N. 513 SENTENZA 20 novembre - 4 dicembre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Corte dei conti - Giudizio di responsabilita' - Emissione dell'atto di citazione - Istanza di proroga - Notifica al presunto responsabile - Mancata previsione - Lamentata violazione del principio del contraddittorio - Non fondatezza della questione. - D.L. 15 novembre 1993, n. 453 (convertito, con modificazioni, nella legge 14 gennaio 1994, n. 19), art. 5, comma 1, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543 (convertito, con modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639). - Costituzione, art. 111; legge cost. 23 novembre 1999, n. 2.(GU n.49 del 11-12-2002 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Cesare RUPERTO; Giudici: Riccardo CHIEPPA, Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;
ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 dicembre 1993, n. 453, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996 n. 543 (Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, recante disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), promosso con ordinanza emessa il 4 marzo 2002 dalla Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, nel giudizio di responsabilita' a carico di Antonio Lonigro ed altri, iscritta al n. 285 del registro ordinanze 2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, 1a serie speciale, dell'anno 2002. Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri; Udito nella Camera di consiglio del 23 ottobre 2002 il giudice relatore Paolo Maddalena. Ritenuto in fatto 1. - La Corte dei conti - sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, con ordinanza del 4 marzo 2002, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, della legge 20 dicembre 1996, n. 639 (recte: dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639), nella parte in cui non prevede che l'istanza di proroga per l'emissione dell'atto di citazione debba essere notificata al presunto responsabile, per contrasto con l'art. 111 della Costituzione, nel testo novellato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2 (Inserimento dei principi del giusto processo nell'art. 111 della Costituzione), sotto il profilo della violazione del principio del contraddittorio. 1.2. - Il giudice a quo riferisce di essere stato investito, nel corso di un giudizio di responsabilita' a carico di taluni ex amministratori del comune di Valenzano, dell'eccezione di inammissibilita' dell'atto di citazione, formulata da uno dei convenuti, per omessa notifica dell'istanza di proroga - poi accolta dalla Sezione - per l'emissione dell'atto di citazione avanzata dal Procuratore regionale ai sensi dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639. Tale eccezione di inammissibilita' non e' stata ritenuta accoglibile dal remittente, stante "l'insormontabilita' del dato normativo", che "non prevede alcun onere o obbligo per il P.M. contabile di notificare l'istanza di proroga al convenuto", e tenuto conto dell'orientamento in tal senso maturato dalla prevalente giurisprudenza sia delle Sezioni riunite che delle Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti. 1.3. - Sennonche', la disposizione normativa in questione non e' apparsa al giudice a quo compatibile con l'art. 111 della Costituzione sotto il profilo della garanzia del contraddittorio, nella considerazione che la fase introdotta dall'istanza di proroga, a differenza di quella cui da' luogo l'invito a dedurre, ha "indubbia natura processuale"; considerato che il medesimo art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, "prevede il controllo del giudice contabile sull'istanza di proroga, il quale puo' avere due esiti: autorizzazione o mancata autorizzazione alla proroga". Da tale premessa deriverebbe - secondo il remittente - che anche nella fase processuale originata dall'istanza di proroga debba essere realizzato il contraddittorio, assicurando ai convenuti le garanzie minime necessarie perche' si possa definire "giusto" il processo, e cioe' la conoscenza dell'atto introduttivo del giudizio e "l'eguaglianza delle armi", nonche' la pari possibilita' di influire, con argomentazioni, deduzioni e prove, sulla formazione del convincimento del giudice. 1.4. - Sulla base di tali argomentazioni, e' stata ritenuta non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, in relazione all'art. 111 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio del contraddittorio, non valendo in contrario la tesi che, comunque, nessun nocumento puo' derivare al presunto responsabile, dal momento che soltanto con la vocatio in judicium si realizza la chiamata a difendersi da parte del destinatario della citazione; cio' in quanto, alla luce dell'art. 111 della Costituzione, il contraddittorio va inquadrato fra le garanzie oggettive e strutturali concernenti la giurisdizione, a differenza del diritto di difesa, che e' garanzia soggettiva, "pur rappresentando la "difesa un insopprimibile strumento di attuazione del contraddittorio". 1.5. - La prospettata questione di costituzionalita' e' apparsa altresi' rilevante nel giudizio a quo, in quanto pregiudiziale ai fini di decidere l'eccezione di inammissibilita' avanzata da uno dei convenuti; infatti, la carenza di contraddittorio riscontrabile nel segmento procedimentale all'esame potrebbe implicare l'inefficacia dell'assentita proroga del termine per l'emissione dell'atto di citazione, con riflessi sulla tempestivita' dell'atto introduttivo del giudizio di responsabilita'. 2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con memoria del 9 luglio 2002, e' intervenuto nel giudizio cosi' promosso, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza della questione nel giudizio a quo o infondata nel merito, in quanto la fase originata dall'istanza di proroga del termine per l'emissione dell'atto di citazione avrebbe natura pre-processuale, non essendo resa nell'ambito del giudizio di responsabilita' che inizia solo con la citazione. Considerato in diritto 1. - Come agevolmente si evince da quanto esposto in narrativa, la questione di legittimita' costituzionale prospettata dal giudice a quo poggia sull'affermazione che quel segmento procedimentale antecedente all'emanazione dell'atto di citazione, che va dalla presentazione dell'istanza di proroga da parte del pubblico ministero fino all'autorizzazione o alla mancata autorizzazione della proroga stessa da parte della Sezione, ha natura processuale: di qui la necessita' del contraddittorio nell'ambito di questo sub-procedimento e di qui la conseguenza necessaria di una notifica dell'istanza di proroga da parte del pubblico ministero alle parti interessate. La mancata previsione legislativa di un obbligo di notifica, impedendo il contraddittorio delle parti, si porrebbe in contrasto con l'art. 111 della Costituzione, nel testo novellato dalla legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2. 2. - La questione non e' fondata. Questa Corte, con la sentenza n. 163 del 1997, ha avuto modo di precisare che l'invito a dedurre - in quanto diretto all'acquisizione di ulteriori elementi in vista delle determinazioni del pubblico ministero - attiene ad una fase del procedimento avente natura pre-processuale, sicche' l'effettiva proposizione dell'azione di responsabilita' e' del tutto eventuale e solo con l'atto di citazione il giudice e' investito della causa ed ha inizio il relativo giudizio (analogamente, sentenza n. 415 del 1995). Nel ritenere la natura pre-processuale della fase che precede la notifica dell'atto di citazione, questa Corte ha preso le mosse dalla giurisprudenza contabile, la quale ne trae la conseguenza che l'invito a dedurre non valga a conferire al presunto responsabile del danno la qualita' di parte e, quindi, a rendere necessaria la notifica ad esso dell'istanza di proroga proposta dal pubblico ministero. Ora, se si segue la giurisprudenza della Corte dei conti secondo cui la decisione sull'istanza di proroga e' reclamabile al collegio, ai sensi dell'art. 739 cod. proc. civ., nel termine di dieci giorni dalla avvenuta conoscenza del decreto, il presunto responsabile del danno dispone di uno strumento processuale utilizzabile per dolersi della concessa proroga; e la possibilita' di instaurare il contraddittorio su questa esclude il denunciato vizio di legittimita' costituzionale, ben potendo il legislatore differire il contraddittorio ad un momento successivo al provvedimento di adozione della proroga. Qualora, poi, si ritenesse estraneo alla fase pre-processuale l'istituto del reclamo, introdotto in via pretoria dalla giurisprudenza contabile, dovrebbe concludersi che l'eventuale illegittimita' del provvedimento concessivo della proroga potrebbe essere dedotta nella fase pienamente processuale iniziata con l'atto di citazione. Nell'un caso e nell'altro, la posizione del presunto responsabile del danno non risulterebbe compromessa, nemmeno sotto il profilo della certezza rispetto all'iniziativa del pubblico ministero, poiche', ove non riceva l'atto di citazione entro centosessantacinque giorni dall'invito a dedurre, egli potra' verificare se sia stata disposta l'archiviazione, ovvero concessa la proroga. Il presunto responsabile del danno verrebbe cosi' gravato di un onere di attivita' non eccedente il limite della ragionevolezza e che pertanto non incide negativamente sul suo diritto di difesa.
Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 15 dicembre 1993, n. 453, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), come sostituito dall'art. 1, comma 3-bis, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito nella legge 20 dicembre 1996, n. 639 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, recante disposizioni urgenti in materia di ordinamento della Corte dei conti), sollevata, in relazione all'art. 111 della Costituzione, dalla Corte dei conti - Sezione giurisdizionale per la Regione Puglia, con l'ordinanza indicata in epigrafe. Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 novembre 2002. Il Presidente: Ruperto Il redattore: Maddalena Il cancelliere:Di Paola Depositata in cancelleria il 4 dicembre 2002. Il direttore della cancelleria:Di Paola 02C1138