N. 38 SENTENZA 16 gennaio - 5 febbraio 2003
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Persone giuridiche private - Riconoscimento - Funzioni amministrative - Attribuzione alla Regione Valle d'Aosta - Difendibilita' con lo strumento del conflitto di attribuzione. Persone giuridiche private - Riconoscimento - Regolamento governativo - Devoluzione, nella Regione Valle d'Aosta, di competenze prefettizie al rappresentante del Ministero dell'interno (presidente della Commissione di coordinamento), anziche' al Presidente della Regione - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Valle d'Aosta - Inidoneita' del regolamento impugnato a disporre in difformita' da norme di attuazione statutaria - Lesione delle attribuzioni regionali rivendicate - Annullamento conseguente della disposizione regolamentare di cui e' questione. - D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361, art. 10. - Statuto Regione Valle d'Aosta, art. 48-bis, aggiunto dall'art. 3 della legge cost. 23 settembre 1993, n. 2; d.lgs. lgt. 7 settembre 1945, n. 545, art. 4, primo comma; d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320, art. 1.(GU n.1000 del 11-2-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA;
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,
Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK,Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'emanazione dell'art. 10 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361
(Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di
riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle
modifiche dell'atto costitutivo e dello statuto - n. 17 dell'allegato
1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), promosso con ricorso della
Regione Valle d'Aosta notificato il 19 gennaio 2001, depositato in
Cancelleria il 26 successivo ed iscritto al n. 5 del registro
conflitti 2001.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2002 il giudice
relatore Valerio Onida;
uditi l'avvocato Gustavo Romanelli per la Regione Valle d'Aosta e
l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 gennaio e depositato il 26
gennaio 2001, la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato a seguito
dell'emanazione dell'art. 10 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361
(Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di
riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle
modifiche dell'atto costitutivo e dello statuto n. 17 dell'allegato 1
della legge 15 marzo 1997, n. 59), lamentando la lesione della
propria sfera di autonomia garantita dall'art. 44 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta), e dall'art. 4 del decreto legislativo luogotenenziale
7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle
d'Aosta).
La ricorrente, premesso che l'esercizio delle funzioni
amministrative di organi centrali e periferici dello Stato
concernenti le persone giuridiche di cui all'art. 12 del codice
civile, che operano esclusivamente nell'ambito della regione e nelle
materie di competenza della stessa, era gia' stato ad essa delegato
sulla base dell'art. 42 della legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della Valle d'Aosta), e
dell'art. 12 del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta per la estensione
alla regione delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e
della normativa relativa agli enti soppressi con l'art. 1-bis del
decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, convertito nella legge
21 ottobre 1978, n. 641), espone che in forza della delega disposta
dall'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e dal numero 17 del
suo allegato 1, e' stato adottato con il d.P.R. 10 febbraio 2000,
n. 361, il regolamento che individua nel prefetto della provincia ove
e' la sede dell'ente l'organo competente in materia di riconoscimento
delle persone giuridiche private, e che, fra le disposizioni
transitorie e finali, l'art. 10 del regolamento in questione prevede
che "i compiti spettanti in base alle disposizioni del presente
regolamento al prefetto e alle prefetture si intendono riferiti, per
le province autonome di Trento e di Bolzano, ai commissari di Governo
e ai rispettivi uffici, e per la regione Valle d'Aosta al presidente
della commissione di coordinamento e al suo ufficio".
Tale regolamento, e segnatamente il suo art. 10, che ha
attribuito al presidente della commissione di coordinamento le
funzioni che nelle altre Regioni sono attribuite al prefetto, sarebbe
illegittimo, in quanto violerebbe i principi di cui al titolo IX
dello statuto di autonomia speciale in materia di rapporti fra lo
Stato e la Regione, comprimendo le funzioni assegnate al Presidente
della Giunta regionale dallo statuto e, dunque, incidendo sulla sfera
di autonomia della Regione.
Nell'ordinamento valdostano, infatti, le funzioni prefettizie
sarebbero state attribuite dall'art. 4, comma 1, del d.lgs.lgt. 7
settembre 1945, n. 545, al Presidente del Consiglio della Valle ("Il
presidente del consiglio della Valle esegue le deliberazioni del
consiglio ed ha la rappresentanza della Valle. Ad esso spettano tutte
le attribuzioni che le leggi vigenti conferiscono al prefetto, in
quanto non rientrino nelle competenze del consiglio della Valle"),
cui poi, con l'entrata in vigore dello statuto di autonomia speciale,
sarebbe subentrato il Presidente della Giunta regionale.
Il principio in questione sarebbe stato accolto ed ampliato
dall'art. 44 dello stesso statuto di autonomia speciale, e sarebbe
stato poi ribadito dall'art. 16 della legge 6 dicembre 1971, n. 1065,
sull'ordinamento finanziario della Valle d'Aosta (ora art. 15 della
legge 26 novembre 1981, n. 690), e dagli articoli 10, 14, 58 e 70
della legge 16 maggio 1978, n. 196, che reca norme di attuazione
dello statuto valdostano. La difesa regionale precisa, in proposito,
che anche la dottrina che ha ritenuto la non perfetta coincidenza
della formula adottata dall'art. 44 dello statuto con quella
dell'art. 4 del d.lgs. 7 settembre 1945, n. 545, ha comunque
affermato che circa l'esercizio delle funzioni prefettizie e' da
ritenere ancora vigente tale ultima disposizione. E, d'altra parte,
al d.lgs. 7 settembre 1945, n. 545, il legislatore statale ha poi
riconosciuto una capacita' rinforzata di "resistenza" alle modifiche,
con l'art. 1 del d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta), il quale,
accanto alle norme di attuazione, ha incluso "le norme di
trasferimento di funzioni" alla Regione Valle d'Aosta in esso
contenute fra le norme che possono essere modificate soltanto con il
procedimento di cui all'art. 48-bis dello statuto di autonomia
speciale.
Per questi motivi, il regolamento impugnato sarebbe stato emanato
al di la' dei limiti contenuti nella legge di delega 15 marzo 1997,
n. 59, incidendo illegittimamente sulle funzioni del Presidente della
Giunta regionale, e determinando cosi' una compressione della sfera
di autonomia speciale della Regione stessa. Sarebbe infatti
innegabile che la particolare posizione e le specifiche attribuzioni
riconosciute al Presidente della Giunta regionale dall'art. 44 dello
statuto siano elementi fondamentali caratterizzanti l'autonomia
speciale della Valle, come dimostrerebbe la collocazione della
relativa disciplina nell'ambito del titolo IX dello statuto, che
definisce l'assetto dei rapporti fra lo Stato e la Regione.
La lesivita' dell'atto, infine, sarebbe tanto piu' evidente se si
considera il ruolo rivestito dal presidente della commissione di
coordinamento, di "rappresentante del Ministero dell'interno", come
espressamente enunciato negli articoli 31 e 45 dello statuto di
autonomia speciale, dettati, rispettivamente, in tema di iter delle
leggi regionali e di composizione della stessa commissione di
coordinamento. Il provvedimento impugnato, secondo la difesa
regionale, reintrodurrebbe surrettiziamente nella Valle d'Aosta la
figura del prefetto, per l'esercizio di funzioni che potrebbero
essere svolte, senza alcuna controindicazione, dal Presidente della
Giunta regionale, al pari delle altre funzioni prefettizie che tale
organo e' chiamato a svolgere (ed ha sempre svolto) nella Valle. La
compressione delle funzioni statutarie del Presidente della Giunta
regionale, d'altro canto, si tradurrebbe in una compressione della
stessa autonomia speciale della ricorrente Regione, che da cio'
trarrebbe la sua legittimazione ad impugnare il provvedimento ed a
sollevare il relativo conflitto di attribuzioni.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
chiedendo di rigettare il ricorso e di dichiarare che non spettano
alla Regione Valle d'Aosta le funzioni dalla stessa rivendicate.
Secondo l' Avvocatura dello Stato, infatti, nessuna delle
disposizioni invocate dalla Regione ricorrente - a parte l'art. 4,
primo comma, del d.lgs.lgt. n. 545 del 1945, decreto che sarebbe
stato sostituito dallo statuto, legge costituzionale n. 4 del 1948 -
concernerebbe la materia considerata dal regolamento governativo di
semplificazione che ha dato occasione al conflitto. Ne' varrebbe il
richiamo all'art. 1 del d.lgs. n. 320 del 1994, recante norme di
attuazione dello statuto, perche' la legittimita' costituzionale di
tale art. 1, nella parte in cui menziona anche l'anzidetto decreto
luogotenenziale, potrebbe essere riconosciuta solo per le parti in
cui il decreto luogotenenziale contiene disposizioni espressamente
recepite dallo statuto.
Il ricorso, comunque, sarebbe in primo luogo inammissibile, in
quanto il potere di riconoscere le persone giuridiche private
operanti nell'ambito della Regione Valle d' Aosta atterrebbe alle
materie delegate e non a quelle trasferite, come dimostrerebbero
l'art. 42 della legge n. 196 del 1978 e l'art. 12 del d.P.R. n. 182
del 1982, e la delega, nel caso, sembrerebbe "libera"; al contrario,
il conflitto sollevato da una Regione a difesa di competenze delegate
dovrebbe ritenersi ammissibile solo qualora la delega sia di tipo
devolutivo-traslativo.
L'inammissibilita', o comunque l'infondatezza del conflitto,
emergerebbe anche da altri profili. Anzitutto, dovrebbe essere tenuto
in debito conto che il regolamento impugnato e' un regolamento di
delegificazione, e che pertanto, la' dove esso prevede, all'art. 7,
comma 3, che "le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano provvedono ad adeguare i rispettivi ordinamenti",
si riferisce chiaramente ad un adeguamento di natura procedimentale
(con particolare riferimento all'intervenuta eliminazione della fase
procedimentale della registrazione presso la cancelleria del
tribunale, quale segmento di competenza statale), di cui le Regioni a
statuto speciale non potranno non tenere conto alla luce del nuovo
quadro ordinamentale. Il conflitto, nota fra l'altro la difesa
erariale, non concernerebbe le materie elencate agli artt. 2 e 3
dello statuto speciale; l'art. 7 del regolamento impugnato
prevederebbe una competenza regionale per le persone giuridiche
private operanti nelle materie di competenza regionale e le cui
finalita' si esauriscono nell' ambito di una sola Regione; le Regioni
e le Province autonome sarebbero piu' volte nominate in altri
articoli del regolamento stesso, emesso previo parere anche della
Conferenza Stato-Regioni; e, comunque, non parrebbe seriamente
contestabile che, per l'esercizio delle funzioni rimaste di sua
competenza, lo Stato abbia il potere (esclusivo) di organizzarsi come
meglio ritiene, e quindi di individuare gli organi e i funzionari a
cui affidare ciascuna delle funzioni anzidette. Ne' potrebbe
reputarsi che, in tale attivita' organizzativa, lo Stato incontri un
limite che consisterebbe nella aprioristica esclusione di apparati o
funzionari facenti capo al Ministero dell'interno, anziche' ad altre
amministrazioni statali.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Valle d'Aosta ha
depositato memoria insistendo per l'accoglimento del ricorso.
L'illegittimita' del provvedimento impugnato risiederebbe, per la
ricorrente, nel fatto che, quanto "al riconoscimento delle persone
giuridiche di cui all'art. 12 cod. civ. che operano esclusivamente
nell'ambito della Regione e nelle materie di competenza della
stessa", sarebbero violati i principi fissati dal titolo IX dello
statuto in materia di rapporti fra Stato e Regione, con compressione
delle funzioni assegnate al Presidente della Giunta regionale dallo
statuto, e dunque incidendo sulla sfera d'autonomia della Regione.
Le funzioni amministrative concernenti il riconoscimento delle
persone giuridiche, con i limiti territoriali e di materia appena
detti, infatti, erano state gia' delegate ad essa Regione sulla base
dell'art. 42 della legge 16 maggio 1978, n. 196, e dell'art. 12 del
d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, circostanze ignorate dall'art. 10
del regolamento impugnato, il quale, attribuendo al presidente della
commissione di coordinamento le funzioni attribuite in materia nelle
altre Regioni al prefetto, avrebbe surrettiziamente reintrodotto
nella Valle una figura, quella del prefetto, esclusa dall'art. 4 del
d.lgs.lgt. n. 545 del 1945 in quella Regione, ove in forza di tale
disposizione i relativi poteri erano stati da allora costantemente
esercitati dal Presidente della Giunta regionale, ora Presidente
della Regione.
La ricorrente contesta che il conflitto sia inammissibile, come
eccepito dalla difesa erariale, vertendosi in tema di funzioni
amministrative oggetto di una delega "libera" dello Stato, ed insiste
nell'assunto relativo all'esercizio delle funzioni prefettizie in
Valle d'Aosta, ritenuto infondato dall'Avvocatura per non essere
stato riprodotto nello statuto l'art. 4 del d.lgs. lgt. n. 545 del
1945, che aveva attribuito l'esercizio delle funzioni prefettizie al
Presidente della Giunta.
Osserva in proposito la ricorrente che non solo l'esercizio di
tali funzioni e' del tutto pacifico da mezzo secolo, ed e' elemento
caratterizzante dell'ordinamento della Valle d'Aosta, ma che tale
situazione neppure e' stata mai messa in dubbio dall'Avvocatura dello
Stato, che anzi ha su di essa fondato le argomentazioni relative al
cumulo, "nel Presidente della Regione, delle funzioni di gestione
delle case da gioco e, al tempo stesso, quelle di Prefetto in Valle
d'Aosta", nel giudizio definito da questa Corte con la sentenza
n. 438 del 2002, al cui punto 3 del Ritenuto in fatto tale difesa e'
ricordata.
La vigenza dell'art. 4 del d.lgs.lgt. del 1945, del resto,
troverebbe conferma, oltre che negli scritti della migliore dottrina
costituzionalistica, nel richiamo ad esso operato dall'art. 1 del
d.lgs. n. 320 del 1994, recante norme di attuazione della Regione,
secondo il quale le disposizioni del decreto del 1945 possono essere
modificate, al pari delle norme di attuazione, solo con il
procedimento particolare per queste ultime previste dall'art. 48-bis
dello statuto. In relazione a tale norma del 1994 non potrebbe
condividersi, ad avviso della ricorrente, la tesi dell'Avvocatura
secondo la quale essa sarebbe legittima solo in quanto del decreto
luogotenenziale pre-costituzionale "richiama disposizioni espresse
recepite dallo Statuto".
Osserva ancora la Regione che la disposizione impugnata
apparirebbe anomala, in quanto attributiva di funzioni all'organo
individuale presidente della commissione di coordinamento, mentre le
sole competenze da esso sinora svolte, e cioe' il controllo
preventivo di legittimita' sugli atti legislativi della Regione, sono
state soppresse a seguito della riforma dell'art. 127 della
Costituzione, realizzata dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3.
La Regione esclude poi che la delega, gia' conferita al
Presidente della Regione stessa, in materia di riconoscimento delle
persone giuridiche private possa configurarsi come "libera", in
quanto, trattandosi di funzioni attribuite in generale ai prefetti,
nella Valle, dove le funzioni prefettizie sono attribuite al
Presidente della Regione, anche tali competenze non possono che
essere attribuite a quell'organo, sicche', "anche rispetto ad una
competenza delegata", essa Regione potrebbe lamentare la invasione
della propria sfera di autonomia e difenderla proponendo conflitto
(viene richiamata, in proposito, la sentenza n. 559 del 1988).
Ne', conclude la Regione, avrebbe alcun rilievo, ai fini
dell'ammissibilita' del conflitto, che la lamentata violazione delle
attribuzioni regionali sia stata realizzata attraverso un regolamento
di delegificazione, in quanto, se tali atti normativi non possono
incidere sulle leggi regionali in vigore (viene citata la sentenza
n. 376 del 2002), a fortiori essi non potrebbero legittimamente
incidere sulle attribuzioni regionali risultanti da norme di rilievo
costituzionale.
Considerato in diritto
1. - La Regione Valle d'Aosta ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione all'art. 10 del
d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361 (Regolamento recante norme per la
semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone
giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell'atto
costitutivo e dello statuto n. 17 dell'allegato 1 della legge
15 marzo 1997, n. 59), e precisamente al comma 1 del medesimo
articolo, nella parte in cui prevede che i compiti spettanti, in base
alle disposizioni dello stesso regolamento, al prefetto e alle
prefetture si intendono riferiti, per la Regione Valle d'Aosta, al
Presidente della commissione di coordinamento e al suo ufficio.
L'atto in questione e' un regolamento "di delegificazione",
emanato sulla base dell'art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, nel
quadro della perseguita semplificazione dei procedimenti
amministrativi. Sostituendo la procedura gia' prevista dagli articoli
12 e seguenti del codice civile e dalle disposizioni di attuazione
del medesimo, il regolamento stabilisce che le associazioni, le
fondazioni e le altre istituzioni di carattere privato acquistano la
personalita' giuridica mediante il riconoscimento determinato
dall'iscrizione nel registro delle persone giuridiche, istituito
presso le prefetture. La domanda di riconoscimento e' presentata alla
prefettura, e il prefetto provvede all'iscrizione nel registro delle
persone giuridiche (art. 1). Le funzioni amministrative gia'
attribuite all'autorita' governativa dal codice civile sono
esercitate dalle prefetture, ovvero dalle Regioni e dalle Province
autonome per quanto riguarda il riconoscimento delle persone
giuridiche private operanti nelle materie attribuite alla loro
competenza e le cui finalita' statutarie si esauriscono nell'ambito
di una sola Regione (artt. 5 e 7).
La Regione ricorrente lamenta che, attribuendo, per il suo
territorio (con l'art. 10, comma 1, del regolamento), al Presidente
del comitato di coordinamento, rappresentante del Ministero
dell'interno, anziche' al Presidente della Regione, i compiti
spettanti al prefetto in base alle disposizioni del regolamento in
questione, e cosi' reintroducendo "surrettiziamente" la figura del
prefetto in Valle d'Aosta, soppressa fin dal 1945, si siano violate
le norme statutarie che definiscono i rapporti fra Stato e Regione e
le norme di attuazione statutaria e di trasferimento di funzioni alla
Regione, e, in specie, l'art. 4, primo comma, del d.lgs.lgt.
7 settembre 1945, n. 545 (Ordinamento amministrativo della Valle
d'Aosta), ai cui sensi al Presidente del Consiglio della Valle (ora
al Presidente della Regione) "spettano tutte le attribuzioni che le
leggi vigenti conferiscono al prefetto, in quanto non rientrino nella
competenza del Consiglio della Valle": disposizione, quest'ultima,
cui l'art. 1 del d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della regione Valle d'Aosta) conferisce uno
speciale status stabilendo che essa possa essere modificata solo con
il procedimento previsto per l'emanazione delle norme di attuazione
statutaria dall'art. 48-bis dello statuto, aggiunto dall'art. 3 della
legge costituzionale 23 settembre 1993, n. 2, e cioe' con decreto
legislativo elaborato da una commissione paritetica e sottoposto al
parere del Consiglio regionale.
2. - Deve essere preliminarmente chiarito che nel presente
giudizio non sono in discussione le funzioni amministrative in
materia di riconoscimento delle persone giuridiche private operanti
nelle materie di competenza regionale e nell'ambito di una sola
Regione. Tali funzioni furono delegate alla Regione Valle d'Aosta con
l'art. 42 della legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Valle d'Aosta), in corrispondenza con
l'analoga delega conferita alle Regioni ordinarie dall'art. 14 del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; la delega alla Regione valdostana fu
poi ribadita e precisata con l'art. 12 del d.P.R. 22 febbraio 1982,
n. 182 (Norme di attuazione dello statuto speciale della regione
Valle d'Aosta per la estensione alla regione delle disposizioni del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 e della normativa relativa agli enti
soppressi con l'art. 1-bis del d.l. 18 agosto 1978, n. 481,
convertito nella legge 21 ottobre 1978, n. 641).
In proposito l'impugnato d.P.R. n. 361 del 2000 non innova,
limitandosi a coordinare le competenze delegate alle Regioni con la
nuova disciplina del riconoscimento ivi disposta (art. 7).
Le funzioni di cui e' controversia sono invece quelle riguardanti
il riconoscimento delle persone giuridiche private "ultraregionali",
funzioni che prima erano, di massima, di competenza dell'autorita'
governativa centrale, e ora sono state decentrate alla competenza dei
prefetti e delle prefetture (oggi degli uffici territoriali del
Governo), appunto in forza del regolamento in esame. Competenze la
cui titolarita' e il cui esercizio fanno dunque capo, nel restante
territorio nazionale, all'autorita' amministrativa statale.
Non puo' pertanto essere accolta l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso avanzata dalla difesa del Presidente del Consiglio, sulla
base dell'assunto secondo cui le funzioni delegate alla Regione Valle
d'Aosta in materia di riconoscimento di persone giuridiche private
(operanti nell'ambito regionale e nelle materie di competenza
regionale) sarebbero oggetto di una delega c.d. "libera", e non di
tipo devolutivo-traslativo, che come tale non sarebbe suscettibile di
essere difesa mediante lo strumento del conflitto di attribuzioni.
In realta' cio' di cui si discute nel presente giudizio e' solo
se sia legittima l'attribuzione, in Valle d'Aosta, al rappresentante
del Ministero dell'interno, che presiede la commissione di
coordinamento prevista dall'art. 44 dello statuto speciale, di
compiti devoluti nel restante territorio nazionale ai prefetti, la'
dove tutte le altre funzioni prefettizie sono esercitate dal
Presidente della Regione, in forza di una regola che - se pur la si
voglia considerare effetto di una delega - e' invocata dalla
ricorrente come un connotato dello speciale ordinamento autonomistico
valdostano, quale risulta dallo statuto e dalle norme di attuazione e
di trasferimento: ad essa non puo' negarsi il carattere di
attribuzione suscettibile di essere difesa con lo strumento del
conflitto.
3. - In questi termini, il ricorso e' fondato.
La soppressione, in Valle d'Aosta, della figura del prefetto come
rappresentante nel territorio provinciale dell'autorita' governativa
risale al d.lgs.lgt. n. 545 del 1945, che ha disposto, fra l'altro,
la soppressione della Provincia di Aosta (art. 1, secondo comma), e
la devoluzione al Presidente del Consiglio della Valle (organo allora
dotato dei poteri di rappresentanza della Valle poi attribuiti dallo
statuto al Presidente della Giunta regionale, oggi Presidente della
Regione; art. 2 della legge cost. 31 gennaio 2003, n. 2) di "tutte le
attribuzioni che le leggi vigenti conferiscono al Prefetto e al
Presidente della deputazione provinciale in quanto non rientrino
nella competenza del Consiglio della Valle", essendo detto Presidente
"responsabile verso il Governo dell'esercizio dei poteri che per
legge restano riservati allo Stato" (art. 4, primo e terzo comma).
L'impostazione seguita dal citato decreto legislativo
luogotenenziale era ispirata evidentemente alla concezione
dell'"autogoverno", per cui la rappresentanza dell'autorita'
governativa nella Regione era rimessa all'organo localmente eletto,
il quale in tale sua qualita' agiva non come vertice dell'ente
autonomo, titolare di funzioni separate in via di principio da quelle
conservate in capo allo Stato centrale, ma piuttosto come esponente
elettivo dell'apparato pubblico visto nella sua unita', investito
direttamente, sotto la direzione del Governo centrale, anche delle
funzioni di competenza statale esercitate nell'ambito del territorio
regionale, oltre che di funzioni devolute all'ente di autonomia.
Concezione, questa, che, come e' ben noto, pur avendo ispirato,
in particolare, lo statuto speciale per la Sicilia, oltre che quello
per la Valle d'Aosta, non si e' poi tradotta integralmente nel
disegno della Costituzione repubblicana: nella quale si iscriveva
piuttosto la linea del cosiddetto "doppio binario", che accosta sul
medesimo territorio organi e uffici degli enti autonomi ad organi ed
uffici decentrati dell'amministrazione statale.
Per quanto riguarda, comunque, la Regione Valle d'Aosta, il
sistema della sostituzione di organi e uffici regionali ai
preesistenti uffici decentrati dello Stato fu realizzato
coerentemente, confermando ed estendendo la scelta effettuata fin dal
decreto n. 545 del 1945, e sviluppata con il d.lgs. C.p.S.
23 dicembre 1946, n. 532. E' ben vero, infatti, che lo statuto
speciale non riprende espressamente e integralmente tutti i contenuti
del decreto n. 545 del 1945, e in particolare, mentre ne riprende,
nel primo comma dell'art. 44, la disposizione relativa al
mantenimento dell'ordine pubblico (gia' presente nell'art. 8 del
decreto), non ne riproduce invece l'art. 4 sulle funzioni, in
generale, del prefetto. Ma alla soppressione dell'ufficio del
Prefetto di Aosta non ha mai fatto seguito il suo ripristino o
l'istituzione di un ufficio analogo. Ne' e' stata mai smentita la
regola, stabilita dall'art. 4 del decreto n. 545 del 1945,
dell'esercizio da parte del Presidente della Regione delle funzioni
altrove spettanti al prefetto: essa ha trovato costante applicazione,
e conferma in piu' di un provvedimento legislativo.
Cosi', l'art. 16 della legge 6 dicembre 1971, n. 1065 (Revisione
dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta), e
l'art. 15 della legge 26 novembre 1981, n. 690 (Revisione
dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta), si
riferivano al Presidente regionale per l'apposizione del visto di
esecutorieta' su contratti degli enti locali; l'art. 15 della stessa
legge n. 1065 del 1971 e l'art. 14 della stessa legge n. 690 del 1981
demandavano al Presidente regionale la gestione di contabilita'
erariali. La legge 16 maggio 1978, n. 196, che dettava, in via di
legislazione ordinaria, "Norme di attuazione dello statuto speciale
della Valle d'Aosta", confermava e ribadiva tale regola a proposito
di diverse funzioni prefettizie, nell'art. 10 (ove si richiama
espressamente l'art. 4 del d.lgs.lgt. n. 545 del 1945) in tema di
espropriazione, nell'art. 34 in tema di autorizzazione agli enti
assistenziali ad accettare lasciti e donazioni e ad acquistare beni
immobili, nell'art. 58 in tema di segretari comunali; l'art. 21
delegava al Presidente della Regione anche le funzioni in materia di
protezione civile attribuite dalla legge n. 996 del 1970 al
commissario del Governo. A sua volta, l'art. 40, terzo comma, terzo
periodo, del d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182, si rifaceva
espressamente all'art. 4 del decreto n. 545 a proposito dell' impiego
del Corpo dei vigili del fuoco.
Successivamente, l'art. 13, comma 3, della legge 23 agosto 1988,
n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri), nel contesto della disciplina
legislativa delle funzioni del commissario del Governo, espressamente
stabiliva che restassero ferme, per la Regione Valle d'Aosta, le
disposizioni contenute nel decreto legislativo luogotenenziale
7 settembre 1945, n. 545: e al medesimo art. 13, comma 3, rinviava
l'art. 1 del d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 432 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per la regione Valle d'Aosta in materia di
polizia locale, urbana e rurale), in tema di funzioni di polizia
locale.
Da ultimo, l'art. 15 del d.P.R. 17 maggio 2001, n. 287, ha
escluso, in Valle d'Aosta, l'applicazione delle disposizioni in tema
di trasformazione delle prefetture in uffici territoriali del Governo
(di cui all'art. 11 del d.lgs. 30 luglio 1999, n. 300) e di
accorpamento in tali strutture di altre strutture periferiche di
amministrazioni dello Stato.
Per converso, il rappresentante del Ministero dell'interno,
presidente della commissione di coordinamento prevista dall'art. 45
dello statuto speciale per la Valle d'Aosta - a parte l'attribuzione
gia' prevista dall'art. 31 dello statuto medesimo (e oggi venuta meno
ai sensi del nuovo art. 127 della Costituzione e dell'art. 10 della
legge costituzionale n. 3 del 2001: cfr. ordinanza n. 377 del 2002),
concernente il rinvio al Consiglio regionale delle leggi per nuovo
esame - si era visto attribuire, dalla legislazione ordinaria, solo
le competenze spettanti nel restante territorio nazionale al
commissario del Governo in tema di sospensione dalle cariche elettive
nelle Regioni e negli enti locali di persone sottoposte a
procedimenti giudiziari o per le quali siano state adottate misure di
prevenzione (art. 15, comma 4-ter della legge 19 marzo 1990, n. 55,
come sostituito dall'art. 2 della legge 12 gennaio 1994, n. 30).
4. - Alla piena operativita' dell'art. 4 del decreto n. 545 del
1945, che comporta l'automatica attribuzione al Presidente della
Regione dell'esercizio di tutte le funzioni altrove spettanti al
prefetto, ha fatto riscontro, piu' di recente, il riconoscimento
espresso, alle disposizioni in esso contenute, della particolare
portata e forza propria delle norme di attuazione statutaria.
Infatti l'art. 3 della legge costituzionale n. 2 del 1993 ha
inserito nello statuto speciale l'art. 48-bis il quale prevede
l'emanazione, con decreti legislativi elaborati da una commissione
paritetica e sottoposti al parere del Consiglio regionale, di
disposizioni di attuazione statutaria e di "disposizioni per
armonizzare la legislazione nazionale con l'ordinamento della Regione
Valle d'Aosta, tenendo conto delle particolari condizioni di
autonomia attribuita alla Regione". A seguito di cio', l'art. 1 del
d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della regione Valle d'Aosta) - emanato secondo tale nuova
procedura, ha stabilito che le norme di attuazione contenute nelle
leggi preesistenti, l'ordinamento finanziario della Regione stabilito
ai sensi dell'art. 50, quinto comma, dello statuto, nonche' "le norme
di trasferimento di funzioni alla Regione Valle d'Aosta contenute nel
decreto legislativo luogotenenziale 7 settembre 1945, n. 545", oltre
che nei decreti legislativi n. 365 e n. 532 del 1946, "possono essere
modificati solo con il procedimento di cui all'art. 48-bis del
medesimo statuto speciale".
Cio' comporta che la regola dell'esercizio da parte del
Presidente della Regione delle funzioni prefettizie - anche se,
eventualmente, derogabile, non essendo stata integralmente trasfusa
nello statuto - potrebbe subire deroghe solo in forza di un
provvedimento legislativo, adottato secondo la procedura prevista per
le norme di attuazione, e non ad opera di una legge ordinaria (cfr.
sentenze n. 180 del 1980 e n. 237 del 1983): tanto meno, dunque, ad
opera di un semplice regolamento, come quello qui impugnato, sia pure
di "delegificazione", emanato peraltro in attuazione di disposizioni
di legge (l'art. 20 della legge n. 59 del 1997 e successive
modificazioni) che non contenevano, ne' potevano contenere,
l'abilitazione al Governo a disporre in difformita' da norme di
attuazione degli statuti speciali.
Tanto basta per pervenire alla conclusione che l'art. 10 del
regolamento impugnato lede le attribuzioni della Regione Valle
d'Aosta, e va pertanto annullato.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato, e per esso al Governo,
stabilire con regolamento che i compiti spettanti in base alle
disposizioni del regolamento medesimo al prefetto e alle prefetture
sono riferiti, per la Regione Valle d'Aosta, al presidente della
commissione di coordinamento e al suo ufficio, anziche' al Presidente
della Regione; e per l'effetto
Annulla l'articolo 10 del d.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361
(Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di
riconoscimento di persone giuridiche private e di approvazione delle
modifiche dell'atto costitutivo e dello statuto - n. 17 dell'allegato
1 della legge 15 marzo 1997, n. 59), nella parte in cui dispone che
"i compiti spettanti in base alle disposizioni del presente
regolamento al prefetto e alle prefetture si intendono riferiti" "per
la Regione Valle d'Aosta al presidente della commissione di
coordinamento e al suo ufficio".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 16 gennaio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 febbraio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0097