N. 530 SENTENZA 6 - 18 dicembre 2002
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia residenziale - Mutui agevolati - Procedura di rinegoziazione - Tasso effettivo globale medio di riferimento - Riferibilita' ai mutui all'edilizia in corso di ammortamento - Ritenuto innalzamento del tasso di riferimento e del nuovo tasso rinegoziato - Ricorso della Regione Veneto - Prospettata violazione dell'autonomia finanziaria regionale nonche' del principio di leale collaborazione - Incidenza della norma censurata sui rapporti interprivati Inammissibilita' della questione. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 145, comma 62. - Costituzione, artt. 3, 5, 81, 97, 117, 118 e 119.(GU n.1001 del 27-12-2002 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 145, comma 62,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato), promosso con ricorso
della Regione Veneto notificato il 26 gennaio 2001, depositato in
cancelleria il 2 febbraio successivo ed iscritto al n. 13 del
registro ricorsi 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2002 il giudice
relatore Annibale Marini;
Uditi gli avvocati Romano Morra ed Andrea Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 26 gennaio 2001, depositato in
cancelleria il 2 febbraio successivo, la Regione Veneto ha impugnato
l'art. 145, comma 62, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato), in quanto ritenuto contrastante con gli artt. 3, 5, 81,
97, 117, 118 e 119 della Costituzione nonche' con il principio di
leale collaborazione tra Stato e Regioni.
La norma impugnata dispone che "ai fini dell'applicazione
dell'art. 29 della legge 13 maggio 1999, n. 133, il tasso effettivo
globale medio per le medesime operazioni di cui al comma 1 del citato
articolo 29 e' da intendersi come il tasso effettivo globale medio
dei mutui all'edilizia in corso di ammortamento".
Ad avviso della Regione ricorrente, detta norma, solo
apparentemente interpretativa, avrebbe in realta' surrettiziamente
innalzato il tasso di riferimento, costituente il limite oltre il
quale - ai sensi del citato art. 29 della legge 13 maggio 1999,
n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione, razionalizzazione e
federalismo fiscale) - e' attivabile la procedura di rinegoziazione
dei mutui agevolati.
Le Regioni ne risulterebbero danneggiate sotto un duplice
profilo: perche' verrebbe in tal modo ridotto il numero dei mutui
suscettibili di rinegoziazione e perche', comunque, il tasso
rinegoziato sarebbe, in base alla norma impugnata, considerevolmente
piu' alto di quello derivante dall'applicazione del testo originario
del citato art. 29. Norma, quest'ultima, che - ricorda la Regione
ricorrente - sarebbe stata introdotta nell'ordinamento al fine di
ricondurre ad equita', a seguito della repentina discesa dei tassi di
interesse, i contratti di mutuo agevolato stipulati prima
dell'entrata in vigore della legge n. 108 del 1996 in tema di usura,
in considerazione del fatto che, per il pagamento degli interessi su
tali mutui, vengono impiegate ingenti risorse pubbliche, oggi a
carico delle Regioni.
Ne risulterebbe, in definitiva, lesa l'autonomia, anche
finanziaria, delle Regioni, costituzionalmente garantita dagli
artt. 3, 5, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Sotto un diverso aspetto la stessa norma si porrebbe poi in
contrasto anche con il principio di ragionevolezza, incidendo su
situazioni giuridiche gia' cristallizzate per effetto delle domande
di rinegoziazione presentate prima della sua entrata in vigore.
In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica la
Regione Veneto rileva che, successivamente alla proposizione del
ricorso, il Tribunale amministrativo regionale Lazio, con numero 18
sentenze dell'8 luglio 2002, ha respinto i ricorsi proposti da
numerosi istituti di credito per l'annullamento del d.m. n. 110 del
2000, attuativo dell'art. 29 della legge n. 133 del 1999. In tali
sentenze si afferma espressamente che il suddetto art. 29 avrebbe
attribuito agli enti concedenti i contributi ed ai beneficiari di
tali contributi un diritto potestativo in grado di determinare,
unilateralmente, la sostituzione del tasso di interesse contrattuale
con quello indicato dalla norma stessa.
Risulterebbe pertanto confermata la tesi della stessa ricorrente,
secondo la quale la norma impugnata avrebbe retroattivamente
modificato, in senso sfavorevole alle Regioni, i contratti di mutuo
agevolato gia' unilateralmente modificati, quanto al tasso di
interesse, per effetto delle richieste di rinegoziazione
tempestivamente presentate dalle Regioni stesse.
L'irragionevolezza della norma emergerebbe del resto con tutta
evidenza - ad avviso sempre della Regione Veneto - nel confronto con
la disciplina introdotta dal coevo decreto-legge 29 dicembre 2000,
n. 394 (Interpretazione autentica della legge 7 marzo 1996, n. 108,
recante disposizioni in materia di usura), convertito nella legge
28 febbraio 2001, n. 24, emanato al fine di ricondurre ad equita' i
contratti di mutuo (ordinari) divenuti eccessivamente onerosi per
effetto della eccezionale caduta dei tassi di interesse verificatasi
nel biennio 1998-1999. Tale normativa - emendata dalla Corte
costituzionale in senso piu' favorevole ai mutuatari, con la sentenza
n. 29 del 2002 - ha infatti ridotto il tasso dei mutui in essere per
l'acquisto o la costruzione della prima casa all'8%, escludendo pero'
espressamente i mutui agevolati, che risulterebbero quindi
irrazionalmente soggetti ad una disciplina meno favorevole rispetto
ai mutui non agevolati, in quanto il tasso derivante
dall'applicazione della norma impugnata, in riferimento allo stesso
periodo, si aggirerebbe intorno al 12%.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'inammissibilita' o l'infondatezza del
ricorso.
Ricorda innanzitutto l'Avvocatura come la ratio dell'art. 29
della legge n. 133 del 1999 fosse quella di ricondurre ad un
equilibrio sostanziale rapporti di mutuo di lunga durata, a tasso
fisso, ormai al di fuori dei parametri di mercato in ragione
dell'eccezionale caduta dei tassi di interesse avvenuta in Europa ed
in Italia nel biennio 1998-1999. Il decreto ministeriale di
attuazione previsto dalla stessa norma, emanato in data 24 marzo
2000, trovo' tuttavia una ferma opposizione da parte del sistema
bancario, da cui ebbe origine un esteso contenzioso, di fatto
impeditivo di qualsiasi ridefinizione dei tassi.
Al fine di superare le reazioni del sistema bancario e tenere
conto di alcune delle esigenze prospettate, il legislatore avrebbe
dunque proceduto, con la norma impugnata, a definire il tasso
effettivo globale medio per le operazioni di cui si tratta in modo
diverso rispetto a quanto inizialmente previsto, assumendo a base non
gia' i nuovi rapporti di mutuo accesi nel periodo di riferimento,
bensi' tutti quelli in corso di ammortamento.
Cio' premesso l'Avvocatura osserva che la norma impugnata e'
diretta a disciplinare in via generale rapporti privatistici, in
deroga ai principi di cui agli artt. 1322 e 1372 del codice civile, e
che solo indirettamente tale normativa si riflette (in senso comunque
positivo rispetto alla disciplina codicistica) sul debito accessorio
degli enti pubblici erogatori di un contributo sugli interessi dei
mutui agevolati.
Essa dunque non interferisce - ad avviso dell'Avvocatura - con la
competenza regionale in materia di edilizia residenziale pubblica,
essendo pacifico che, pur nelle materie in cui e' riconosciuta alle
Regioni competenza legislativa, la disciplina dei diritti soggettivi
per quanto riguarda i profili civilistici dei rapporti da cui
derivano appartiene alla competenza istituzionale dello Stato.
Non vi sarebbe dunque alcuna lesione dell'autonomia finanziaria
delle Regioni ne' alcuna violazione del principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni, non essendo configurabile in
materia nessun obbligo di concertazione o consultazione. La norma
impugnata si porrebbe in definitiva sullo stesso piano di
discrezionalita' proprio della norma da essa modificata (e cioe'
l'art. 29 della legge n. 133 del 1999).
Non sussisterebbe nemmeno violazione del principio di
ragionevolezza in quanto la disposizione censurata mirerebbe a
rendere concretamente applicabile un intervento riequilibratore
tutt'altro che consolidato, "calibrandone la misura in modo di
superarne le concrete difficolta' di realizzazione pratica". Essa
sarebbe anzi specificamente ispirata ad un criterio di ragionevolezza
"in quanto volta a salvaguardare, sul piano dell'effettivita',
rendendolo concretamente perseguibile, l'obiettivo primario della
riconduzione ad equilibrio dei rapporti in questione, senza
trascurare le esigenze dell'ordinamento creditizio ad evitare
contraccolpi negativi per il sistema bancario anche in sede
comunitaria ed internazionale".
In una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza,
l'Avvocatura sottolinea, in via preliminare, la genericita' delle
doglianze formulate dalla Regione riguardo alla lesione della propria
autonomia finanziaria, ribadendo, sotto tale profilo, la richiesta di
declaratoria di inammissibilita' del ricorso stesso.
Nel merito, riguardo all'assunto secondo il quale la disposizione
censurata porrebbe un nuovo ed indebito onere a carico del bilancio
regionale, l'Avvocatura - premesso che sulle regioni gravano i soli
oneri relativi ai programmi di edilizia agevolata da esse stesse
attivati - osserva che "le risorse impegnate per la concessione delle
agevolazioni creditizie non gravano sul bilancio regionale, ma
costituiscono quota parte dei contributi ex Gescal ripartiti tra le
regioni per finalita' proprie dell'edilizia residenziale (nello
specifico per l'edilizia agevolata), che hanno una gestione contabile
separata di bilancio". Deduce poi la medesima difesa che, per effetto
dell'art. 29 della legge n. 133 del 1999, come integrato dalla norma
censurata, i tassi di interesse dei mutui agevolati - e,
conseguentemente, la quota-parte a carico dell'ente pubblico -
vengono comunque a diminuire e dunque non si sarebbe verificato, come
sostiene la Regione, un aumento di spesa ma solo una minore economia
rispetto a quella inizialmente prospettata con la norma originaria,
rimasta inattuata a causa della opposizione del sistema bancario.
Considerato in diritto
1. - Il ricorso proposto dalla Regione Veneto ha ad oggetto
l'art. 145, comma 62, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato), ritenuto in contrasto con gli artt. 3, 5, 81, 97, 117,
118 e 119 della Costituzione nonche' con il principio di leale
collaborazione tra Stato e Regioni.
La norma impugnata dispone che, "ai fini dell'applicazione
dell'art. 29 della legge 13 maggio 1999, n. 133, il tasso effettivo
globale medio per le medesime operazioni di cui al comma 1 del citato
articolo 29 e' da intendersi come il tasso effettivo globale medio
dei mutui all'edilizia in corso di ammortamento".
Secondo la Regione ricorrente mediante tale disposizione sarebbe
stato surrettiziamente innalzato il tasso di riferimento, costituente
il limite oltre il quale, ai sensi del citato art. 29 della legge
13 maggio 1999, n. 133 (Disposizioni in materia di perequazione,
razionalizzazione e federalismo fiscale), puo' essere attivata la
procedura di rinegoziazione dei mutui a tasso agevolato. Le Regioni -
sul cui bilancio gravano i relativi contributi - ne risulterebbero
economicamente danneggiate sia perche' verrebbe in tal modo ridotto
il numero dei mutui suscettibili di rinegoziazione sia perche',
comunque, il tasso rinegoziato sarebbe, in base alla norma impugnata,
considerevolmente piu' alto di quello derivante dall'applicazione del
testo originario del citato art. 29.
In cio', appunto, la Regione Veneto ravvisa una violazione
dell'autonomia, anche finanziaria, delle Regioni, costituzionalmente
garantita, nonche' del principio di leale collaborazione tra Stato e
Regioni.
2. - La questione e' inammissibile.
2.1. - L'art. 29 della legge 13 maggio 1999, n. 133, allo scopo
di ricondurre ad equita' i contratti di mutuo agevolato in corso,
divenuti eccessivamente onerosi a seguito della repentina discesa dei
tassi di interesse, prevede che "gli enti concedenti contributi
agevolati [...] nonche' le persone fisiche e giuridiche destinatarie
di tali contributi, possono, in via disgiunta, chiedere all'istituto
mutuante la rinegoziazione del mutuo nel caso in cui il tasso di
interesse applicato ai contratti di finanziamento stipulati risulti
superiore al tasso effettivo globale medio per le medesime
operazioni, determinato ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 marzo
1996, n. 108, alla data della richiesta, al fine di ricondurre il
tasso di interesse ad un valore non superiore al citato tasso
effettivo globale medio alla predetta data".
La norma impugnata, successivamente intervenuta, sostituendo al
"tasso effettivo globale medio per le medesime operazioni,
determinato ai sensi dell'articolo 2 della legge 7 marzo 1996,
n. 108", il "tasso effettivo globale medio dei mutui all'edilizia in
corso di ammortamento", ha indubbiamente modificato la originaria
previsione normativa in senso meno favorevole ai mutuatari ed agli
enti concedenti i contributi, in quanto la media dei tassi di tutti i
mutui all'edilizia in corso di ammortamento - ivi compresi quelli
stipulati in epoca in cui il costo del denaro era ben piu' alto
dell'attuale - risultera' evidentemente superiore, ed anche in
maniera sensibile, rispetto alla media dei tassi dei soli mutui
stipulati nel trimestre precedente la rilevazione.
Premesso che l'effetto finale del duplice intervento del
legislatore statale risulta, comunque, vantaggioso per i mutuatari e
per gli enti obbligati alla erogazione dei contributi, comportando,
in ogni caso, la possibilita' di una riduzione (pur se in misura
minore rispetto a quella prevista dall'originario art. 29) del tasso
di interesse convenuto, cio' che importa sottolineare e' che la norma
impugnata opera sul piano dei rapporti interprivati e non incide,
pertanto, sull'autonomia finanziaria dell'ente, oggetto della
garanzia costituzionale.
Diversamente opinando, si perverrebbe alla paradossale
conclusione che ogni rapporto nel quale la Regione possa configurarsi
come debitore rileverebbe sul piano costituzionale (sentenza n. 208
del 2001).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 145, comma 62, della legge 23 dicembre 2000,
n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato), sollevata dalla Regione Veneto, in
riferimento agli artt. 3, 5, 81, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione ed al principio di leale collaborazione tra Stato e
Regioni, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2002.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Marini
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 dicembre 2002.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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