N. 198 SENTENZA 9 - 16 maggio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza sociale - Misura della pensione - Cumulo (totalizzazione) dei contributi versati all'ENPALS con quelli versati alla gestione speciale commercianti presso l'I.N.P.S. - Omessa previsione - Lamentata violazione dei doveri di solidarieta' sociale, con disparita' di trattamento rispetto agli iscritti alla gestione artigiani dell'I.N.P.S., ridotta tutela per i lavoratori del commercio e violazione del principio di adeguatezza della prestazione pensionistica - Scelta riservata alla discrezionalita' del legislatore - Non fondatezza della questione. - D.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1420, art. 16; legge 2 agosto 1990, n. 233, art. 16. - Costituzione, artt. 2, 3, 35 e 38.(GU n.20 del 22-5-2002 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Massimo VARI, Riccardo CHIEPPA, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 16 del d.P.R.
31 dicembre 1971, n. 1420 (Norme in materia di assicurazione
obbligatoria per l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti gestita
dall'Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori
dello spettacolo) e 16 della legge 2 agosto 1990, n. 233 (Riforma dei
trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi), promosso con
ordinanza emessa il 6 novembre 2000 dal Tribunale di Alessandria nel
procedimento civile vertente tra Andreoli Pierantonio e
l'E.N.P.A.L.S., iscritta al n. 796 del registro ordinanze 2000 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 52, 1a serie
speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di costituzione dell'E.N.P.A.L.S. nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 2002 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato Domenico De Luca per l'E.N.P.A.L.S. e l'avvocato
dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Pierantonio Andreoli
contro l'E.N.P.A.L.S., il Tribunale di Alessandria, Sezione lavoro,
con ordinanza emessa il 6 novembre 2000, ha sollevato, in riferimento
agli artt. 2, 3, 35 e 38 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 16 del d.P.R. 31 dicembre
1971, n. 1420 (Norme in materia di assicurazione obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti gestita dall'Ente
nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori dello
spettacolo) e 16 della legge 2 agosto 1990, n. 223 (rectius: n. 233)
(Riforma dei trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi),
nella parte in cui non consentono la totalizzazione, ai fini della
misura della pensione, dei contributi versati all'E.N.P.A.L.S. con
quelli versati alla gestione speciale commercianti presso l'I.N.P.S.
Il giudice a quo rileva che la normativa vigente non consente ne'
la ricongiunzione ne' il cumulo (totalizzazione) dei contributi
versati presso l'E.N.P.A.L.S. e presso il fondo speciale commercianti
gestito dall'I.N.P.S., ma consente esclusivamente all'assicurato che
vanti contribuzioni presso l'E.N.P.A.L.S. e presso il fondo speciale
dei commercianti gestito dall'I.N.P.S. di fruire, al compimento del
sessantacinquesimo anno di eta', della c.d. pensione supplementare.
Peraltro, come specificato dal giudice a quo l'omessa previsione
della ricongiunzione onerosa non rileva nella presente sede, in
quanto il ricorrente ha domandato esclusivamente di poter vedere
totalizzati i propri contributi versati all'E.N.P.A.L.S. ed alla
gestione commercianti presso l'I.N.P.S. con conseguente liquidazione
di una sola pensione che tenga conto di tutta l'anzianita'
contributiva.
La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 16 del
d.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1420 e 16 della legge 2 agosto 1990,
n. 233, nella parte in cui non consentono la totalizzazione, ai fini
della misura della pensione, dei contributi versati all'E.N.P.A.L.S.
con quelli versati alla gestione speciale commercianti presso
l'I.N.P.S., sarebbe dunque rilevante in quanto direttamente connessa
al riconoscimento della pretesa fatta valere dal ricorrente, atteso
che la soluzione della controversia dipende dall'applicazione di
detta normativa.
Sotto il profilo della non manifesta infondatezza, la disciplina
impugnata appare al giudice a quo in contrasto:
a) con l'art. 2 della Costituzione, in riferimento
all'adempimento, da parte dello Stato, dei doveri di solidarieta'
sociale, tra i quali rientra anche la materia della previdenza
sociale;
b) con l'art. 3 della Costituzione per disparita' di
trattamento tra coloro che vantano contribuzioni nelle gestioni
E.N.P.A.L.S. e Artigiani presso l'I.N.P.S., per i quali, secondo il
giudice rimettente, sarebbe ammessa la totalizzazione (art. 9 della
legge 4 luglio 1959, n. 463), e coloro che, invece, vantano
contribuzioni nelle gestioni E.N.P.A.L.S. e Commercianti presso
l'I.N.P.S., per i quali la totalizzazione non e' ammessa, potendo
soltanto ottenere, al compimento del sessantacinquesimo anno di eta',
la pensione supplementare I.N.P.S.;
c) con l'art. 35 della Costituzione, in quanto la mancata
previsione della totalizzazione nel caso di specie implica che la
normativa impugnata offra una tutela limitata ai lavoratori del
commercio;
d) con l'art. 38 della Costituzione, in quanto la normativa
in oggetto parrebbe violare, almeno sotto il profilo della
proporzionalita' della prestazione previdenziale alla quantita' del
lavoro complessivamente prestato ed all'ammontare della contribuzione
versata, il principio costituzionale della adeguatezza della
prestazione pensionistica.
Il giudice a quo richiama, inoltre, la disciplina comunitaria che
consente la totalizzazione per quei lavoratori che vantino contributi
in differenti paesi membri (art. 42, lett. a, Trattato CE, ex
art. 51), nonche' la pronuncia di questa Corte n. 61 del 1999, con la
quale, sia pure in diverso settore previdenziale ed a fini
parzialmente differenti (riconoscimento della contribuzione minima
per l'ottenimento della pensione), e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 5 marzo
1990, n. 45, "nella parte in cui non prevedono, in favore
dell'assicurato che non abbia maturato il diritto ad un trattamento
pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali e', o e' stato,
iscritto, in alternativa alla ricongiunzione, il diritto di avvalersi
dei periodi assicurativi pregressi nei limiti e secondo i principi
indicati in motivazione".
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si e' costituito
l'E.N.P.A.L.S. per chiedere che la questione sollevata sia dichiarata
infondata, rilevando, in particolare, che le categorie lavorative di
cui trattasi (lavoratori subordinati e lavoratori del commercio)
presentano connotazioni eterogenee e meccanismi di operativita'
previdenziale differenti, tanto che risultano diversi i criteri di
prelievo, di imponibile, di onerosita', incidenza di costo, di
calcolo della riserva matematica riferita all'eta', sesso, nonche'
consistenza ed anzianita' contributiva.
La difesa dell'E.N.P.A.L.S. richiama la sentenza n. 527 del 1987
di questa Corte, rilevando peraltro che l'incomparabilita' e
l'eterogeneita' delle due gestioni assicurative e' dimostrata anche
dal fatto che per i lavoratori dipendenti vige il principio
dell'automaticita' delle prestazioni per cui anche se il datore di
lavoro non versa o comunque l'I.N.P.S. (o l'E.N.P.A.L.S.) non incassa
i contributi gli stessi sono sempre registrati a favore del
lavoratore dipendente, mentre per i lavoratori autonomi, se non v'e'
il pagamento dei contributi, non v'e' nemmeno il loro accredito.
A giudizio dell'E.N.P.A.L.S. la questione sarebbe infondata anche
in riferimento all'art. 38 della Costituzione, in quanto il principio
costituzionale della adeguatezza della prestazione pensionistica
sarebbe comunque soddisfatto dalla presenza, nella normativa vigente
(art. 5 della legge 12 agosto 1962, n. 1338), di uno strumento,
costituito dalla pensione supplementare, idoneo ad assicurare -
all'atto del pensionamento - l'utilizzo di tutti i periodi, anche
brevi, coperti da contribuzione.
3. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilita' e comunque per la manifesta
infondatezza della questione, sottolineando, nella memoria presentata
in prossimita' dell'udienza, che l'istituto della totalizzazione a
fini pensionistici di periodi contributivi in settori diversi non ha
valenza generale nel nostro ordinamento, ma e' stato introdotto solo
nelle relazioni tra settori determinati.
La difesa erariale sostiene che l'attuale ordinamento
pensionistico resti informato al principio della pluralita' delle
coperture previdenziali, che mantengono peculiarita' ed articolazioni
tali da giustificare differenti discipline, come evidenziato anche da
questa Corte nella sentenza n. 527 del 1987, con la conseguenza che
rientrerebbe nella discrezionalita' del legislatore la scelta di
disciplinare in un certo modo un determinato regime pensionistico e
non potrebbe comunque questa Corte agevolmente sostituirsi al
legislatore attraverso un intervento additivo, vista la necessita' di
una pluralita' di discipline che tengano conto delle articolate
situazioni di ciascuna gestione previdenziale.
In senso diverso, a giudizio della Avvocatura generale dello
Stato, non potrebbe invocarsi la sentenza n. 61 del 1999 di questa
Corte, in quanto il principio della "totalizzazione" ivi enucleato si
riferisce all'ipotesi in cui il lavoratore non abbia maturato il
diritto ad un trattamento pensionistico in alcuna delle gestioni alle
quali e' stato iscritto; principio che e' stato tradotto in questi
termini nella legge 23 dicembre 2000, n. 388.
La questione ora all'esame di questa Corte, come prospettata dal
Tribunale di Alessandria, si presenterebbe in modo sostanzialmente
diverso, in quanto il ricorrente gode di un trattamento pensionistico
e, oltre alla non richiesta possibilita' di ricongiunzione onerosa,
mantiene il diritto ad utilizzare i contributi versati presso la
gestione speciale commercianti per ottenere, ai sensi dell'art. 5
della legge 12 agosto 1962, n. 1338, una pensione supplementare.
Infine, secondo la difesa erariale, la questione, cosi' come
prospettata, tende ad introdurre una generale estensione
dell'istituto della totalizzazione dei contributi nell'ambito dei
sistemi pensionistici obbligatori che comporterebbe oneri non
indifferenti per la finanza pubblica, quali il venir meno delle
entrate determinate dalle ricongiunzioni onerose e l'incremento della
propensione a ricorrere all'istituto per effetto del venir meno
dell'onerosita' della ricongiunzione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Alessandria dubita, con l'ordinanza in
epigrafe, della legittimita' costituzionale degli artt. 16 del d.P.R.
31 dicembre 1971, n. 1420 (Norme in materia di assicurazione
obbligatoria per l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti gestita
dall'Ente nazionale di previdenza e di assistenza per i lavoratori
dello spettacolo) e 16 della legge 2 agosto 1990, n. 233 (Riforma dei
trattamenti pensionistici dei lavoratori autonomi), nella parte in
cui non consentono la totalizzazione, ai fini della misura della
pensione, dei contributi versati all'E.N.P.A.L.S. con quelli versati
alla gestione speciale commercianti presso l'I.N.P.S.
Il giudice a quo ravvisa, anzitutto, un contrasto della normativa
impugnata con l'art. 2 della Costituzione, in riferimento
all'adempimento, da parte dello Stato, dei doveri di solidarieta'
sociale, tra i quali rientra anche la materia della previdenza
sociale.
Secondo l'ordinanza, sussiste, inoltre, lesione dell'art. 3 della
Costituzione per disparita' di trattamento tra coloro che vantano
contribuzioni nelle gestioni E.N.P.A.L.S. e Artigiani presso
l'I.N.P.S., per i quali sarebbe ammessa la totalizzazione (art. 9
della legge 4 luglio 1959, n. 463), e coloro che, invece, vantano
contribuzioni nelle gestioni E.N.P.A.L.S. e Commercianti presso
l'I.N.P.S., per i quali la totalizzazione non e' ammessa, potendo
soltanto ottenere, al compimento del sessantacinquesimo anno di eta',
la pensione supplementare I.N.P.S.
Ad avviso del rimettente sarebbero anche violati sia l'art. 35
della Costituzione, in quanto la mancata previsione della
totalizzazione nel caso di specie implica che la normativa impugnata
offra una tutela limitata ai lavoratori del commercio, sia l'art. 38
della Costituzione, in quanto la normativa in oggetto parrebbe
violare, almeno sotto il profilo della proporzionalita' della
prestazione previdenziale alla quantita' del lavoro complessivamente
prestato ed all'ammontare della contribuzione versata, il principio
costituzionale della adeguatezza della prestazione pensionistica.
Il giudice a quo richiama, infine, la disciplina comunitaria che
consente la totalizzazione per quei lavoratori che vantino contributi
in differenti paesi membri (art. 42, lett. a, Trattato CE, ex
art. 51), nonche' la pronuncia di questa Corte n. 61 del 1999, con la
quale, sia pure in diverso settore previdenziale e a fini
parzialmente differenti (riconoscimento della contribuzione minima
per l'ottenimento della pensione), e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 5 marzo
1990, n. 45, "nella parte in cui non prevedono, in favore
dell'assicurato che non abbia maturato il diritto ad un trattamento
pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali e', o e' stato,
iscritto, in alternativa alla ricongiunzione, il diritto di avvalersi
dei periodi assicurativi pregressi nei limiti e secondo i principi
indicati in motivazione".
Il rimettente impugna, quindi, la normativa de qua, in quanto non
consente il cumulo (totalizzazione) dei contributi versati presso
l'E.N.P.A.L.S. e presso il fondo speciale commercianti gestito
dall'I.N.P.S., ma consente esclusivamente all'assicurato che vanti
contribuzioni presso l'E.N.P.A.L.S. e presso il fondo speciale dei
commercianti gestito dall'I.N.P.S. di fruire, al compimento del
sessantacinquesimo anno di eta', della c.d. pensione supplementare.
2. - La questione e' infondata. Come gia' evidenziato da questa
Corte nella sentenza n. 527 del 1987 l'attuale ordinamento
pensionistico resta informato al principio della pluralita' delle
coperture previdenziali, che mantengono peculiarita' ed articolazioni
tali da consentire differenti discipline, con la conseguenza che
rientra nella discrezionalita' del legislatore la scelta di regolare
in un certo modo un determinato regime pensionistico.
La totalizzazione dei periodi contributivi versati in diverse
gestioni previdenziali non ha nel nostro ordinamento un carattere
generale. La possibilita' di conseguire un trattamento pensionistico
frazionato tra i vari regimi e' previsto, in particolare: per i
lavoratori per i quali sia liquidata la pensione in una delle
gestioni speciali dei lavoratori autonomi con il cumulo dei
contributi versati nelle medesime gestioni o nell'assicurazione
generale dei lavoratori dipendenti (art. 16 della legge 2 agosto
1990, n. 233); per i soggetti cui si applichi integralmente il nuovo
sistema contributivo di calcolo della pensione (art. 1 del decreto
legislativo 30 aprile 1997, n. 184); per i lavoratori che non abbiano
maturato il diritto a pensione in alcuna delle gestioni
pensionistiche presso le quali la relativa posizione assicurativa
risulti frazionata (art. 71 della legge 23 dicembre 2000, n. 388).
Al principio della totalizzazione non puo' attribuirsi dunque,
allo stato, un carattere generale e, in senso diverso, non puo'
invocarsi la sentenza n. 61 del 1999 di questa Corte che lo ha si'
enucleato ma delimitandone chiaramente l'operativita' al caso in cui
l'assicurato non abbia maturato il diritto ad un trattamento
pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali e', o e' stato,
iscritto. Principio che ha trovato il suo corretto seguito
nell'art. 71 della legge n. 388 del 2000, che, appunto, prevede la
possibilita' della totalizzazione per il lavoratore che non abbia
maturato il diritto a pensione in alcuna delle forme pensionistiche
ivi previste.
3. - In senso diverso non puo' nemmeno valere il richiamo
all'art. 42, lett. a, Trattato CE, che nel prevedere il cumulo dei
periodi presi in considerazione dalle varie legislazioni nazionali,
sia per il sorgere e la conservazione del diritto alle prestazioni
sia per il calcolo di queste, si riferisce alla particolare
condizione dei lavoratori migranti. In ambito comunitario, il
principio della totalizzazione si rivela funzionale all'attuazione
dell'obiettivo della liberta' di circolazione dei lavoratori,
consentendo al lavoratore migrante il mantenimento delle garanzie di
protezione sociale. La normativa comunitaria di attuazione del
suddetto principio (Regolamento n. 1408 del 1971 e successive
modifiche), arricchita dall'interpretazione della giurisprudenza
comunitaria (Corte di giustizia, 24 settembre 1998, in causa
132/1996), riconosce, in particolare, al lavoratore migrante, in
relazione ai periodi di lavoro prestati in piu' Stati membri, la
possibilita' di sommare i periodi non solo di contribuzione, ma anche
di semplice occupazione subordinata e autonoma, maturati
dall'interessato, utilizzando il criterio del pro-rata in base al
quale l'ente competente di ciascuno Stato eroga la relativa
prestazione previdenziale in proporzione al lavoro ivi effettivamente
svolto e ai relativi contributi versati.
4. - Nella prospettiva dell'ordinamento nazionale, la
totalizzazione risponderebbe, piuttosto, ad un'esigenza di politica
sociale legata alla crescente flessibilita' dei rapporti di lavoro,
consentendo al lavoratore di cumulare, anche ai fini della misura
della pensione, i contributi che, in ragione dei percorsi lavorativi
intrapresi, siano stati versati a diverse istituzioni previdenziali.
Rientra, tuttavia, nella discrezionalita' del legislatore la scelta
circa l'estensione del principio della totalizzazione al di la'
dell'ipotesi, contemplata nella sentenza n. 61 del 1999, del
lavoratore che non abbia maturato il diritto ad un trattamento
pensionistico in alcuna delle gestioni alle quali e' stato iscritto.
Questa Corte non puo' dunque, senza invadere la sfera riservata
alla discrezionalita' legislativa, introdurre una nuova ipotesi di
totalizzazione, ai fini della misurazione della pensione, consentendo
il cumulo dei contributi che il lavoratore abbia versato
all'E.N.P.A.L.S. con quelli versati alla gestione speciali
commercianti presso l'I.N.P.S., anche in considerazione del fatto che
il principio costituzionale della adeguatezza della prestazione
pensionistica e' comunque soddisfatto dalla presenza, nella normativa
vigente (art. 5 della legge 12 agosto 1962, n. 1338), di uno
strumento, costituito dalla pensione supplementare, idoneo ad
assicurare - all'atto del pensionamento - l'utilizzo di tutti i
periodi, anche brevi, coperti da contribuzione.
Spetta, dunque, al legislatore, nell'esercizio della sua
discrezionalita', estendere l'ambito del principio della
totalizzazione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 16 del d.P.R. 31 dicembre 1971, n. 1420 (Norme in materia
di assicurazione obbligatoria per l'invalidita', la vecchiaia e i
superstiti gestita dall'Ente nazionale di previdenza e di assistenza
per i lavoratori dello spettacolo) e 16 della legge 2 agosto 1990,
n. 233 (Riforma dei trattamenti pensionistici dei lavoratori
autonomi), sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 35 e 38 della
Costituzione, dal Tribunale di Alessandria, con l'ordinanza in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 maggio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 16 maggio 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
02C0456