N. 353 SENTENZA 10 - 17 luglio 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giurisdizioni speciali - Tribunali regionali delle acque pubbliche - Composizione - Partecipazione al collegio giudicante di uno dei tre tecnici, gia' funzionari del genio civile, designati quali giudici aggregati - Lesione del principio di indipendenza e terzieta' del giudice - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 138. - Costituzione, artt. 108, secondo comma, 102, secondo comma, 111; legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2.(GU n.29 del 24-7-2002 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 138 del regio
decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque e impianti elettrici), promosso con ordinanza
emessa il 19 aprile 2000 dal Tribunale regionale delle acque
pubbliche di Firenze nel procedimento civile vertente tra Nardi
Claudio ed altra e la Regione Toscana ed altri, iscritta al n. 791
del registro ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 51, 1a serie speciale, dell'anno 2000.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il giudice
relatore Riccardo Chieppa.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale regionale delle acque pubbliche di Firenze, nel
corso di un procedimento civile avente ad oggetto il diniego di
un'autorizzazione alla perforazione di un pozzo in prossimita'
dell'Arno, con ordinanza del 19 aprile 2000, depositata il 24 agosto
2000 (r.o. n. 791 del 2000), ha sollevato, in riferimento agli
artt. 108 e 97, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 138 del regio decreto
11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge
sulle acque e impianti elettrici), limitatamente all'ultima parte:
"alla quale sono aggregati tre funzionari del Genio civile designati
dal Presidente del Consiglio superiore dei lavori pubblici e nominati
con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro
guardasigilli. Essi durano in carica cinque anni e possono essere
riconfermati... I Tribunali delle acque pubbliche decidono con
intervento di tre votanti, uno dei quali deve essere funzionario del
Genio civile".
Il Collegio rimettente, prima di procedere ad esaminare il merito
della controversia sottoposta al suo esame, ha ritenuto di verificare
la correttezza della propria costituzione, avvenuta peraltro in
conformita' al disposto dell'art. 138 del regio decreto 11 dicembre
1933, n. 1775.
Il giudice a quo si riporta, dapprima, a precedenti del Tribunale
superiore delle acque pubbliche e della Corte di cassazione, che
concludevano per la manifesta infondatezza di questioni analoghe,
sulla considerazione che i tecnici sono chiamati dagli organi
giudicanti al fine di portare un contributo di conoscenza ed
esperienza e che gli stessi sono liberi da vincoli di ordine
gerarchico che possano far pensare ad una limitazione della loro
autonomia di decisione. Tuttavia tali argomentazioni sono apparse al
Collegio rimettente insufficienti a contrastare il dubbio di
legittimita' costituzionale della norma, che regola la propria
costituzione, soprattutto alla luce della giurisprudenza
costituzionale relativa all'art. 108 della Costituzione.
In sintesi il contrasto con il dettato costituzionale viene
rilevato dal tribunale in relazione ad alcune caratteristiche dei
componenti tecnici del Tribunale regionale acque pubbliche:
essi, una volta nominati, non solo rimangono nei ruoli degli
Uffici statali (ora Provveditorati regionali alle opere pubbliche),
ma continuano inoltre a prestare servizio con vincolo gerarchico nei
confronti dei loro superiori;
la loro scelta, pur essendo la nomina riservata al Consiglio
superiore della magistratura, e' tuttavia ristretta all'esiguo numero
dei funzionari idonei del Provveditorato, che prestino servizio nella
sede del tribunale;
possono essere riconfermati nell'incarico giurisdizionale;
l'amministrazione ha il potere di farli cessare in ogni
momento dalle funzioni a seguito di provvedimenti discrezionali di
trasferimento in altra sede;
sono di fatto "giudici in causa propria", in quanto sono
chiamati a pronunciarsi su atti emanati dal proprio ufficio di
appartenenza e nel quale continuano a prestare servizio, con evidente
lesione del principio di indipendenza del giudice.
La norma de qua recherebbe inoltre vulnus all'art. 97, primo
comma, della Costituzione, in quanto comporterebbe una diminuzione di
credibilita' dell'istituzione stessa.
2. - Nel giudizio avanti alla Corte e' intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della
questione sollevata.
Al riguardo l'Avvocatura generale dello Stato ha sottolineato
come sia assolutamente indispensabile l'apporto di conoscenze
tecniche fornito dai membri non togati del Tribunale regionale delle
acque pubbliche.
Ha inoltre contestato i rilievi mossi dal giudice a quo
precisando:
che nell'espletamento della funzione giudicante i componenti
tecnici non sono sottoposti ad alcun vincolo gerarchico nei confronti
dell'amministrazione in cui prestano servizio;
la loro indipendenza e' garantita dall'art. 10, primo comma,
della legge 24 marzo 1958, n. 195, che prevede la loro nomina e
revoca nell'incarico da parte del Consiglio superiore della
magistratura;
per quanto concerne la possibilita' del reincarico, la norma
contestata non prevede alcuna preliminare valutazione discrezionale
da parte del potere esecutivo;
infine, gli istituti dell'astensione e della ricusazione sono
adeguati a garantire il rispetto del principio di indipendenza, come
peraltro affermato dalla giurisprudenza della Corte di cassazione.
L'Avvocatura sottolinea infine che con il completamento del
trasferimento alle regioni di tutte le funzioni amministrative
concernenti la gestione del demanio idrico, prevista dall'art. 89 del
decreto legislativo n. 112 del 1998, la questione proposta assumera'
un rilievo del tutto marginale.
3. - La Corte, con ordinanza istruttoria 4 luglio 2000, tenuto
conto dei profili dedotti dal giudice a quo e dalla difesa del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha disposto che il giudice
relatore svolgesse tutti gli opportuni accertamenti in ordine alle
modalita' di designazione ed alla nomina dei componenti laici dei
Tribunali regionali delle acque pubbliche.
4. - Il giudice per l'istruzione, ai sensi del combinato disposto
dell'art. 13 della legge 11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 12 delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, ha
disposto il 6 luglio 2000 l'acquisizione di una serie di elementi e
dati, assegnando il termine di 90 giorni, dalla comunicazione del
provvedimento istruttorio, per la trasmissione alla cancelleria della
Corte, ponendo l'onere a carico del Consiglio superiore della
magistratura, della Presidenza del Consiglio dei ministri, del
Ministero della giustizia, del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti e del Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio, a seconda delle rispettive disponibilita' e competenze.
I dati richiesti sono riferiti, tra l'altro, al numero dei
funzionari addetti (posti di organico e posti attualmente coperti,
con eventuale distinzione di ruoli) presso ciascun Provveditorato
regionale delle opere pubbliche, da cui sono tratti i componenti
laici dei Tribunali regionali delle acque pubbliche; la eventuale
documentazione sulle difficolta' di funzionamento o di scelta nel
caso di numero esiguo di funzionari addetti, anche in relazione alla
astensione o ricusazione dei membri laici, per avere comunque
trattato ovvero partecipato alla trattazione di affari ai quali si
riferisce la controversia avanti ai Tribunali regionali delle acque
pubbliche; il concreto sistema attualmente seguito nella designazione
e nomina per i predetti componenti laici; la indicazione di eventuale
delega dal Consiglio superiore della magistratura ai Presidenti delle
Corti d'appello ai sensi dell'art. 10 della legge 24 marzo 1958,
n. 195; le qualifiche e il ruolo dei tre funzionari nominati
componenti laici, per ciascun Tribunale regionale delle acque
pubbliche, con indicazione della sede e dell'ufficio ricoperto
nell'amministrazione di appartenenza.
5. - All'ordinanza istruttoria, cui ha fatto seguito, in data
19 novembre 2001, un sollecito a completare i dati ed elementi
inviati, e' stato dato adempimento, peraltro non completo, non
essendo stata fornita, in particolare, alcuna risposta sul punto
relativo al numero dei funzionari addetti presso ciascun
Provveditorato alle opere pubbliche da cui sono tratti i componenti
laici. In ordine alle eventuali difficolta' di funzionamento o di
scelta dei funzionari, sono stati segnalati solo rari casi di
astensione o ricusazione dei membri laici. Quanto al procedimento di
nomina, dalle risposte pervenute e' emerso che esso e' aderente al
dettato dell'art. 138 del t.u. n. 1775 del 1933. Il Consiglio
superiore della magistratura, con nota del 22 novembre 2001, ha
precisato che "annualmente il CSM delibera il conferimento della
delega ai Presidenti delle Corti d'appello per la nomina, la conferma
e la revoca dei componenti estranei alla magistratura ...". Sul
numero di funzionari nominati, sulla qualifica e ruolo dei funzionari
con indicazione della sede e dell'ufficio, e' stata fornita risposta
solo da alcuni degli uffici interpellati.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sollevata in
via incidentale dal Tribunale regionale delle acque pubbliche di
Firenze, riguarda l'art. 138 del regio decreto 11 dicembre 1933,
n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e
impianti elettrici), il quale prevede: "il Tribunale delle acque
pubbliche e' costituito da una sezione della Corte d'appello
designata dal primo Presidente", limitatamente all'ultima parte:
"alla quale [sezione della Corte d'appello] sono aggregati tre
funzionari del Genio civile designati dal Presidente del Consiglio
superiore dei lavori pubblici e nominati con decreto del Presidente
della Repubblica, su proposta del Ministro guardasigilli. Essi durano
in carica cinque anni e possono essere riconfermati... I Tribunali
delle acque pubbliche decidono con intervento di tre votanti, uno dei
quali deve essere funzionario del Genio civile".
Viene denunciata la violazione dell'art. 108 della Costituzione
in quanto verrebbe compromessa l'indipendenza e terzieta' dei giudici
speciali, nonche' dell'art. 97, primo comma, della Costituzione, per
violazione del principio di buon andamento, atteso che la norma de
qua comporterebbe una diminuzione di credibilita' della istituzione
stessa.
2. - La questione e' fondata sotto il profilo della violazione
dell'art. 108 della Costituzione e del principio di indipendenza e
terzieta' del giudice, quale elemento essenziale alla stessa
intrinseca natura della giurisdizione, che si identifica nella
indipendenza istituzionale del giudice e nella sua posizione di terzo
imparziale, qualunque siano le parti in giudizio, compresa la
pubblica amministrazione. Detto principio riguarda anche i giudici
delle giurisdizioni speciali ed i componenti c.d. laici che
partecipano alla amministrazione della giustizia.
I Tribunali regionali delle acque pubbliche sono configurati dal
legislatore come sezioni delle Corti di appello (istituite in solo
otto sedi, talune a carattere pluriregionale) a ciascuna delle quali
sono aggregati tre funzionari del Genio civile (poi principalmente
dei Provveditorati delle opere pubbliche), designati dal Presidente
del Consiglio superiore dei lavori pubblici: il collegio giudicante
e' costituito da tre componenti, uno dei quali deve essere
funzionario dell'ex Genio civile.
Di conseguenza, nei Tribunali regionali delle acque pubbliche vi
e' sempre una partecipazione al collegio, come membro c.d. laico
(estraneo all'ordine giudiziario), di un tecnico funzionario della
pubblica amministrazione.
Nell'art. 102, secondo comma, della Costituzione, si prevede che
sezioni specializzate, per "determinate materie" possano essere
istituite (o mantenute) presso gli organi giudiziari ordinari "anche
con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla
magistratura". Tale previsione e' ancora piu' ampia (anche
quantitativamente, v. sentenza n. 49 del 1968) nell'art. 108, secondo
comma, della Costituzione, a proposito di garanzie di indipendenza
"degli estranei che partecipano all'amministrazione della giustizia".
Pertanto, l'inserimento di estranei alla magistratura in sezioni
specializzate di organi giudiziari ordinari (art. 102, secondo comma,
della Costituzione) o negli organi speciali di giurisdizione
(art. 108, secondo comma, della Costituzione in relazione alla VI
disposizione transitoria della Costituzione) non e', di per se',
incompatibile con la Costituzione e rientra in una valutazione
discrezionale del legislatore, con il limite della non manifesta
irragionevolezza e, per quanto riguarda le sezioni specializzate, con
un ulteriore limite quantitativo (integrazione dell'organo costituito
da magistrati ordinari: v. sentenza n. 49 del 1968).
La scelta del legislatore di utilizzare nel collegio giudicante
dei Tribunali regionali delle acque pubbliche un tecnico, come membro
c.d. laico, risponde ad esigenze inerenti alla specialita' della
materia, ai profili tecnici ed agli apprezzamenti che si richiedono,
e che sono maggiormente utili se confortati da esperienze tecniche
concrete (v. sentenza n. 108 del 1962) nelle controversie relative
alle acque pubbliche affidate ai Tribunali regionali delle acque
pubbliche.
3. - Il legislatore, peraltro, e' tenuto ad assicurare gli
adeguati requisiti di idoneita' (art. 102, secondo comma, della
Costituzione), compresi quelli attitudinali (sentenza n. 108 del
1962), in relazione alle previste funzioni specifiche da esercitare
dall'"estraneo", anche a seconda delle materie affidate, oltre agli
ordinari requisiti che possono essere stabiliti per gli uffici
pubblici (art. 51, primo comma, della Costituzione, sentenza n. 177
del 1973).
In relazione alle funzioni affidate ai componenti c.d. laici, il
legislatore e' tenuto, inoltre, ad assicurare le garanzie di
indipendenza (sia giuridica che economica) dei predetti "estranei"
(art. 108, secondo comma, della Costituzione), rafforzate ora dal
nuovo testo dell'art. 111 della Costituzione (legge costituzionale
23 novembre 1999, n. 2), applicabile ad ogni giudice ed in qualsiasi
processo.
Invece, nella specie considerata dalla norma oggetto della
presente questione di legittimita' costituzionale (Tribunale
regionale acque pubbliche), il nominato funzionario dell'ex Genio
civile (ora normalmente del Provveditorato delle opere pubbliche)
continua, anzitutto, ad espletare le funzioni istituzionali
nell'ufficio di appartenenza (cfr. sentenza n. 451 del 1989), che ha,
tra le sue attribuzioni, anche le procedure amministrative in materia
di acque pubbliche (anche se quelle statali sono divenute nel
frattempo del tutto residuali, a seguito del passaggio di competenze
alle regioni); rimane, inoltre, incardinato nella amministrazione di
appartenenza e quindi soggetto a tutti i condizionamenti dovuti alla
sua posizione di dipendenza dall'amministrazione stessa, che ne
gestisce lo stato giuridico ed economico.
4. - Gli anzidetti profili comportano una violazione dei
requisiti connaturali alle funzioni di giudice indipendente ed
imparziale e del conseguente principio che per qualsiasi dipendente
in servizio presso una amministrazione pubblica, che sia parte in
senso sostanziale (cfr. sentenza n. 158 del 1995; n. 2 del 1974;
n. 27 del 1972) o che gestisca o concorra a gestire un determinato
settore di attivita' amministrativa, si esigono particolari e
puntuali garanzie (v. sentenza n. 49 del 1968) di indipendenza e
terzieta', anche attraverso una nuova e speciale posizione di stato
giuridico (cfr. sentenza n. 196 del 1982; n. 177 del 1973; n. 1 e
n. 30 del 1967; n. 55 del 1966; n. 103 del 1964) quando il medesimo
sia chiamato a funzioni giurisdizionali nella stessa materia comunque
affidata all'amministrazione di provenienza o di codipendenza.
La nuova posizione di stato, che faccia cessare completamente il
rapporto precedente, recidendo i vincoli che legavano il funzionario
alla precedente amministrazione (cfr. sentenza n. 451 del 1989) e ne
instauri uno nuovo, deve escludere, in radice, qualsiasi possibilita'
di condizionamenti. Tali condizionamenti, o stati di soggezione (v.
sentenza n. 196 del 1982), possono discendere sia da vincoli
gerarchici o comunque di sopravvivenza di rapporto (quanto meno di
servizio: v., per l'iniziale impostazione della Corte, sentenze n. 49
del 1968 e n. 30 del 1967) con la predetta amministrazione, sia dalla
possibilita' di riconferma o reincarico (v. sentenze n. 49 del 1968;
n. 25 del 1976) affidata alla semplice iniziativa di organi
appartenenti alla amministrazione; sia dalla possibilita' di
cessazione anticipata dalle funzioni a seguito di provvedimento
amministrativo discrezionale, ad esempio, trasferimento ad altra sede
(v. sentenza n. 33 del 1968).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 138 del regio
decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque e impianti elettrici), nella parte in cui prevede
che siano aggregati al Tribunale regionale delle acque pubbliche tre
funzionari dell'ex Genio civile, uno dei quali deve intervenire nel
collegio giudicante.
Cosi' deciso in Roma nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2002.
Il Presidente: Ruperto
Il redattore: Chieppa
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 17 luglio 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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