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                            IL TRIBUNALE

    Vista  la  comunicazione in data 13 novembre 2002 del questore di
Roma  del  provvedimento  13  novembre  2002 con il quale e' disposto
l'accompagnamento  alla  frontiera a mezzo della forza pubblica dello
straniero  Reci Adrian (alias Derraj Ardian), nato il 13 maggio 1980,
di nazionalita' albanese, senza fissa dimora;
    Ai sensi dell'art. 13, comma 5-bis del T.U. n. 286 del 1998, come
modificato  dal d. l. 4 aprile 2002 n. 51 (pubblicato nella "Gazzetta
Ufficiale"  dell'8  aprile 2002 n. 82) convertito, con modificazioni,
dalla   legge  7  giugno  2002  n. 106  (pubblicata  nella  "Gazzetta
Ufficiale" dell'8 giugno 2002, n. 133);
    Il  tribunale  in  composizione  monocratica  nella  persona  del
presidente   della   sezione   dott.  Alberto  Bucci;  verificata  la
sussistenza  dei  requisiti  di  legge  (adeguata  motivazione  sulle
circostanze  che  autorizzano  l'espulsione  con accompagnamento alla
frontiera, rispetto dei termini, decreto di espulsione del prefetto);
ha pronunciato la seguente ordinanza.

                            Premesso che

    1.  -  Secondo  l'art.  13  del  T.U.  n. 286  del 1998, comma 3,
l'espulsione  dello  straniero dal territorio dello Stato e' disposta
con decreto motivato del prefetto, quando ricorra:
        l'entrata nel territorio dello Stato elusiva del controllo di
frontiera (art. 13, comma 2, lettera a);
        il  trattenimento  nel territorio dello Stato oltre i termini
di  validita'  del  visto  di  ingresso temporaneo (art. 13, comma 2,
lettera b);
        l'appartenenza  alla categoria dei soggetti pericolosi per la
sicurezza  pubblica  (diffidati),  ovvero  ad  associazioni  di  tipo
mafioso (art. 13, comma 2, lettera c).
    La  nuova  formulazione  del  comma  3  dell'art.  13,  del T. U.
n. 286/1998, come modificato dall'art. 12, comma 1, lettera a), della
legge  c.d. Fini-Bossi 30 luglio 2002, n. 189, precisa che il decreto
e'   immediatamente  esecutivo,  anche  se  sottoposto  a  gravame  o
impugnativa   da   parte   dell'interessato.   Di   conseguenza,  con
l'abrogazione  del comma 6 dello stesso T. U., ad opera dell'art. 12,
comma  1,  lettera f), della legge 30 luglio 2002, n. 189, il decreto
non  contiene piu' l'intimazione a lasciare il territorio dello Stato
entro  il  termine  di  quindici  giorni.  Solamente  nell'ipotesi di
scadenza  del  permesso di soggiorno il decreto del prefetto contiene
l'intimazione  a  lasciare  il  territorio dello Stato nel termine di
quindi  giorni  (comma  5,  nuovo testo, come modificato all'art. 12,
comma 1, lettera d), della legge 30 luglio 2002, n. 189).
    Secondo  la  nuova formulazione del comma 4 dell'art. 13 del T.U.
n. 268  del  1998,  ad opera dell'art. 12, comma 1, lettera c), della
legge  30  luglio 2002, n. 189, il decreto di espulsione del prefetto
e'  sempre eseguito dal questore con accompagnamento alla frontiera a
mezzo  della forza pubblica. In sostanza, con l'abrogazione dei commi
6 e 7 dell'art. 13 del T.U. n. 286/1998, ad opera dell'art. 12, comma
1,  lettera  f),  della  legge  30  luglio  2002,  n. 189  e  con  la
riformulazione  del  comma 4, (che prevedevano l'accompagnamento alla
frontiera   solamente   nei   casi   di  violazione  dell'intimazione
precedente  o  nel  caso  di pericolo di "fuga") non vi sono limiti o
condizioni  per  l'accompagnamento  immediato  se  non  quella  della
emissione  anche  contestuale  di un decreto di espulsione. Anche nel
caso  "residuale"  di  scadenza  del  permesso  di  soggiorno,  e  di
intimazione a lasciare il territorio dello Stato nei quindici giorni,
puo' essere disposto l'accompaguamento immediato, qualora il prefetto
rilevi  il  concreto  pericolo  di  "fuga"  (art. 13,  comma 5, nuova
formulazione).
    2.  -  Il  decreto  legge  4 aprile 2002, n. 51 (pubblicato nella
"Gazzetta  Ufficiale"  dell'8  aprile  2002  n. 82)  convertito,  con
modificazioni,  dalla  legge  7 giugno 2002, n. 106 (pubblicata nella
"Gazzetta Ufficiale" dell'8 giugno 2002, n. 133), ha aggiunto dopo il
comma  5  dell'art. 13 il comma 5-bis, secondo cui "nei casi previsti
ai commi 4 e 5 il questore comunica immediatamente e, comunque, entro
quarantotto  ore  dalla  sua  adozione  al  tribunale in composizione
monocratica territorialmente competente il provvedimento con il quale
e'  disposto  l'accompagnamento  alla  frontiera. Il provvedimento e'
immediatamente  esecutivo.  Il tribunale in composizione monocratica,
verificata  la  sussistenza dei requisiti, convalida il trattenimento
entro le quarantotto ore successive".

                            Ritenuto che

    1.   -   E'   pregiudiziale   la   risoluzione   del   dubbio  di
costituzionalita'  gravante  sull'accompagnamento  alla  frontiera  a
mezzo della forza pubblica, disposto in via amministrativa; questione
che appare non manifestamente infondata con riferimento ai commi 4, e
5-bis  dell'art.  13  del  T.U.  n. 286  del  1998, con le successive
modificazioni  indicate, perche' in contrasto con gli articoli 13, 24
e 111 della Carta.
    La questione e' rilevante, in relazione al presente procedimento,
poiche'  dalla  sua  soluzione  dipende  l'accoglimento  o meno della
richiesta di convalida.
    2.  -  Con  ordinanza  depositata  il  16 agosto del 2002, questo
stesso   tribunale   ha   sollevato   d'ufficio   la   questione   di
incostituzionalita'  dell'art.  13 del T.U. n. 286/1998, commi 4 e 5,
nella formulazione previgente alla legge n. 189 del 2002, e 5-bis.

                    In proposito va osservato che

    1.  -  L'accompagnamento  alla  frontiera  a  mezzo  della  forza
pubblica, quale modalita' di attuazione della espulsione disposta dal
prefetto,  e'  misura  direttamente  consentita, come si desume dalle
disposizioni  dell'art.  14,  che  prevedono il "trattenimento" (e la
specifica  convalida dello stesso), solamente quando la stessa non e'
eseguibile  con  immediatezza, perche' occorre procedere al soccorso,
ad   accertamenti   supplementari  in  ordine  alla  identita'  dello
straniero,  ovvero per l'indisponibilita' di vettore o di altro mezzo
di trasporto idoneo. Con la conseguenza che l'accompagnamento coatto,
disposto dal questore, e' applicabile in ogni altra ipotesi.
    2.  -  Nella  disposizione  di cui all'art. 13, comma 4, del T.U.
n. 286 del 1998, cosi' come modificato dall'art. 12, comma 1, lettera
c),  della  legge  30 luglio 2002 n. 189, manca qualsiasi riferimento
alle modalita' concrete di attuazione della espulsione immediata, con
accompagnamento  a  mezzo  della  forza pubblica, ma non vi e' dubbio
che,  trattandosi  di una azione diretta ad un costringimento fisico,
di durata indeterminata, che, in base al successivo comma 5-bis dello
stesso  articolo,  e'  destinato a durare per oltre 48 ore, senza che
sia  previsto  alcun  termine  massimo,  e'  misura  incidente  sulla
liberta'  personale,  che  non puo' essere adottata al di fuori delle
garanzie dell'art. 13 della Costituzione.
    Si  puo'  forse  dubitare  se  esso sia o meno da includere nelle
misure  restrittive  tipiche  espressamente  menzionate dall'art. 13,
tuttavia,  se  si  ha  riguardo  al  suo contenuto, l'accompagnamento
coatto  a mezzo della forza pubblica, finalizzato "all'imbarco" su di
un  vettore  o altro mezzo di trasporto, e' quantomeno da ricondurre,
quale misura coercitiva e non semplicemente obbligatoria, alle "altre
restrizioni  della  liberta'  personale",  di cui pure si fa menzione
nell'art. 13  della  Costituzione, determinando quella mortificazione
della  dignita'  dell'uomo  che  si  verifica  in  ogni  evenienza di
assoggettamento  fisico  all'altrui  potere  e  che  e' indice sicuro
dell'attinenza della misura alla sfera della liberta' personale.
    Ne'  potrebbe  dirsi che le garanzie dell'art. 13 Cost. subiscano
attenuazioni  rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri
beni  costituzionalmente rilevanti. Per quanto gli interessi pubblici
incidenti  sulla  materia  della  immigrazione siano molteplici e per
quanto  possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e
di  ordine  pubblico  connessi  a flussi migratori incontrollati, non
puo'  risultarne  minimamente  scalfito il carattere universale della
liberta'   personale,  che,  al  pari  degli  altri  diritti  che  la
Costituzione  proclama  inviolabili,  spetta ai singoli non in quanto
partecipi  di una determinata comunita' politica, ma in quanto esseri
umani. (V. Corte costituzionale sent. 22 marzo 2001).
    3.  -  Che  un  tale  ordine di idee abbia ispirato la disciplina
della  espulsione  con  accompagnamento  alla frontiera a mezzo della
forza pubblica emerge del resto dallo stesso comma 5-bis dell'art. 13
del  T.U.  n. 286/1998 (introdotto con il d. l. 4 aprile 2002 n. 51),
la' dove, con evidente riecheggiamento della disciplina dell'art. 13,
terzo  comma  della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in
esso  contenuta,  si  prevede che il provvedimento di accompagnamento
dell'autorita'  di  pubblica  sicurezza  deve essere comunicato entro
quarantotto   ore   all'autorita'  giudiziaria,  che,  verificata  la
sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento stesso entro le
quarantotto ore successive alla comunicazione.
    Tale  disposizione comunque, appare anch'essa fortemente sospetta
di    incostituzionalita'   con   riferimento   all'art.   13   della
Costituzione,  e  quindi,  in ipotesi, non idonea a rendere legittimo
l'istituto previsto dal comma 4 dell'art. 13 del citato T.U.
    Tale  procedimento  di "convalida", non si inquadra evidentemente
in  alcun  tipo di procedimento, previsto dai codici di rito, essendo
unicamente  paragonabile  ai  "visti  di  esecutorieta'" del pretore,
previsti  su  alcuni atti amministrativi, ormai soppressi dal decreto
legislativo  n. 51 del 1998 (art. 229), ed e' in palese contrasto con
il  disposto  degli  articoli 13, 24 e 111 della Costituzione. Non e'
prevista    infatti    alcuna    contestazione,    ne'    l'audizione
dell'interessato o una qualche forma di contraddittorio o difesa, per
cui  si  deve  ritenere  che  il  tribunale monocratico non possa che
effettuare  un  controllo  puramente  formale  sul  decreto solamente
"comunicato"   dal   quale   verificare  la  sussistenza  (o  la  non
sussistenza)  dei  requisiti  richiesti  per  la sua legittimita'. Il
provvedimento  del  questore,  poi,  per  espressa  disposizione,  e'
immediatamente  esecutivo  e  contro lo stesso non e' prevista alcuna
forma  di  opposizione,  ne'  alcuna possibilita' di "sospensione" da
parte  dell'autorita'  giudiziaria, senza che oltretutto sia previsto
che  l'eventuale  provvedimento  che  nega la convalida (o la mancata
convalida  nelle  48  ore),  abbia  alcun  effetto  "risolutorio" (di
inefficacia)  ne' che il provvedimento di convalida sia sottoposto ad
alcuna forma di reclamo o ricorso.
    Ne  risulta,  in  definitiva,  che il provvedimento di espulsione
immediata,  con  accompagnamento  coatto,  limitativo  della liberta'
personale,  e'  eseguito  senza  un effettivo controllo preventivo di
legittimita' e di merito da parte dell'autorita' giudiziaria e che la
convalida  o  la  non  convalida,  che  deve  seguire  di  48  ore la
"comunicazione", puo' anche intervenire ad espulsione gia' avvenuta.
    Ne'  tali  valutazioni  possono  essere  messe  in  dubbio  dalla
considerazione   che,   stante  la  semplicita'  e  l'evidenza  delle
circostanze   che   lo  legittimano,  l'accompagnamento  coatto  alla
frontiera  sara'  nella  maggior  parte  dei  casi  sorretto  da  una
sostanziale    e    formale   correttezza,   e   che   lo   straniero
illegittimamente  espulso,  puo'  sempre  proporre  ricorso contro il
decreto   di   espulsione  del  prefetto  (che  sorregge  quello  del
questore),   per  il  tramite  delle  rappresentanze  diplomatiche  o
consolari italiane del paese di destinazione.
    E'  evidente,  infatti  che  per  quanto accurata sia l'attivita'
dell'autorita'  di  p.s.  nell'accertamento delle circostanze, e' pur
sempre  possibile un errore, in relazione alla possibile esistenza di
un  titolo  che  legittima  la  permanenza  nello Stato, o ad uno dei
divieti di espulsione di cui all'art. 19 del T.U. n. 286/1998. Errore
che, per la mancanza di un contraddittorio, di una audizione o di una
qualsiasi   possibilita'   di   difesa,   puo'   non  essere  portato
all'attenzione dell'a.g.
    D'altro   canto  non  puo'  non  considerarsi  come  l'esecuzione
dell'espulsione,  nei  casi  in  cui  la  stessa  non  e' consentita,
determini un gravissimo danno, che, nella maggior parte dei casi, non
e'  in  alcun  modo  "risarcibile",  senza  che  sia pensabile ad una
qualche forma di esecuzione specifica del ripristino della situazione
lesa,  tanto da determinare un concreto impedimento ad ogni forma del
ricorso "postumo".
    4. - Le disposizioni di cui si discute la costituzionalita' (art.
13, commi 4 e 5-bis) si rivelano, in conclusione, in contrasto con il
disposto dell'art. 13 della Carta costituzionale, in quanto prevedono
una  restrizione  della liberta' personale senza rendere possibile un
controllo  preventivo,  effettivo  e  pieno  della  legittimita'  del
provvedimento  che  ha  disposto  l'accompagnamento  alla frontiera a
mezzo  della  forza  pubblica  e senza che sia prevista la perdita di
efficacia  del provvedimento, qualora non sia convalidato nel termine
prescritto.
    5.  - La disposizione di cui al comma 5-bis dell'art. 13 del T.U.
n. 286/1998,  inoltre,  si  ribadisce,  possono  essere  fondatamente
ritenute  in  contrasto con quanto prescritto dagli articoli 111 e 24
della Carta costituzionale.
    Quanto   sopra   richiamato,   infatti,  rende  evidente  che  la
giurisdizione  che  si  attua con la "convalida" del provvedimento di
accompagnamento  alla  frontiera  a mezzo della forza pubblica, nelle
forme  sopra  esaminate,  si  pone  in contrasto con il principio del
contraddittorio,  nel processo, e con quello della inviolabilita' del
diritto  alla difesa, dal momento che non e' prevista alcuna forma di
contestazione,  ne' di partecipazione e tanto meno di difesa da parte
dello straniero colpito dal provvedimento stesso.
    Tale  conclusione  non  puo'  essere  messa in discussione per la
considerazione  che  la  "convalida"  non  sarebbe  un vero e proprio
"processo"  ne'  esercizio  di  giurisdizione.  La  tela  di  diritti
soggettivi  primari davanti alla a.g., infatti, non puo' che attuarsi
nell'ambito di un procedimento che costituisce un "giudizio" che deve
svolgersi  secondo  le regole costituzionali del "giusto processo" in
contraddittorio  tra le parti in cui deve essere garantito il diritto
a difesa.
    Altrimenti,  ove si volesse considerare il procedimento di cui al
comma   5-bis   dell'art.   13  del  T.U.  come  una  sorta  di  atto
amministrativo,    soggettivamente    anomalo,   conclusivo   di   un
procedimento   iniziato   dalla  Autorita'  di  p.s.,  si  ricadrebbe
evidentemente  in un vizio di costituzionalita', per violazione della
riserva   esclusiva  di  giurisdizione  che  l'art.  13  della  Carta
attribuisce alla a.g. in sede giurisdizionale in materia di convalida
di provvedimenti urgenti restrittivi della liberta' personale.
    6.  - Per superare il sospetto di incostituzionalita' delle norme
del  T.U.  n. 286/1998,  di  cui  sopra,  non  sembra per altro verso
possibile  ricorrere  ad  una  interpretazione analogica o estensiva,
ipotizzando  l'applicazione dei principi costituzionali e delle norme
esistenti nel sistema delle espulsioni.
    L'art. 14 del T.U., infatti, prevede una procedura di "convalida"
dei  trattenimenti  presso  i centri di permanenza temporanea, che e'
stato    ritenuto    costituzionalmente    legittimo    dalla   Corte
costituzionale  con sentenza del 22 marzo 2001, per la considerazione
che  il  controllo  dell'a.g.  si estende a tutti i presupposti della
misura  e che, pur in assenza di una specifica previsione, il diniego
di convalida travolgerebbe, insieme al trattenimento, anche la misura
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
    I   due   istituti   dell'accompagnamento  coatto  e  quello  del
trattenimento,  per  quanto  connessi,  sono  tra  di  loro del tutto
distinti,  per  cui  una applicazione delle disposizioni dell'art. 14
del   T.U.   anche   per   la   "convalida"   del   provvedimento  di
accompagnamento,  non puo' avvenire soprattutto per la considerazione
che  l'intenzione del legislatore, che traspare dall'introduzione del
comma 5-bis dell'art. 13 del T.U., va proprio nella opposta direzione
di  svincolare,  per  quanto  possibile,  l'espulsione  immediata  da
ostacoli giudiziari o burocratici.
    7.  - Le ultime considerazioni, tuttavia consentono di formulare,
in  via  subordinata  alla  eccepita  incostituzionalita' delle norme
nella loro interezza, una eccezione limitata alla mancata previsione,
nelle  norme  impugnate,  di una procedura identica a quella prevista
per  i  trattenimenti  dall'art.  14,  che  renderebbe il particolare
istituto   pienamente  legittimo,  senza  incidere,  con  l'eventuale
"inapplicabilita'"  totale  delle  disposizioni,  sull'intero assetto
sistematico  delle espulsioni, rendendo problematica e "residuale" la
stessa  disciplina  del  "trattenimento". Mancata previsione che puo'
essere   "corretta"  solamente  dallo  stesso  legislatore  o  da  un
intervento additivo della Corte.
    In  base ad un eventuale decisione che accogliesse tale eccezione
subordinata, sulla scorta di quanto gia' avviene per i trattenimenti:
        i  questori  saranno  tenuti  a trasmettere ai tribunali "gli
atti" e non una semplice comunicazione;
        i giudici potranno valutare la legittimita' dei provvedimenti
di  espulsione  del  prefetto  e quello di accompagnamento coatto del
questore;
        si  avra'  la  indicazione  di un termine per l'efficacia del
decreto  di espulsione con accompagnamento, qualora non intervenga la
convalida della autorita' giudiziaria;
        sara'  prevista  la possibilita' di un ricorso in Cassazione,
contro il provvedimento di convalida.

                              P. Q. M.
    Dichiara   non   manifestamente   infondata   la   questione   di
costituzionalita', sollevata d'ufficio, dei commi 4 e 5-bis dell'art.
13  del T.U. n. 286/1998 (cosi' come modificati ed aggiunti dall'art.
12  della  legge  30  luglio  2002 n. 189, e dal d. l. 4 aprile 2002,
n. 51)  per  contrasto  con  gli  articoli  13,  24 e 111 della Carta
costituzionale, secondo quanto esposto nella motivazione, chiedendone
l'accoglimento;
    In  via  subordinata:  dichiara  non  manifestamente infondata la
questione  di  costituzionalita',  sollevata d'ufficio, dei commi 4 e
5-bis  dell'art.  13  T.U.  n. 286/1998  (cosi'  come  modificati  ed
aggiunti dall'art. 12 della legge 30 luglio 2002, n. 189, e dal d. l.
4  aprile  2002,  n. 51),  nella  parte  in cui non prevedono che "si
applicano  le disposizioni dell'art. 14, commi 3, 4 e 6" dello stesso
T.U.  n. 286/1998,  per contrasto con gli articoli 13, 24 e 111 della
Carta  costituzionale,  secondo  quanto  esposto  nella  motivazione,
chiedendone l'accoglimento;
    Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
    Dispone   l'immediata   trasmissione   degli   atti   alla  Corte
costituzionale con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni
prescritte  nell'art. 23  della legge 11 marzo 1953, n. 87 e sospende
il giudizio in corso.
    Ordina  che  a  cura della cancelleria l'ordinanza sia notificata
alle  parti in causa (interessati e Ministero degli interni), nonche'
al  Presidente  del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
        Cosi' deciso in Roma il 13 novembre 2002
                 Il Presidente giudice unico: Bucci
03C0009