cost. per eccesso rispetto alla delega conferita con l'art. 11, comma 4, lett. g) legge 15 marzo 1997, n. 59, che dichiara non manifestamente infondata e rilevante ai fini del giudizio. Dispone la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale e sospende il processo n. 270/1999 rgac. Si notifichi alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri, ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Fidenza, addi' 1 marzo 2002 Il giudice: Iovino 02c0402