N. 20 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2003 (della Provincia autonoma di Bolzano) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Acquisto di beni e servizi da parte delle Amministrazioni pubbliche - Obbligo, a pena di nullita' del contratto, di espletare procedure aperte o ristrette per l'aggiudicazione delle pubbliche forniture e degli appalti pubblici di servizi di valore superiore a 50.000 euro, limitazione ad ipotesi eccezionali del ricorso alla trattativa privata, e previsione di responsabilita' amministrativa per la violazione dei suddetti obblighi - Applicabilita' di tale disciplina alle amministrazioni della Provincia autonoma di Bolzano ed alle istituzioni sanitarie in essa operanti - Denunciata invasione delle competenze legislative esclusive e concorrenti attribuite dallo Statuto speciale e dalle norme di attuazione alle Province autonome, ovvero della competenza legislativa residuale spettante alle medesime in base alla legge costituzionale n. 3/2001- Violazione di potesta' amministrative e finanziarie provinciali - Contraddittoria qualificazione di disposizioni di dettaglio come "norme di principio e di coordinamento". - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 24. - Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, n. 1), 9, n. 10), e 16; d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, art. 2, comma secondo. - Costituzione, art. 117, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Finanza pubblica - Norme della legge finanziaria 2003 - Patto di stabilita' interno per gli enti territoriali - Spese correnti e livello dei relativi pagamenti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome, per gli esercizi 2003, 2004 e 2005 - Determinazione concordata con il Ministro dell'economia e delle finanze - Attribuzione a quest'ultimo del potere di determinazione unilaterale dei flussi di cassa fino a quando l'accordo non venga raggiunto - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria della Provincia autonoma di Bolzano - Incidenza sull'adeguato svolgimento delle funzioni amministrative e legislative provinciali. - Legge 27 dicembre 2002, n. 289, art. 29, comma 18, secondo periodo. - Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e s.m.), artt. 8, 9, 16 e Titolo VI (artt. 69 e ss.); decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268. - Costituzione, art. 119.(GU n.15 del 16-4-2003 )
Ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, in persona del Presidente pro tempore della provincia, dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione della Giunta n. 592 del 24 febbraio 2003, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 25 febbraio 2003, rogata dal Segretario Generale della Giunta avv. Adolf Auckenthaler (rep. n. 20062) - dagli avv. proff. Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliato in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 284; Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica; per la dichiarazione d'incostituzionalita' degli articoli 24 e 29, comma 18, secondo periodo della legge 27 dicembre 2002, n. 289 ("Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge finanziaria 2003)"). F a t t o 1. - E' stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale la legge 27 dicembre 2002, n. 289, recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2003)". Tale legge contiene pero' alcune norme che illegittimamente invadono le competenze della Provincia autonoma di Bolzano e che passiamo ad esaminare. 2. - In primo luogo, l'art. 24 della legge finanziaria 2003 detta norme in materia di "Acquisto di beni e servizi", pretendendo di imporre che le amministrazioni aggiudicatrici di cui ai dd.lgss. n. 358/1992 e n. 157/1995 (ivi comprese dunque, le Province autonome di Trento e Bolzano) debbano, per l'aggiudicazione di appalti per pubbliche forniture di beni e servizi, espletare le procedure previste dalla normativa statale di recepimento delle direttive comunitarie anche quando il valore del contratto sia inferiore alla c.d. soglia "comunitaria" ma superiore a Euro 50.000 (comma 1). Tale obbligo e' escluso soltanto per alcune categorie di pubbliche amministrazioni, in cui pero' non rientra la Provincia autonoma di Bolzano (comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti e cooperative sociali: comma 2, lett. a) e c)) oppure nel caso in cui le amministrazioni aggiudicatrici facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.A. ai sensi degli artt. 26 della legge n. 488/1999, 59 della legge n. 388/2000 e 32 della legge n. 448/2001; ovvero facciano ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all'art. 11 del d.P.R. n. 101/2002 (comma 2, lett. b). La norma prevede, altresi', che i contratti conclusi in violazione di tali obblighi siano nulli, e stabilisce le responsabilita' a carico dei dipendenti che li abbiano firmati (comma 4). Inoltre, l'articolo impugnato impone restrizioni ulteriori rispetto a quelle gia' previste dalla vigente normativa per il ricorso alla trattativa privata (comma 5). Infine, il legislatore statale, rendendosi conto di aver dettato una normativa lesiva delle competenze degli enti territoriali, tenta - ma invano - di "rimediare", affermando che "le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e di coordinamento" (comma 9). Tale disciplina, che pretende di applicarsi anche alla Provincia di Bolzano, viola le competenze legislative esclusive e concorrenti, nonche' quelle finanziarie ed amministrative, a questa attribuite, e deve, dunque, essere dichiarata costituzionalmente illegittima. 3. - In secondo luogo, la legge n. 289 del 2002 stabilisce, all'art. 29, comma 18, che, per quanto attiene alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano, il livello delle spese correnti e dei relativi pagamenti, per gli esercizi 2003, 2004 e 2005, debbano essere concordati da tali enti con il Ministero dell'economia e delle finanze entro il 31 marzo di ogni anno. Il secondo periodo dello stesso comma, tuttavia, dispone - in violazione soprattutto dell'autonomia finanziaria spettante alla Provincia autonoma di Bolzano - che, fino a quando non sia raggiunto tale accordo, i flussi di cassa verso tali enti siano determinati unilateralmente dallo Stato, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. Tale ultima norma lede anch'essa le attribuzioni costituzionali della Provincia di Bolzano ed e' viziata da illegittimita' costituzionale. 4. - La disciplina legislativa dettata dalla legge n. 289 del 2002, nelle parti sopra indicate, appare, dunque, lesiva delle competenze legislative, amministrative e finanziarie della Provincia autonoma di Bolzano. Essa, pertanto, la impugna con il presente atto per i seguenti motivi di D i r i t t o 1. - Incostituzionalita' dell'art. 24 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per violazione delle competenze provinciali di cui agli articoli 8 (n. 1), 9 (n. 10) e 16 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e delle relative norme d'attuazione (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, spec, art. 2, comma 2); nonche' di cui all'art. 117 della Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3. 1.1.1. - La disciplina delle procedure per l'acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni non puo' che essere ricondotta alla materia concernente l'ordinamento degli uffici pubblici, oltre che a quella connessa della contabilita' e del bilancio. Le norme che disciplinano le procedure in questione sono, infatti, evidentemente rivolte all'obiettivo del miglior funzionamento delle pp.aa.., poiche', attraverso di esse, si vuole garantire che gli acquisti di beni e servizi vengano effettuati dall'amministrazione alle condizioni piu' vantaggiose, sia dal punto di vista qualitativo che da quello economico. La competenza a dettare una simile disciplina, dunque, non puo' che spettare all'ente dotato di potesta' legislativa relativa all'ordinamento degli uffici pubblici, in quanto strettamente funzionale alla loro attivita' ed al loro funzionamento. Ne consegue che l'art. 24 della legge n. 289/2002 e' palesemente incostituzionale in quanto pretenda di applicarsi alle amministrazioni della Provincia autonoma di Bolzano. Lo Stato, infatti, puo' dettare norme sulle procedure per gli acquisti di beni e servizi soltanto se rivolte alle amministrazioni facenti capo allo Stato medesimo, poiche' le norme costituzionali gli riconoscono oggi competenza legislativa esclusiva in materia di "ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali" (art. 117, comma 2, lett. g): e', dunque, solo con riferimento a tali amministrazioni che lo Stato puo' essere considerato abilitato a disciplinare le procedure in questione. La competenza statale su una simile materia deve, invece, essere fermamente esclusa per le pubbliche amministrazioni facenti capo alla Provincia autonoma di Bolzano. Alla Provincia, infatti, lo Statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige riconosce espressamente (e, dunque, anche a prescindere dalla competenza in via residuale che le spetterebbe comunque sulla base del combinato disposto dell'art. 117 Cost. e dell'art. 10 della legge Cost. n. 3/2001) la competenza legislativa esclusiva in materia di "ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto" (art. 8, comma 1, n. 1, del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. Sulla base di quanto finora illustrato, appare evidente che spetta, quindi, in via esclusiva alla Provincia autonoma la disciplina delle procedure che gli uffici delle amministrazioni provinciali debbano seguire per l'acquisto di beni e servizi (nel rispetto, naturalmente, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario). Si tratta, del resto, di norme attinenti anche alla contabilita' e ai bilanci, che codesta stessa Corte ha riconosciuto doversi ricondurre alla materia dell'ordinamento degli uffici. Codesta ecc.ma Corte, nella sent. n. 107/1970, ha infatti affermato - con riferimento alla analoga competenza esclusiva della Regione Sardegna in materia di "ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi della Regione" (di cui all'art. 3, comma 1, lett. a), St. spec. Sardegna) - che: "... il bilancio e la contabilita' ... rappresentano mezzi e strumenti giuridici indispensabili perche' l'ente Regione possa concretamente operare per il perseguimento dei vari fini assegnatigli"; "... la potesta' regionale a dettare le norme in questione rientra nel precetto statutario ... relativo all'"ordinamento degli uffici", poiche' e' fuor di dubbio che in questa espressione va ricompreso il potere di regolare tanto la composizione, quanto anche le competenze degli organi regionali e fra queste ultime sono certamente da includere la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in esso stanziate". Tutto cio' comporta il carattere radicalmente incostituzionale della disciplina statale contenuta nell'art. 24 della legge n. 289/2002, che, pretendendo di applicarsi anche alle amministrazioni provinciali, viola la disciplina delle competenze spettanti alle Province autonome, cosi' come stabilite dalle norme succitate. Ne risultano violate altresi' le corrispondenti competenze amministrative che spettano alla Provincia ex art. 16 dello Statuto (d.P.R. n. 670/1972 nonche' la corrispondente e conseguente autonomia ad essa riconosciuta in materia di bilancio e contabilita'. 1.1.2. - Quanto poi alla disposizione contenuta nell'ultimo comma dell'art. 24, secondo la quale "le disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 5 costituiscono, per le regioni, norme di principio e di coordinamento", e palese che essa non vale affatto ad escludere l'incostituzionalita' della disciplina contenuta nel suddetto articolo, ma anzi, la conferma. Tale disposizione, infatti, da un lato, rende evidente che lo stesso legislatore statale aveva in qualche modo consapevolezza di trovarsi a disciplinare materie estranee alla propria competenza, ma rientranti piuttosto in quella delle Regioni e delle Province autonome; dall'altro, pero', essa e' a sua volta illegittima, poiche', come si e' esposto, la materia disciplinata spetta alla Provincia autonoma in via esclusiva (e non gia' concorrente) e, dunque, lo Stato non puo' disporre in tale materia dei "principi" vincolanti la competenza provinciale. Del resto, si deve comunque osservare che la disciplina dettata dall'art. 24 della legge n. 289/2002 non potrebbe certo essere legittimamente qualificata come una normativa di principio, trattandosi, piuttosto, di una serie di disposizioni estremamente dettagliate e specifiche, richiedenti una diretta ed immediata applicazione. L'autoqualificazione come "norme di principio e di coordinamento" che pretenderebbe di farne (peraltro in modo non molto chiaro) il comma in questione, dunque, non puo' valere (secondo il noto insegnamento di codesta ecc.ma Corte) a trasformare dette disposizioni in "principi fondamentali" della materia, poiche' ne mancano i caratteri sostanziali. Ne' tale ultimo comma dell'art. 24 impugnato, che, assai poco perspicuamente, qualifica le norme de quibus quali "norme di principio e di coordinamento", potrebbe avere il significato di inquadrare la disciplina dell'art. 24 tra i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario di cui agli artt. 117, comma 3, e 119, comma 2, della Costituzione. Infatti, da un lato, tali limiti alla potesta' legislativa provinciale non potrebbero in nessun caso essere presi in considerazione, in quanto non derivanti dallo Statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige, ma soltanto dalle nuove norme Costituzionali introdotte dalla legge costituzionale n. 3/2001: queste ultime, infatti, secondo quanto disposto dall'art. 10 della legge Cost. n. 3/2001, valgono per le Regioni a Statuto speciale e per le Province autonome di Trento e Bolzano soltanto in quanto prevedano forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle riconosciute loro dai rispettivi Statuti, e non invece qualora ne restringano l'autonomia. Inoltre, anche ammesso che simili principi possano validamente limitare la potesta' legislativa della Provincia, essi potrebbero eventualmente valere solo in quanto si tratti effettivamente di "principi fondamentali". Le norme poste dall'art. 24 della legge n. 289 del 2002, invece, come si e' gia' detto, nonostante la qualificazione che l'ultimo comma tenta di dare loro, non costituiscono affatto dei principi, ma piuttosto, norme di dettaglio. Esse, dunque, sarebbero comunque illegittimamente invasive delle competenze provinciali. Infine, e' assorbente il rilievo che, come emerge dalla lettura del testo dell'art. 119 Cost., i "principi di coordinamento" statali possono valere a limitare soltanto il potere degli enti territoriali di stabilire ed applicare tributi ed entrate propri, ma non possono in alcun modo costituire validamente un limite rispetto ad una disciplina che non impone alcun tributo ne' alcuna entrata. 1.2. - La normativa impugnata e' illegittima per violazione delle norme in rubrica in quanto pretenda di applicarsi anche agli enti ed istituzioni sanitarie operanti nella Provincia autonoma di Bolzano. Essa, infatti, viola anche l'ulteriore competenza legislativa della Provincia di Bolzano, di tipo concorrente, in materia di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria e ospedaliera", attribuita dall'art. 9, comma 1, n. 10 del d.P.R. n. 670/1972. Tale competenza, come chiariscono le norme di attuazione contenute nel d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, ed in particolare l'art. 2, comma 2, attiene "al funzionamento e alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari". Spetta, dunque, evidentemente alla Provincia - sulla base delle considerazioni gia' esposte sub-1.1.1. circa il carattere funzionale della normativa sulle procdure in questione rispetto al funzionamento e alla gestione delle pubbliche amministrazioni - la disciplina delle procedure per l'acquisto di beni e servizi da parte delle amministrazioni sanitarie. Ne' le norme poste dall'art. 24 della legge 289 del 2002 potrebbero in tale ambito valere quali principi fondamentali della materia, vincolanti per la legislazione provinciale, poiche' esse - al di la' della poco chiara qualificazione che l'ultimo comma dello stesso articolo pretenderebbe forse di attribuire loro - pongono in essere norme estremamente dettagliate e specifiche, che non possono in alcun modo essere qualificate come "principi fondamentali" della materia (v. quanto si e' gia' osservato in proposito sub-1.1.2.). Le disposizioni impugnate sono, dunque, costituzionalmente illegittime in quanto poste in violazione delle competenze provinciali in materia. 1.3. - Come si e' detto, si ritiene che la materia delle procedure per l'acquisto di beni e servizi non possa che essere ricondotta all'ordinamento ed al funzionamento dei pubblici uffici, essendo ad essi strumentale (in linea anche con quanto affermato da codesta ecc.ma Corte nella sent. n. 107/1970, sopra citata). Qualora, tuttavia, codesta ecc.ma Corte non dovesse condividere tale ricostruzione - che, invero, ci appare la piu' appagante -, si deve osservare che non vi e' alcuna ulteriore "materia" tra quelle espressamente menzionate nell'art. 117 Cost. e nello statuto del Trentino-Alto Adige cui ricondurre ragionevolmente la disciplina in parola. In tale caso, dunque, se ne dovrebbe dedurre che tale ambito normativo costituisca una materia "a se'", che spetterebbe, comunque, in via residuale, alla Provincia autonoma di Bolzano, in base al combinato disposto dell'art. 117 Cost., quarto comma, e dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001. Anche in tale ipotesi, dunque, l'art. 24 della legge n. 289/2002 sarebbe costituzionalmente illegittimo, in quanto lesivo delle competenze della Provincia autonoma di Bolzano. 2. - Incostituzionalita' dell'art. 29, comma 18, secondo periodo, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per violazione dell'autonomia finanziaria della Provincia autonoma di Bolzano, di cui alle disposizioni del titolo VI dello Statuto (artt. 69 ss.) di autonomia, e relative norme di attuazione (d.lgs. 16 marzo 1992, n. 268); per violazione dell'art. 119 Cost.; nonche' per violazione degli articoli 8, 9 e 16 dello Statuto. 2.1. - Come si e' esposto in fatto, l'art. 29, comma 18, della legge n. 289 del 2002 prevede che il livello delle spese correnti e dei relativi pagamenti, per gli esercizi 2003, 2004 e 2005, debba essere concordato tra il Ministero dell'economia e delle finanze e le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano. La previsione di un simile accordo nasce dall'esigenza di rispettare l'autonomia finanziaria dei suddetti enti. Ed infatti, in molti altri casi analoghi a quello in parola e' stato previsto che la determinazione dell'entita' di stanziamenti, spese e pagamenti spettanti alla Provincia autonoma di Bolzano dovesse essere compiuta attraverso un accordo tra lo Stato e la Provincia stessa. Si veda, in proposito, l'art. 14 delle norme di attuazione dello statuto T.-A.A. in materia di finanza regionale e provinciale (d.lgs. 268/1992), il quale prevede un'intesa tra il Governo ed i presidenti delle giunte provinciali o regionali per i rimborsi dovuti dallo Stato per le spese sostenute da Regione e Province autonome per l'esercizio delle funzioni loro delegate ex art. 16 dello statuto. Oppure, si consideri l'art. 1 del d.l. 18 settembre 2001, n. 347: proprio sul c.d. "patto di stabilita'" (lo stesso tema disciplinato dall'art. 29 impugnato con il presente atto), esso si limitava a prevedere che il livello delle spese correnti e dei relativi pagamenti per l'esercizio 2002, 2003 e 2004, dovesse essere concordato tra il Ministero dell'economia e delle finanze e le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e Bolzano. La norma oggi impugnata, invece, aggiunge illegittimamente che, in mancanza dell'accordo, il ministro puo' procedere unilateralmente alla determinazione di tali somme, consentendo in tal modo che possano essere del tutto ignorate le necessita' e gli obiettivi della Provincia di Bolzano. Cio' costituisce (secondo gli stessi principi enunciati da codesta ecc.ma Corte nella sua giurisprudenza: v., per tutte, sent. n. 162/1982), una violazione dell'autonomia finanziaria che spetta alla Provincia sulla base sia delle norme contenute nel titolo VI dello statuto per la Regione Trentino-Alto Adige, sia dell'art. 119 Cost. La previsione contenuta nel secondo periodo del comma 18 dell'art. 29 della legge n. 289/2002 e', dunque, illegittima per violazione delle norme costituzionali appena richiamate, poiche' consente che possa essere il solo Ministro dell'economia e delle finanze a determinare i flussi di cassa verso le Regioni ad autonomia speciale e le Province autonome, ignorando del tutto le concrete esigenze e gli obiettivi degli enti in questione. Per tale via, peraltro, si finisce con lo svuotare di significato la previsione stessa di un accordo, sia perche' il suo raggiungimento diventa per lo Stato una mera possibilita', potendosene, in ultima analisi, tranquillamente prescindere; sia perche' proprio quella previsione puo' indurre lo Stato ad ostacolare il raggiungimento dell'accordo per potere poi determinare unilateralmente i flussi di cassa. E', dunque, evidente il grave pregiudizio che ne subisce l'autonomia finanziaria della Provincia autonoma di Bolzano. 2.2. - La previsione de qua, peraltro, viola lo statuto di autonomia del Trentino-Alto Adige anche sotto un ulteriore profilo, poiche' finisce per impedire che la Provincia possa svolgere pienamente ed adeguatamente diverse funzioni legislative e specialmente amministrative ad essa spettanti sulla base degli articoli 8 (specialmente, ma non solo, quelle di cui al n. 1, relative all'ordinamento dei pubblici uffici ed al trattamento del personale, 9 e 16 dello Statuto, consentendo allo Stato di incidere unilateralmente sull'ammontare delle risorse di cui la Provincia puo' disporre a tali scopi. Anche sotto tale profilo, dunque, deve essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale della norma impugnata.
P. Q. M. Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare incostituzionali, in parte qua, gli articoli 24 e 29, comma 18, secondo periodo, della legge 27 dicembre 2002, n. 289, meglio indicati in epigrafe. Bolzano-Roma, addi' 26 febbraio 2003 Prof. avv. Sergio Panunzio - prof. avv. Roland Riz 03C0243