N. 509 SENTENZA 20 novembre - 4 dicembre 2002
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Atto introduttivo del giudizio - Asserita carenza di requisiti di forma e di contenuto - Eccezione di inammissibilita' - Rigetto. Parlamento - Immunita' parlamentari - Dichiarazioni rese nel corso di una comunicazione privata intra moenia tra parlamentari - Giudizio civile per risarcimento danni - Deliberazione di insindacabilita' della Camera di appartenenza dei parlamentari - Ricorso per conflitto di attribuzione del Tribunale di Roma - Fondatezza - Annullamento conseguente della delibera di insindacabilita'. - Deliberazione della Camera dei deputati 15 luglio 1998. - Costituzione, art. 68, primo comma.(GU n.49 del 11-12-2002 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO;
ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sorto a seguito della delibera della Camera dei deputati del 15 luglio 1998, relativa alla insindacabilita' delle opinioni espresse dal deputato Fabio Mussi nei confronti del deputato Cesare Previti, promosso con ricorso del Tribunale di Roma - sezione XIII civile, notificato il 2 maggio 2000, depositato in cancelleria il 17 successivo ed iscritto al n. 22 del registro conflitti 2000. Visto l'atto di costituzione della Camera dei deputati; Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 2002 il giudice relatore Piero Alberto Capotosti ; Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Camera dei deputati. Ritenuto in fatto 1. - Il Tribunale di Roma, XIII sezione civile, nel corso di un giudizio civile di risarcimento danni promosso dal deputato Cesare Previti nei confronti del deputato Fabio Mussi ed altro, con ordinanza in data 3 novembre 1999, depositata presso la cancelleria della Corte il successivo 24 novembre, ha sollevato conflitto di attribuzionetra poteri dello Stato in relazione alla delibera adottata dalla Camera dei deputati il 15 luglio 1998 (documento IV-quater n. 30), chiedendo che la Corte dichiari che non spetta alla Camera dei deputati dichiarare l'insindacabilita', ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, "dei fatti oggetto" del giudizio civile e che, conseguentemente, annulli la relativa deliberazione adottata dalla Camera nella seduta del 15 luglio 1998. 2. - Il tribunale premette che il deputato Cesare Previti ha convenuto in giudizio, tra gli altri, il deputato Fabio Mussi, chiedendone la condanna al risarcimento dei danni subiti a seguito delle dichiarazioni, asseritamente diffamatorie, rese da quest'ultimo, pubblicate sul periodico "Milano Finanza" in data 29 gennaio 1998. In particolare, il convenuto avrebbe reso dichiarazioni lesive della reputazione del deputato Cesare Previti nel corso di una conversazione avuta con un altro deputato all'interno della buvette della Camera dei deputati, utilizzando un tono di voce tale da rendere percepibile il colloquio ad oltre dieci metri, al punto da essere ascoltato da uno dei giornalisti presenti, il quale ne riportava il contenuto sul periodico sopra indicato. Il convenuto - prosegue l'ordinanza - ha contestato la domanda eccependo l'insindacabilita' delle dichiarazioni ex art. 68, primo comma, della Costituzione e, all'udienza del 1 ottobre 1998, ha prodotto la deliberazione adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 15 luglio 1998 con la quale, in accoglimento della proposta formulata dalla Giunta per le autorizzazioni a procedere in giudizio, e' stata dichiarata l'insindacabilita' delle dichiarazioni del deputato Fabio Mussi, in quanto rese da un membro del Parlamento nell'esercizio delle funzioni parlamentari. 2.1. - Il Tribunale di Roma deduce che l'autorita' giudiziaria e' legittimata a sollevare conflitto di attribuzioni in riferimento alla delibera di insindacabilita' adottata dalla Camera dei deputati, allo scopo di ottenere che la Corte accerti se la Camera abbia esercitato correttamente il potere ad essa spettante e se vi sia stata un'illegittima interferenza nelle attribuzioni dell'autorita' giudiziaria, determinata dalla sussistenza di vizi del procedimento ovvero da una inesatta valutazione delle condizioni e dei presupposti richiesti dall'art. 68, primo comma, della Costituzione, che riguarderebbe esclusivamente i casi nei quali esiste un nesso funzionale tra le opinioni espresse dal deputato e l'esercizio della funzione parlamentare. Nel caso in esame, osserva il tribunale, la Giunta per le autorizzazioni a procedere in giudizio ha sostenuto che le dichiarazioni rese dal deputato Fabio Mussi sarebbero insindacabili, in quanto costituirebbero opinioni "espresse, nell'ambito della Camera, da un parlamentare ad un altro parlamentare su questioni che in quel torno di tempo, con riferimento all'on. Previti, venivano discusse in Parlamento e in ogni parte del Paese e che, per le ragioni che tutti sanno, hanno assunto un marcato rilievo politico", le quali non perdono "la loro natura per essere espresse ad un solo collega invece che a tutta l'Assemblea, o per essere state pronunciate in un luogo piuttosto che in un altro degli edifici parlamentari, magari e proprio per cio' con un linguaggio meno curiale". Inoltre, "lo scambio di opinioni su questioni che abbiano un rilievo politico in conversazioni private puo' contenere considerazioni e giudizi anche crudi che, proprio per la natura non formale della comunicazione privata, non hanno bisogno di quella cautela e prudenza che ci si aspetta nelle dichiarazioni formali (...) pertanto le conversazioni tra parlamentari che riguardino temi politici (...) sono insindacabili". Il tribunale contesta la correttezza delle argomentazioni svolte nella relazione della Giunta per le autorizzazioni a procedere in giudizio, fatte proprie dalla Camera dei deputati. A suo avviso, le dichiarazioni rese dal deputato Fabio Mussi, in tesi, sarebbero suscettibili di ledere la reputazione dell'attore in giudizio e non sarebbero state rese nell'esercizio delle funzioni parlamentari, non rientrando tra queste "un colloquio personale, del tutto sganciato da qualsiasi atto, tipico o atipico, di esercizio di attribuzioni parlamentari", che, in quanto tale, dovrebbe ritenersi "confinato nella sfera della libera manifestazione del pensiero, costituzionalmente garantita alla generalita' (art. 21 Cost.), nei limiti connaturali al diritto stesso, spettando all'autorita' giudiziaria, nell'esercizio del suo potere istituzionale, accertarne la violazione". Inoltre, secondo il tribunale, la circostanza che la conversazione si e' svolta all'interno dell'edificio della Camera dei deputati, "peraltro non in sede istituzionale, ma nella buvette", sarebbe insufficiente a far ritenere esistente il nesso di funzione; l'eventuale configurabilita' delle dichiarazioni come attivita' politica sarebbe del pari insufficiente a far ritenere integrato il presupposto dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, pena lo svuotamento del nesso di funzione e la violazione del principio di eguaglianza (art. 3 Cost.), a causa della ingiustificata disparita' di trattamento che si determinerebbe tra i cittadini, a seconda che essi rivestano o meno la carica di parlamentare. 3. - Nel giudizio preliminare di delibazione in camera di consiglio il conflitto e' stato dichiarato ammissibile (ordinanza n. 80 del 2000). Dopo l'avvenuta notifica alla Camera dei deputati il 2 maggio 2000, ed il deposito in cancelleria il successivo 17 maggio, l'ordinanza che ha sollevato il conflitto e' stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1a serie speciale, del 7 giugno 2000. 4. - La Camera dei deputati si e' ritualmente costituita in giudizio, chiedendo - nell'atto di costituzione e nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica - che il conflitto sia dichiarato inammissibile e, in via gradata, che sia dichiarato infondato. 4. 1. - La difesa della Camera dei deputati eccepisce anzitutto che il conflitto sarebbe inammissibile, poiche' sollevato con "ordinanza", anziche' con "ricorso", come stabilito dall'art. 26 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale, ed in quanto mancherebbero i requisiti di un valido atto introduttivo del giudizio. In particolare, a suo avviso, esso "non soddisfa l'esigenza fondamentale di definizione delle specifiche attribuzioni dell'autorita' giudiziaria asseritamente lese, ne' - certamente - delle relative norme costituzionali di attribuzione", in quanto si limita a sostenere genericamente la lesione "di una non meglio identificata "sfera di attribuzione costituzionalmente garantita ", indicando quale parametro costituzionale soltanto l'art. 68 della Costituzione, che fonda il potere delle Camere di deliberare l'insindacabilita', non l'attribuzione dell'autorita' giudiziaria asseritamene lesa. 4. 2. - Nel merito, secondo la resistente, la questione sollevata con il conflitto richiederebbe di accertare se le opinioni espresse all'interno della Camera dei deputati da un parlamentare ad un altro parlamentare siano in quanto tali insindacabili ex art. 68 della Costituzione, concernendo peraltro fatti oggetto di atti di sindacato ispettivo - puntualmente indicati - i quali assumerebbero importanza non tanto allo scopo di sottolinearne la corrispondenza tra dichiarazione e contenuto degli atti stessi, bensi' al fine di dimostrarne la "valenza "politico-parlamentare ", in quanto rese nel corso di una conversazione politica tra due rappresentanti degli schieramenti politici di maggioranza e di minoranza, relativa a vicende oggetto di interrogazioni ed interpellanze e, percio', riconducibile ad un contesto parlamentare. Ad avviso della Camera dei deputati, la giurisprudenza costituzionale ha affermato l'insindacabilita' delle sole dichiarazioni avvinte da un "nesso funzionale" con l'attivita' parlamentare; tuttavia, poiche' la funzione parlamentare e' "libera nel fine" e la tutela dell'autonomia delle istituzioni parlamentari e' fondata sulla "liberta' della rappresentanza politica", la funzione parlamentare non potrebbe risolversi soltanto nei cc.dd. "atti tipici", ma dovrebbe comprendere anche quelli presupposti e consequenziali, cosi' da far ritenere insindacabili tutte le opinioni rese in un "contesto parlamentare", ancor piu' in quanto la comunicazione politica si sviluppa in un ambito comunicativo costituito soprattutto dalla partecipazione di ogni parlamentare alle funzioni ed ai lavori delle Camere, tra l'altro, anche "nei colloqui politici - piu' o meno "confidenziali - che in Parlamento potra' avere anche con colleghi di altri gruppi di diverso orientamento politico". Secondo la resistente, il rigore dell'orientamento piu' recente della giurisprudenza costituzionale nell'identificare la ricorrenza del "nesso di funzione" deriverebbe dalla progressiva estensione "spaziale" attribuita all'insindacabilita' delle opinioni, che pero' riguarda il caso di quelle rese extra moenia. In riferimento alle opinioni rese intra moenia - come nel caso in esame - la liberta' di espressione sarebbe, invece, illimitata, rinvenendo l'ampiezza della guarentigia ulteriore conforto nei principi di autonomia regolamentare delle Camere, per quanto attiene al loro ordinamento interno ed alla disciplina delle attivita' dei parlamentari (art. 64, primo comma, della Costituzione), e nella immunita' della sede delle Camere e nei poteri di polizia interna previsti dai regolamenti parlamentari (Regolamento della Camera dei deputati, artt. 58 ss.; Regolamento del Senato della Repubblica, artt. 66 ss.), i quali indurrebbero a ritenere che l'accertamento in ordine al "nesso di funzione" possa essere meno rigoroso, qualora le opinioni siano state espresse intra moenia. Ad avviso della Camera dei deputati, le opinioni scambiate tra parlamentari all'interno del Parlamento dovrebbero, quindi, ritenersi insindacabili, dato che "elemento essenziale del parlamentarismo e' appunto la discussione" e gli stessi atti parlamentari tipici non nascono da una solitaria riflessione, bensi' sono alimentati dal confronto costante. L'insindacabilita' non riguarderebbe soltanto le dichiarazioni rese nell'Aula, ma anche quelle espresse negli altri ambienti della Camera dei deputati, quali il "Transatlantico" e la buvette che sono ad essa contigui e costituiscono luoghi in cui i parlamentari si incontrano e dialogano e per i quali le norme regolamentari stabiliscono, sotto molteplici profili, un regime giuridico analogo a quello concernente l'Aula. 5. - All'udienza pubblica la Camera dei deputati ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte. Considerato in diritto 1. - Il conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato ha ad oggetto la deliberazione con la quale la Camera dei deputati, nella seduta del 15 luglio 1998, ha dichiarato che i fatti, per i quali e' in corso innanzi al Tribunale di Roma, XIII sezione civile, un giudizio per risarcimento danni nei confronti del deputato Fabio Mussi, riguardano opinioni espresse nell'esercizio delle funzioni parlamentari e sono conseguentemente insindacabili, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione. Secondo il tribunale ricorrente, la delibera impugnata lederebbe la propria sfera di attribuzioni, costituzionalmente garantite, poiche' non potrebbero essere ritenute insindacabili dichiarazioni rese nel corso di un colloquio privato, del tutto sganciato da qualsiasi atto di esercizio di funzioni parlamentari. Ne' il fatto che tali dichiarazioni siano avvenute all'interno dell'edificio della Camera dei deputati potrebbe essere sufficiente a fare ritenere sussistente, nella fattispecie in esame, il "nesso di funzione". 2. - Preliminarmente va rigettata l'eccezione di inammissibilita' del conflitto sollevata dalla difesa della Camera dei deputati sotto il profilo della carenza nell'atto introduttivo dei requisiti di forma e di contenuto prescritti. Va infatti osservato che, quanto alla forma dell'atto, non sono state prospettate argomentazioni nuove, tali comunque da indurre la Corte ad un riesame della sua consolidata giurisprudenza sul punto (cfr. da ultimo sentenza n. 51 del 2002). Quanto, poi, all'asserita carente indicazione delle "ragioni del conflitto" e delle "norme costituzionali che regolano il conflitto", va rilevato che dall'atto stesso si ricava una sufficiente esposizione dei "fatti" - come ammette la stessa parte resistente - quali presupposti di applicabilita' dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, che, secondo questa Corte (cfr. sentenza n. 137 del 2001), e' norma destinata a definire e limitare le rispettive sfere della prerogativa parlamentare e della giurisdizione, per cui ogni illegittima estensione dell'una o dell'altra costituisce, di per se' stessa, la "materia" di un conflitto per indebita interferenza nelle altrui attribuzioni costituzionali. 3. - Nel merito il ricorso e' fondato. Il conflitto di attribuzioni in esame ha come presupposto alcune opinioni, ritenute lesive dell'onorabilita' del deputato Previti, espresse dal deputato Mussi nell'ambito di una conversazione privata intercorsa con altro membro del Parlamento all'interno della buvette della Camera dei deputati, riferite da un periodico e per le quali e' pendente un giudizio civile per risarcimento danni. Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte ad essa non spetta certo di valutare il merito del giudizio civile pendente, ma, come giudice dei conflitti, di valutare in concreto l'ambito, trattandosi di norma costituzionale, di quell'"esercizio di funzioni" parlamentari al quale le opinioni in oggetto sono state ricondotte da parte della Camera di appartenenza in base all'art. 68, primo comma, della Costituzione. Va peraltro rilevato che, in ragione delle descritte modalita' di svolgimento della vicenda, essa costituisce un quid novi nell'ambito di applicazione dell'art. 68, primo comma, come e' stato appunto osservato dalla Giunta per le autorizzazioni a procedere. Proprio tali modalita' di svolgimento inducono a ritenere che non si tratti di dichiarazioni rivolte all'esterno, ma piuttosto - come esattamente afferma il relatore alla giunta per le autorizzazioni a procedere - di una "comunicazione privata" tra due parlamentari, la cui pubblicazione risulta certo non autorizzata e immediatamente smentita da entrambi, escludendo cosi' ogni loro presunto animus divulgandi. Se dunque si e' al di fuori dell'ipotesi della riproduzione e divulgazione all'esterno di atti compiuti nell'esercizio di funzioni parlamentari, viene meno conseguentemente ogni necessita' di ricercare ai fini dell'insindacabilita' - come invece fa la difesa della Camera - la corrispondenza sostanziale del contenuto di quella conversazione con un atto parlamentare. Va invece valutato se quelle stesse opinioni, per le modalita' ed il luogo in cui sono state espresse, possano costituire, di per se', una forma di esercizio di funzioni parlamentari, secondo appunto la tesi della parte resistente, per la quale le espressioni in esame sarebbero insindacabili per il solo fatto di essere state rese intra moenia da due parlamentari nei riguardi di un terzo parlamentare, per cui il loro nesso funzionale sarebbe comunque presunto. Tale prospettazione difensiva non e' pero' condivisibile. Nella giurisprudenza di questa Corte non si e' infatti mai accolto, in base alla formulazione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione, il criterio della mera "localizzazione" dell'atto, ma si e' invece specificato che sono coperti dall'immunita' gli atti svolti all'interno dei vari organi parlamentari, o anche paraparlamentari (cfr. sentenze n. 10 e n. 11 del 2000 e n. 79 del 2002), cioe' atti che si esplicano nell'ambito di lavori comunque rientranti nel campo applicativo del "diritto parlamentare", in quanto proprio tale condizione connota l'esercizio di funzioni parlamentari. In base a questo criterio, dunque, si debbono ritenere coperti dall'insindacabilita' gli "atti di funzione", anche se posti in essere extra moenia, mentre invece non si possono ritenere coperti da tale immunita' gli atti non "di funzione", anche se compiuti all'interno della sede della Camera o del Senato. In definitiva, il criterio di delimitazione dell'ambito della prerogativa dell'immunita' e' quello funzionale e non gia' quello spaziale (sentenza n. 10 del 2000). La sede di svolgimento non puo' pertanto, di per se' sola, conferire carattere di funzione parlamentare ad una "comunicazione privata" svoltasi tra due parlamentari nella buvette della Camera, giacche' tale circostanza attiene semmai ad un asserito "contesto politico", che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non puo', di per se' stesso, fare presumere l'esistenza di un nesso funzionale idoneo a rendere insindacabili le opinioni ivi espresse. Si deve pertanto concludere che la delibera della Camera dei deputati di insindacabilita' delle opinioni in esame e' stata adottata in violazione dell'art. 68, primo comma, della Costituzione e va quindi annullata, in quanto lesiva delle attribuzioni dell'autorita' giurisdizionale ricorrente.
Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE Dichiara che non spetta alla Camera dei deputati deliberare che i fatti, per i quali e' in corso presso il Tribunale di Roma il giudizio civile, di cui all'atto in epigrafe, nei confronti del deputato Fabio Mussi, concernono opinioni espresse da un membro del Parlamento nell'esercizio delle sue funzioni, ai sensi dell'art. 68, primo comma, della Costituzione e conseguentemente annulla la deliberazione in tal senso adottata dalla Camera dei deputati nella seduta del 15 luglio 1998. Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002. Il Presidente: Ruperto Il redattore: Capotosti Il cancelliere:Di Paola Depositata in cancelleria il 4 dicembre 2002. Il direttore della cancelleria:Di Paola 02C1134