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    Ricorso  della regione dell'Umbria, in persona del Presidente pro
tempore  dr.  Maria Rita Lorenzetti, rappresentata e difesa dal prof.
avv. Giovanni  Tarantini,  in  base  a  procura a margine al presente
ricorso  e  con  domicilio  eletto  presso  lo studio dell'avv. Luigi
Manzi,  Via Confalonieri n. 5, Roma, giusta delibera di incarico G.R.
n. 144 del 19 febbraio 2003;
    Per  la  dichiarazione  di  illegittimita'  costituzionale  degli
articoli  di  seguito  indicati della legge 31 dicembre 2002, n. 289,
contenente  "Disposizioni  per  la  formazione dcl bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - (Legge finanziaria 2003)", pubblicata nella
Gazzetta  Ufficiale  n. 305 del 31 dicembre 2002; - art. 24, commi 1,
2,  3  nella  parte in cui gli obblighi ivi previsti sono estesi agli
"enti  pubblici  istituzionali"  e se ed in quanto tra questi possano
essere  ricomprese  le  Regioni, 5 e 9, per violazione dell'art. 117,
commi  l,  3 e 4 Cost., e dell'autonomia regionale costituzionalmente
riconosciuta  dall'art. 114  comma 2 Cost.; - art. 34, commi 1, 2, 3,
4,  10  nella  parte  in  cui  stabilisce  che  "Per  le Regioni e le
autonomie  locali,  nonche'  per  gli  enti  del  Servizio  sanitario
nazionale  si  applicano  le diposizioni di cui al comma 11", e comma
11,  per  violazione  dell'art. 117, comma 4 Cost. e indeterminatezza
del  dettato  normativo;  -  art. 34, comma 22, nella parte in cui si
prevede   che   le  "altre  amministrazioni  pubbliche"  sono  tenute
all'osservanza  di  quanto  in  esso  stabilito,  se  ed in quanto la
formula  usata possa essere comprensiva delle Regioni, per violazione
dell'art. 117,  comma  4  Cost.;  dell'art. 46,  comma  2  e  4,  per
violazione dell'art. 117, comma 4 Cost.

                              F a t t o

    1. - Con legge 27 dicembre 2002, n. 289, contenente "Disposizioni
per  la  formazione  del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
(legge finanziaria 2003)", di seguito denominata "legge Finanziaria",
pubblicata  nella  Gazzetta  Ufficiale  del 31 dicembre 2002, n. 305,
sono state, tra l'altro, dettate norme in materia di acquisto di beni
e  servizi  (art. 24), di rideterminazione degli organici, assunzioni
di  personale  e  razionalizzazione  di  enti  e  organismi  pubblici
(art. 34)  e  di  finanziamento  del fondo nazionale per le politiche
sociali e della "Federazione maestri del lavoro" (art. 46).
    2. - L'art. 24 della legge Finanziaria introduce alcune modifiche
alla  vigente disciplina in materia di acquisto di beni e servizi. La
soglia  al di sopra della quale, per le pubbliche forniture e per gli
appalti  di  pubblici  servizi, debbono essere espletate procedure ad
evidenza  pubblica  aperte  o ristrette, viene portata a 50.000 euro,
fatto  salvo  l'affidamento  degli  incarichi  di  progettazione  per
importi pari o superiori alla soglia di applicazione della disciplina
comunitaria, per importi tra 100.000 euro e detta soglia, per importi
inferiori a 100.000 euro, di cui all'art. 17, commi 10, 11 e 12 della
legge   11 febbraio   1994,   n. 109  e  successive  modificazioni  e
integrazioni (cfr. comma 1).
    Dall'obbligo  del  rispetto  della  soglia  di  50.000  euro sono
esentati  i  comuni  con  popolazione inferiore a 5.000 abitanti e le
cooperative    sociali.    Sono   escluse   altresi'   le   pubbliche
amministrazioni, qualora facciano ricorso:
      a)  alle  convenzioni  quadro  definite  dalla Consip S.p.a. ai
sensi  degli  art. 26  della legge 23 dicembre 1999, n. 488, 59 della
legge  23 dicembre  2000,  n. 388, e 32 della legge 28 dicembre 2001,
n. 448;
      b) al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui
all'art. 11  del regolamento emanato con decreto del Presidente della
Repubblica 4 aprile 2002, n. 101 (cfr. comma 2).
    Il  ricorso  alla  trattativa  privata,  qualora consentito dalla
normativa vigente, e' ammesso solo "in casi eccezionali e motivati" e
previo  esperimento  di  una  documentata  indagine  di  mercato, con
obbligo di comunicazione alla Corte dei conti (cfr. comma 5).
    Le disposizioni contenute nei commi 1, 2 e 5 costituiscono per le
Regioni "norme di principio e di coordinamento" (cfr. comma 9).
    L'art. 24,   comma  7,  rimette  ad  un  successivo  decreto  del
Presidente   del   Consiglio  dei  ministri,  d'intesa  col  Comitato
interministeriale  per  le informazioni e la sicurezza, la fissazione
dei  casi  e delle modalita' differenziali del ricorso alla procedura
di  acquisizione  di  beni  e  di  servizi in economia o a trattativa
privata,   per   il  CESIS  (Comitato  esecutivo  per  i  servizi  di
informazione  e di sicurezza), il SISDE (Servizio per le informazioni
e la sicurezza democratica), il SISMI (Servizio per le informazioni e
la sicurezza militare).
    La disciplina e' completata dalle disposizioni che prevedono, per
le  pubbliche  amministrazioni  individuate  nella Tabella C allegata
alla  legge  e  per  gli  enti  pubblici  istituzionali, l'obbligo di
utilizzare  le  convenzioni  quadro  definite dalla Consip S.p.a.. Le
province,  i  comuni,  le  comunita'  montane  ed  i consorzi di enti
locali,  qualora intendano procedere ad acquisti in maniera autonoma,
sono  tenuti  ad  adottare come base d'asta al ribasso i prezzi delle
convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a. (cfr. comma 3).
    I  contratti che siano stati stipulati in violazione dell'obbligo
di  ricorrere  alle  procedure ad evidenza pubblica o dell'obbligo di
utilizzare  le  convenzioni quadro definite dalla Consip S.p.a., sono
nulli  di  diritto,  con  le conseguenti responsabilita' pecuniarie e
amministrative (cfr. comma 4).
    Viene  anche  previsto  che  la  Consip  S.p.a.  possa  stipulare
convenzioni-quadro  con  gli  altri  soggetti  tenuti  all'osservanza
dell'obbligo  di  espletare  procedure  aperte  o  ristrette  per  le
pubbliche forniture e gli appalti di pubblici servizi a partire dalla
soglia  di 50.000 euro, nonche' svolgere facoltativamente ed a titolo
gratuito   attivita'   di   stazione  appaltante  (cfr. comma 6).  La
normativa  e'  completata  dalla previsione della remunerativita' dei
servizi  prestati  dalla  Consip  S.p.a.  alle  societa'  per  azioni
interamente  partecipate  dallo Stato e sottoposte al controllo della
Corte dei conti (cfr. comma 8).
    3. - L'art. 34  della  legge finanziaria contiene disposizioni in
materia  di  rideterminazione  delle  piante organiche della Pubblica
Amministrazione,  di  blocco  delle  assunzioni  e  di  riduzione del
personale.
    Per   quanto   riguarda  le  piante  organiche,  il  primo  comma
stabilisce,  in via generale, che le amministrazioni pubbliche di cui
agli artt. 1, comma 2, e 70 comma 4, del decreto legislativo 30 marzo
2001,  n. 165,  e  successive  modificazioni  (tra le quali compaiono
anche  le  Regioni, gli enti regionali e locali, le amministrazioni e
le  aziende del SS.NN.) devono provvedere alla rideterminazione delle
dotazioni  organiche.  Dovranno  essere  osservati  i principi di cui
all'art. 1  comma 1,  del  decreto legislativo n. 165/2001, cit. e si
dovra'   tenere   conto   del  processo  di  riforma  della  pubblica
amministrazione  di  cui  alle  leggi  n. 59/1997  e n. 137/2002, del
trasferimento di funzioni alle Regioni e agli enti locali di cui alla
legge  n. 59/1997  teste'  cit. e alla legge cost. n. 3/2001, nonche'
delle  regole  inerenti  al  patto di stabilita' interno gia' fissate
dalla legge n. 448/2001 - Finanziaria per il 2002 (cfr. comma 1).
    In sede applicativa si stabiliscono due limiti:
      a) la spesa deve rimanere invariata;
      b) le datazioni organiche rideterminate non possono superare il
numero  complessivo  dei posti in organico alla data del 29 settembre
2002  (cfr.  comma  2).  In  via  transitoria,  vale  a  dire sino al
compimento  delle  operazioni  di rideterminazione, si prevede che le
dotazioni  organiche  vadano  individuate  in  misura  pari  ai posti
coperti  alla data del 31 dicembre 2002, o per i quali, alla medesima
data,  siano  in  corso  procedure di reclutamento, di mobilita' o di
riqualificazione (cfr. comma 3).
    Sono poi dettate disposizioni in tema di blocco delle assunzioni.
In  via  generale, per tutte le amministrazioni centrali e locali, e'
sancito  il  divieto  di procedere ad assunzioni di personale a tempo
indeterminato  per l'anno 2003. Il divieto e' derogabile soltanto nel
caso in cui si tratti di assumere figure professionali non fungibili,
la  cui  consistenza organica non sia superiore all'unita' o nel caso
in  cui  si  proceda  ad  assunzioni relative alle categorie protette
(cfr. comma 4). Deroghe sono contemplate per le forze armate, i corpi
di polizia e dei carabinieri, il corpo nazionale dei vigili del fuoco
(cfr. commi 4, 7, 8).
    Per  le  regioni e le autonomie locali e' prevista l'applicazione
delle  "disposizioni  di  cui  al  comma  11". Per le amministrazioni
regionali,  per  le  province ed i comuni con popolazione superiore a
5.000  abitanti  che  abbiano  rispettato  le  regole  dei  patto  di
stabilita'  per  l'anno 2002, nonche' per gli altri enti locali e per
gli   enti  del  Servizio  Sanitario  nazionale,  il  Presidente  del
Consiglio  dei  ministri deve fissare, con propri decreti, "criteri e
limiti  per  l'assunzione a tempo indeterminato per l'anno 2003". Gli
stessi  decreti,  da  emanarsi  entro  sessanta  giomi  dalla data di
entrata  in  vigore  della  legge  finanziaria  e "previo accordo tra
Governo,  Regioni  e  autonomie  locali  da  concludere  in  sede  di
Conferenza   unificata",   definiscono   l'ambito  applicativo  delle
disposizioni  di  cui  ai primi tre commi dell'art. 24, nei confronti
delle  Regioni,  delle  autonomie  locali  e  degli enti del Servizio
Sanitario nazionale.
    Alcuni  dei  criteri  sono  direttamente  stabiliti  dalla  legge
Finanziaria:
      a)  fatto  salvo  il  ricorso  alle  procedure di mobilita', le
assunzioni devono essere contenute entro percentuali non superiori al
50%  delle  cessazioni  dal servizio verificatesi nel corso del 2002,
tenuto  conto di alcuni indici quali la tipologia degli enti, la loro
consistenza  demografica,  i  profili  professionali del personale da
assumere,  l'essenzialita'  dei  servizi  da  garantire e l'incidenza
della spesa sulle entrate correnti;
      b)   per   il   SS.NN.   puo'  essere  assunto  solo  personale
appartenente  al  ruolo  sanitario,  nei  limiti predetti, derogabili
invece per il personale infermieristico;
      c)  per  i  comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e
per  le  province  che  abbiano  un  rapporto  dipendenti-popolazione
superiore  a  quello di cui all'art. 119, comma 3, d.lgs. 25 febbraio
1995,   n. 77,  e  successive  modificazioni,  la  percentuale  delle
assunzioni non puo' essere superiore al 20%;
      d)  stessa percentuale per i comuni con popolazione superiore a
5.000  abitanti  e  per  le  province la cui percentuale di spesa del
personale  rispetto  alle  entrate  correnti sia superiore alla media
ragionata per fasce correnti;
      e)  per  i  comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti e
per  le  province  che  non abbiano rispettato le regole del patto di
stabilita'  interno per l'anno 2002, resta ferma la disciplina di cui
alla legge 28 dicembre 2001, n. 148 (Finanziaria 2002). Nessun limite
puo'  invece  essere previsto per le assunzioni connesse ai passaggio
di  funzioni  e  competenze  alle  Regioni  ed  agli  enti  locali, a
condizione  che  il  relativo onere risulti coperto dai trasferimenti
erariali  compensativi  della  mancata  assegnazione  delle unita' di
personale (cfr. comma 11).
    Per  le  assunzioni  a tempo determinato e relativamente all'anno
2003,  e'  stabilito un limite di spesa pari al 90% della spesa media
annua  sostenuta  per  le stesse finalita' per il triennio 1999-2001.
Detto  limite  non  si  applica  alle  Regioni, alle autonomie locali
(salvo che non si tratti di province e comuni che per l'anno 2002 non
abbiano  rispettato  le  regole del patto di stabilita' interno) e al
SS.NN,  limitatamente  al  personale  infermieristico,  che  potranno
procedere  ad  assunzioni mediante convenzione o stipula di contratti
di collaborazione coordinata e continuativa (cfr. comma 13).
    I  contratti  di formazione e lavoro scaduti nel corso del 2002 o
in scadenza nel corso del 2003, vengono prorogati sino al 31 dicembre
2003  e sino alla medesima data vengono sospese le relative procedure
di  conversione  in  contratti  di lavoro a tempo indeterminato (cfr.
comma 18).
    In  ordine  alla  riduzione  del  personale,  si  dispone  che le
amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo, le agenzie
e  gli  enti  pubblici  non  economici  con  organico superiore a 200
unita',  per  ciascuno  degli  anni  2004  e  2005,  a  seguito della
rideterminazione  delle  piante  organiche  e  del  compimento  delle
procedure  di  mobilita',  sono tenuti a realizzare una riduzione del
personale  non  inferiore  all'1% rispetto a quello in servizio al 31
dicembre  2003. Le altre amministrazioni pubbliche devono adeguare le
politiche  di reclutamento dei personale al principio di contenimento
della  spesa  in  coerenza eon gli obiettivi fissati dai documenti di
finanza pubblica (cfr. comma 22).
    Per  l'espletamento  delle  procedure  di  mobilita'  e' prevista
l'emanazione,  entro  sessanta giorni dalla data di entrata in vigore
della legge, di un d.P.C.m., su proposta del Ministro per la funzione
pubblica,  di  concerto  con  il  Ministro  per  l'economia  e per le
finanze,  che  stabilisca  "anche  in  deroga alla normativa vigente,
procedure  semplificate  per  potenziare  e  accelerare i processi di
mobilita',  anche intercompartimentaie, del personale delle pubbliche
amministrazioni" (cfr. comma 21).
    4. - L'art. 46  della  legge  finanziaria,  detta norme sul fondo
nazionale  per  le politiche sociali, previsto dall'art. 59, comma 44
della  legge  27 dicembre  1997,  n. 449  e successive modificazioni,
nonche' sul finanziamento della federazione maestri del lavoro.
    L'ammontare  del fondo nazionale per le politiche sociali risulta
dagli  stanziamenti  previsti  per  gli interventi disciplinati dalle
disposizioni  legislative indicate dall'art. 80, comma 17 della legge
23 dicembre  2000,  n. 388  (legge  finanziaria  2001) e da ulteriori
stanziamenti  previsti  per interventi finanziati a carico del fondo,
"disciplinati da altre disposizioni". Gli stanziamenti affluiscono al
fondo senza vincolo di destinazione (cfr. comma 1).
    Il   compito  di  disporre  annualmente  con  propri  decreti  la
ripartizione   delle   risorse   del  fondo  tra  i  vari  interventi
finanziati,  in  base  alle  finalita' poste dalla legge a carico del
fondo  medesimo,  e'  attribuito  al  Ministro  del  lavoro  e  delle
politiche  sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze  e  d'intesa con la Conferenza unificata. I decreti devono in
particolare  assicurare  "prioritariamente  l'integrale finanziamento
degli  interventi  che  costituiscono diritti soggettivi" e destinare
"almeno il 10 per cento di tali risorse a sostegno delle politiche in
favore  delle  famiglie  di  nuova  costituzione,  in particolare per
l'acquisto  della  prima  casa  di  abitazione e per il sostegno alla
natalita'" (cfr. comma 2).
    Con  decreto  del  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  su
proposta  del  Ministro  del  lavoro  e  delle  politiche sociali, di
concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e d'intesa con
la Conferenza unificata, "sono determinati i livelli essenziali delle
prestazioni  da  garantire  su  tutto  il territorio nazionale", "nei
limiti delle risorse ripartibili del fondo nazionale per le politiche
sociali,  tenendo  conto delle risorse ordinarie destinate alla spesa
sociale  dalle  Regioni  e  dagli  enti  locali  e nel rispetto delle
compatibilita'  finanziarie  definite per l'intero sistema di finanza
pubblica dal Documento di programmazione economico-finanziaria" (cfr.
comma 3).
    La  disciplina delle forme e dei modi del controllo dell'utilizzo
delle  risorse  del fondo, e' rinviata all'adozione di un regolamento
da  emanarsi  ai sensi dell'art. 17, comma 2 della legge n. 400/1988,
sentita  la Conferenza unificata. Il regolamento dovra' prevedere "le
modalita'  di  esercizio  del  monitoraggio,  della  verifica e della
valutazione  dei  costi,  dei  rendimenti e dei risultati dei livelli
essenziali delle prestazioni" previsti dal d.P.C.m. di cui al comma 3
(cfr.  comma 4). Il mancato utilizzo delle risorse entro il 30 giugno
dell'anno  successivo  a quello dell'assegnazione, comporta la revoca
dei  finanziamenti da parte dei Ministro del lavoro e delle politiche
sociali.  E'  previsto  che  le  somme cosi' recuperate siano versate
all'entrata  del  bilancio dello Stato per la successiva assegnazione
al fondo nazionale per le politiche sociali (cfr. comma 5).

                            D i r i t t o

    1. - Art.  24  commi  1, 2, 3 nella parte in cui gli obblighi ivi
previsti  sono  estesi  agli "enti pubblici istituzionali" e se ed in
quanto  tra  questi  possano  essere  ricomprese  le  Regioni, 5 e 9.
Violazione  dell'art. 117,  commi  1,  3  e 4 Cost., e dell'autonomia
regionale  costituzionalmente  riconosciuta  dall'art. 114,  comma  2
Cost..
    L'art. 24,  come  gia'  ricordato in punto di fatto, contiene una
serie  di  disposizioni,  alcune  delle quali sono dirette a tutte le
amministrazioni   aggiudicatrici   indicate   dagli  artt. 1,  d.lgs.
n. 358/1992  e 2, d.lgs. n. 157/1995, tra le quali sono espressamente
ricomprese   le  Regioni,  mentre  altre  si  riferiscono  alle  sole
amministrazioni  dello  Stato ed ai servizi prestati dalla Consip. Le
disposizioni  di  maggiore  rilievo  ed  interesse  sono  quelle  che
prescrivono  l'obbligo  di  espletare procedure ad evidenza pubblica,
aperte  o ristrette, per l'aggiudicazione delle pubbliche forniture e
degli  appalti  pubblici di servizi quando il valore del contratto e'
superiore  a  50.000  euro  e che riducono il ricorso alla trattativa
privata, nelle ipotesi in cui la normativa lo consente, ai soli "casi
eccezionali e motivati", previo esperimento di un'indagine di mercato
documentata  e  con  l'obbligo  di  darne  comunicazione alla Sezione
regionale  della  Corte  dei conti. Strettamente connessa al rispetto
della  soglia  dei  50.000  euro  e'  la  previsione  che esclude dal
relativo  obbligo,  oltre ai comuni con popolazione inferiore a 5.000
abitanti  e  le cooperative sociali, le pubbliche amministrazioni che
facciano ricorso alle convenzioni quadro definite dalla Consip.
    Le  disposizioni sopra richiamate sono contenute nei commi 1, 2 e
5,  dell'art. 24  e  costituiscono  per  le  Regioni,  secondo quando
espressamente  previsto al successivo nono comma, "norme di principio
e di coordinamento".
    La  formula  usata  dal  legislatore  e'  diversa  da  quella dei
"principi  fondamentali"  la  cui  determinazione  e'  riservata alla
legislazione  dello  Stato  nelle  materie  di competenza concorrente
(cfr.  art. 117, comma 3, Cost.). Si introduce in tal modo un limite,
quello  delle  "norme di principio e di coordinamento", assolutamente
non  previsto  dalla  Costituzione,  che si configura come fortemente
invasivo  dell'autonomia  regionale,  quale esercizio di una potesta'
che l'ordinamento non contempla e non consente.
    Esso costituisce un vero e proprio abuso di potere istituzionale.
    Peraltro,  non  si  tratta  neppure  di norme di principio, ma di
disposizioni  puntuali  che  pongono  divieti  ed  obblighi precisi e
incondizionati  e  che  non  lasciano  spazio  ad  alcuna valutazione
discrezionale  da parte del legislatore regionale in ordine alla loro
attuazione.  La  norma  di  principio  e'  portatrice  di  indirizzi,
direttive,  finalita'  e obiettivi e solo in casi eccezionali, quando
si  tratti di tutelare interessi essenziali dell'intera collettivita'
nazionale,   puo'   assumere   il   ruolo   di   diretta  cogenza  ed
applicabilita'.  Inoltre, la norma di principio, come gia' accennato,
deve essere di natura fondamentale, cioe' caratterizzata dalla tutela
di  diritti  e  interessi preminenti e/o unitari. Elementi questi che
non  si ritrovano certo nelle disposizioni dettate dai commi 1, 2 e 5
dell'art. 24.
    Va  poi  osservato  che  il  richiamo alla loro qualificazione di
"norme  ...  di coordinamento" sembra voler riesumare quella funzione
di  indirizzo  e  coordinamento,  inizialmente prevista dall'art. 17,
lett.  a)  della  legge n. 281/1970 e meglio disciplinata dall'art. 3
del  d.P.R. n. 616/1977 (poi abrogato dall'art. 8, legge n. 59/1997),
non  piu'  compatibile  con  il  sistema  dei rapporti Stato-Regioni,
disegnato dal nuovo titolo V della Costituzione.
    In  ogni  caso,  va  rilevato  che  la  materia  delle  pubbliche
forniture e degli appalti pubblici di servizi, non e' neppure materia
di  legislazione  concorrente,  ma  e'  da  ricomprendere  tra quelle
residuali   attribuite  alla  potesta'  legislativa  esclusiva  delle
Regioni  (art. 117,  comma 4, Cost.), la quale e' subordinata al solo
rispetto  della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario  e  dagli  obblighi  internazionali  (art. 117,  comma 1,
Cost.).
    La  soglia  oltre la quale le Regioni sono tenute ad applicare le
procedure  ad  evidenza  pubblica  e' quella prevista dalle direttive
comunitarie  in  materia di forniture pubbliche e appalti di servizi,
secondo  le  modalita'  ivi  previste  e  secondo le leggi statali di
recepimento.
    Ne'  potrebbe obiettarsi che con i commi 1, 2 e 5, il legislatore
statale  abbia  inteso  fissare  livelli essenziali di prestazioni ai
sensi  dell'art. 117,  comma 2, lett. m), Cost. in quanto siamo al di
fuori  del  campo  dei  diritti  civili  e  sociali, ne' si tratta di
garantire  livelli  omogenei  di  prestazioni  su tutto il territorio
nazionale.  L'art. 24  disciplina  infatti  meccanismi  di scelta del
contraente  a  seconda della soglia del valore del contratto tendente
ad acquisire forniture o ad appaltare pubblici servizi.
    Neppure   si   possono  invocare  ragioni  di  trasparenza  o  la
competenza  statale esclusiva in materia di tutela della concorrenza,
di   cui  all'art. 117,  comma  2,  lett.  e)  Cost..  Le  prime  non
costituiscono  titolo  legittimante  per  lo  Stato  all'esercizio di
potesta'  legislativa, ai sensi dell'art. 117 piu' volte cit., mentre
la  tutela  della concorrenza ha riguardo alla disciplina dei mercati
in senso proprio ed agli interventi diretti ad eliminare o correggere
fenomeni  distorsivi,  quali  l'abuso  di  posizione  dominante  o la
concentrazione   di   imprese,  diretti  ad  impedire  o  comunque  a
disturbare  il  libero  operare  dei  mercati  stessi.  Non e' questa
l'ipotesi  ed  in  ogni  caso non potrebbero certo ritenersi conformi
all'assetto costituzionale del rapporto Stato - Regioni, disposizioni
di legge statale cosi' puntuali ed estese come quelle in esame.
    1.2. - Ancorche'  le  disposizioni  di cui al nono comma facciano
riferimento  ai  soli  commi  1,  2  e  5 dell'art. 24, vi sono altre
previsioni  che  non  possono  non essere denunciate sotto il profilo
della  legittimita'  costituzionale, se e nella misura in cui possano
essere  interpretate  come  riferibili  anche  alle  Regioni,  stante
l'ambiguita'   e   la  non  chiarezza  delle  espressioni  usate  dal
legislatore.  In  particolare, la disposizione di cui al terzo comma,
nella parte in cui pone l'obbligo di utilizzare le convenzioni quadro
definite dalla Consip anche per "gli enti pubblici istituzionali", la
cui  nozione  appare estremamente vaga. Qualora infatti nel novero di
tali  enti  dovessero essere ricomprese le Regioni, si tratterebbe di
un  ulteriore  obbligo  posto  in  violazione  dell'art. 117  Cost. e
dell'autonomia regionale per i motivi prima indicati.
    2. - Art.  34, commi 1, 2, 3, 4, 10 nella parte in cui stabilisce
che  "Per  le Regioni e le autonomie locali, nonche' per gli enti del
Servizio  sanitario nazionale, si applicano le disposizioni di cui al
comma  11",  e  comma 11.  Violazione  dell'art. 117, comma 4 Cost. e
indeterminatezza del dettato normativo.
    L'art. 34  contiene  una  serie  di  disposizioni  che riguardano
essenzialmente  la  rideterminazione  delle  piante  organiche  delle
pubbliche  amministrazioni, il blocco delle assunzioni e la riduzione
del personale. Per quanto riguarda gli organici, si stabilisce in via
generale  che le amministrazioni pubbliche di cui agli artt. 1, comma
2,  e  70  comma 4 del d.lgs. n. 165/2001 e successive modificazioni,
tra  le  quali  sono ricomprese le Regioni, le Province, i Comuni, le
Comunita'  montane  e  loro  consorzi  e associazioni, tutti gli enti
pubblici  regionali  e  locali,  le amministrazioni, le aziende e gli
enti   del   Servizio  sanitario  nazionale,  devono  procedere  alla
rideterminazione  delle  proprie  piante  organiche  tenuto conto del
processo  di  riforma  della  P.A.,  dei processi di trasferimento di
funzioni  delle  Regioni  agli enti locali e delle regole inerenti al
patto  di stabilita' interno, gia' fissati dalla finanziaria del 2002
(cfr.  comma 1). La rideterminazione delle piante deve rispettare, in
via  applicativa,  il  principio di invarianza della spesa e non puo'
andare oltre il numero dei posti di organico complessivi vigenti alla
data  del  29 settembre  del 2002 (cfr. comma 2). In via transitoria,
sino  al  perfezionamento  dei  provvedimenti di rideterminazione, le
dotazioni organiche vanno provvisoriamente individuate in misura pari
ai  posti  coperti  al  31 dicembre  2002,  ivi compresi quelli per i
quali,  alla medesima data, siano in corso procedure di reclutamento,
di mobilita' o di riqualificazione del personale (cfr. comma 3).
    Limitatamente  all'anno  2003  e'  anche previsto il blocco delle
assunzioni a tempo indeterminato per le stesse amministrazioni di cui
sopra,   con   la   sola   eccezione  di  quelle  relative  a  figure
professionali  non  fungibili  con consistenza organica non superiore
all'unita'  e  di  quelle  relative  alle  categorie  protette  (cfr.
comma 4).
    Limitandoci alla previsione omnicomprensiva delle amministrazioni
pubbliche  contenuta  nel  primo  comma  dell'art. 34, cui dovrebbero
applicarsi  le  disposizioni dettate dai commi successivi sino ad ora
esaminati,  si  dovrebbe  concludere  che  le  Regioni  e gli enti ed
organismi  dipendenti  e/o  funzionali, nonche' le aziende e gli enti
del  Servizio  sanitario  nazionale, sono soggetti a tale disciplina.
Senonche'  il  comma  10  del  medesimo art. 34, ove sono indicate le
amministrazioni  che si sottraggono in tutto o in parte agli obblighi
derivanti  dalla rideterminazione delle piante organiche ed al blocco
delle  assunzioni  del  personale,  si legge testualmente che "Per le
Regioni  e  le  autonomie  locali,  nonche' per gli enti del servizio
sanitario nazionale si applicano le disposizioni di cui al comma 11".
    Pur  nella  contraddittorieta'  tra la previsione di cui al primo
comma   e   quella   da  ultimo  menzionata,  utilizzando  i  criteri
ermeneutici  del  combinato disposto e del coordinamento sistematico,
sembrerebbe  doversi  ritenere  che  la  disciplina  applicabile alle
Regioni  ed  alle  altre amministrazioni locali, anche sanitarie, sia
solamente  quella  contenuta nella disposizione di cui all'undicesimo
comma. Sarebbe peraltro obiettivamente difficile - sempre da un punto
di  vista  logico  e  di  conformita'  al dettato costituzionale - il
coordinamento  tra  la  rideterminazione delle piante organiche sulla
base  dei  processi  di trasferimento di funzioni e di personale alle
Regioni  e  agli  enti  locali  conseguente alla riforma federale del
sistema  amministrativo, con il blocco dei posti in organico previsti
alla data del 29 settembre 2002.
    Anche    le    disposizioni   contenute   nell'undicesimo   comma
dell'art. 34   si   occupano   della  rideterminazione  delle  piante
organiche  e  delle assunzioni a tempo indeterminato per l'anno 2003.
Per  ambedue si fa riferimento a decreti del Presidente del Consiglio
dei  ministri,  da  emanarsi  entro  sessanta  giorni dall'entrata in
vigore  della legge e previo accordo tra Governo, Regioni e autonomie
locali,  da  concludersi in sede di Conferenza unificata, ai quali e'
affidata:
      a)   la   determinazione   dello   "ambito   applicativo  delle
disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3";
      b) la determinazione dei criteri e dei limiti per le assunzioni
a tempo indeterminato per l'anno 2003.
    Mentre manca ogni indicazione circa la precisazione dei criteri e
dei   limiti  che  devono  presiedere  alla  definizione  dell'ambito
applicativo  delle disposizioni concernenti la rideterminazione delle
piante   organiche,  il  legislatore  interviene  puntualmente  sulle
assunzioni  a  tempo  indeterminato.  Cosi',  pur  facendosi salvo il
ricorso  alle  procedure  di  mobilita' e alle assunzioni connesse al
passaggio  di  funzioni  e competenze alle Regioni e agli enti locali
con  onere  coperto  da  trasferimenti  erariali  compensativi  della
mancata  acquisizione  del  personale,  il limite delle assunzioni e'
stabilito  nella  percentuale  dei  50% delle cessazioni dal servizio
verificatesi  nel corso del 2002, tenuto conto di alcuni indici, gia'
ricordati  nella  narrazione  in  fatto.  Per  il  servizio sanitario
nazionale   le   assunzioni  possono  riguardare  il  solo  personale
appartenente  al  ruolo  sanitario,  nei  limiti predetti, derogabili
invece per il ruolo infermieristico.
    In  via  transitoria,  vale  a dire in attesa dell'emanazione dei
dd.P.C.m.,  scatta  il  blocco  delle  assunzioni previsto dal quarto
comma.
    La  disciplina  ricordata presenta vari profili di illegittimita'
costituzionale, cosi' come di seguito indicati:
        a) violazione dell'art. 117, comma 4, Cost.
    Le  disposizioni  dell'art. 34 si pongono in aperto contrasto eon
la   potesta'   legislativa   esclusiva   riconosciuta  alle  Regioni
dall'art. 117,   comma   4,   Cost.  in  materia  di  ordinamento  ed
organizzazione dei propri uffici e personale, degli enti ed organismi
dipendenti  e  funzionali  e  di  quelli  facenti  parte  del sistema
sanitario  nazionale.  Allo Stato e' riconosciuta competenza solo per
quanto   concerne   il   proprio   ordinamento   e   l'organizzazione
amministrativa  propria  e  degli  enti  pubblici  nazionali,  ne' la
materia  dell'organizzazione degli uffici e del personale regionale e
degli enti ed organismi legati alla Regione da rapporti di dipendenza
o  strumentalita'  compare  tra  quelle  in  cui spetta allo Stato la
potesta'   legislativa   a   livello   di   fissazione  dei  principi
fondamentali.
    La  disciplina  delle  piante  organiche  e  delle assunzioni del
personale  rientra  senza  ombra di dubbio nella competenza residuale
delle  Regioni e non puo' tollerare vincoli che non siano collegabili
al  rispetto  di  specifiche  norme  costituzionali  o  non  derivino
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
    Ne'  la  previsione  contenuta  nella prima parte dell'undicesimo
comma  dell'art. 34,  finanziaria  2003,  secondo  cui  i decreti del
P.C.m.,  ivi  previsti,  presuppongono il previo accordo tra Governo,
Regioni ed autonomie locali in sede di Conferenza unificata, potrebbe
far   ritenere   costituzionalmente  legittime  le  disposizioni  qui
denunciate.  L'accordo tra Governo, Regioni ed enti locali, ancorche'
raggiunto   in   una   sede  istituzionalmente  qualificata  come  la
conferenza  unificata, non puo' sovrapporsi al libero esercizio della
potesta'  legislativa  regionale o comunque costituirne un limite, in
quanto  cio'  si pone al di fuori ed anzi contro l'art. 117 Cost.. Lo
stesso  ed a maggior ragione dicasi per il blocco delle assunzioni di
cui  al  quarto  comma  dell'art. 34,  in attesa della emanazione dei
menzionati dd.P.C.m.
    Vero  e'  che  l'art. 34,  comma 11,  richiama  il concorso delle
autonomie  regionali  e locali al rispetto degli obiettivi di finanza
pubblica,  ma  una  cosa e' la indicazione del principio in questione
come  criterio  operativo e come risultato da raggiungere per Regioni
ed   enti  locali,  altra  e'  dettare  regole  talmente  precise  ed
analitiche  da  non  lasciare alle autonomie regionali margine alcuno
per  l'esercizio  della  potesta'  legislativa  loro attribuita dalla
Costituzione nella specifico settore dell'organizzazione degli uffici
e del personale e dell'ordinamento degli enti ed organismi dipendenti
e strumentali.
        b) indeterminatezza del dettato normativo.
    Come  gia'  evidenziato non e' ben chiaro il rapporto tra i commi
1,   10   e   11  dell'art. 34,  in  quanto  il  primo  si  riferisce
indistintamente  a  varie categorie di soggetti, tra cui le Regioni e
gli  enti  locali,  mentre  al  comma  decimo  si stabilisce che alle
Regioni ed alle autonomie locali va applicata la disciplina di cui al
comma successivo.
    2.1. - Art.  34,  comma  22, nella parte in cui si prevede che le
"altre  amministrazioni  pubbliche"  sono  tenute  all'osservanza  di
quanto  in  esso  stabilito,  se  ed in quanto la formula usata possa
essere  comprensiva  delle Regioni. Violazione dell'art. 117, comma 4
Cost.
    L'obbligo  di ridurre il personale si riferisce testualmente alle
amministrazioni  dello  Stato,  anche  ad  ordinamento autonomo, alle
agenzie  e agli enti pubblici economici, con organico superiore a 200
unita'.  Viene  cosi'  previsto  che,  dopo  il  completamento  degli
adempimenti   di   rideterminazione  delle  piante  organiche  ed  il
compimento   delle  procedure  di  mobilita',  venga  effettuata  una
riduzione  del  personale  non  inferiore all'1% rispetto a quello in
servizio   alla   data   del   31   dicembre   2003.  Per  "le  altre
amministrazioni    pubbliche"    e'   previsto   soltanto   l'obbligo
dell'adeguamento  delle  proprie politiche del personale al principio
di contenimento della spesa in coerenza con gli obiettivi fissati dai
documenti  di finanza pubblica, con il connesso onere, a carico degli
organi competenti, di trasmettere annualmente i dati previsionali dei
fabbisogni   al  Ministero  dell'economia  e  delle  finanze  e  alla
Presidenza  del  Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione
pubblica,    secondo    le    modalita'    da   questi   determinati.
(cfr. comma 22).
    L'indeterminatezza    della    formula   "altre   amministrazioni
pubbliche",  se  ed  in quanto possa essere interpretata nel senso di
ricomprendervi   le   Regioni   e   gli  enti  locali,  determina  la
illegittimita'  della  disposizione  in  esame  per gli stessi motivi
dedotti al par. 2.
    3. - Art. 46,  commi  2  e  4.  Violazione dell'art. 117, comma 4
Cost.
    Come   gia'  ricordato  in  punto  di  fatto,  il  secondo  comma
dell'art. 46  attribuisce  al  Ministro  del lavoro e delle politiche
sociali,  di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e
d'intesa   con  la  Conferenza  unificata,  il  compito  di  disporre
annualmente  con  propri  decreti  la  ripartizione  del fondo di cui
all'art. 59,  legge n. 449/1997. I decreti non devono solo assicurare
in  via  prioritaria  "l'integrale finanziamento degli interventi che
costituiscono  diritti soggettivi", ma devono destinare almeno il 10%
delle  risorse a sostegno delle politiche in favore delle famiglie di
nuova  costituzione,  con  preferenza  per finanziamenti all'acquisto
della prima casa e al sostegno della natalita'.
    Non  e' facile comprendere come giuridicamente l'intervento possa
essere di per se' costitutivo di una posizione di diritto soggettivo,
ma   se  con  tale  espressione  si  e'  inteso  fare  riferimento  a
prestazioni   a   carico   dell'I.N.P.S.,  cio'  significa  sottrarre
indebitamente  a stanziamenti destinati a politiche sociali quote per
interventi di altra natura.
    La  materia  delle politiche sociali rientra tra quelle riservate
alla  competenza  residuale  o,  se  si  preferisce,  esclusiva delle
Regioni,   salvo   la   potesta'   riconosciuta   allo   Stato  della
determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni.
    Inoltre  la disposizione in esame non si limita ad indicare degli
obiettivi  generali di politica sociale, ma fissa delle priorita' ben
determinate,  sovrapponendosi  alla  competenza  in  tale materia del
legislatore regionale.
    Quanto  sopra  e'  avvalorato  dalla  previsione  di cui al terzo
comma, ove la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
da  garantire  su  tutto  il  territorio  nazionale e' rinviata ad un
successivo  d.P.C.m.,  su  proposta  del  Ministro del lavoro e delle
politiche  sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze e d'intesa con la Conferenza unificata.
    Anche   la   previsione   della   disciplina   del   monitoraggio
sull'utilizzo  dei  fondi,  mediante regolamento da emanarsi ai sensi
dell'art. 17,  comma  2,  legge  n. 400/1988,  e' consequenziale alla
fissazione  delle  priorita'  sopra evidenziate e, come tale, per gli
aspetti  prima  sottolineati,  invasiva  della  potesta'  legislativa
regionale.

                              P. Q. M.
    Si  chiede che l'Ecc.ma Corte voglia dichiarare la illegittimita'
costituzionale  dei  seguenti  articoli della legge 31 dicembre 2002,
n. 289,  contenente  "Disposizioni  per  la  formazione  del bilancio
annuale  e  pluriennale  dello  Stato  -  (Legge  finanziaria 2003)",
pubblicata  nella  Gazzetta Ufficiale; n. 305 del 31 dicembre 2002: -
dell'art. 24,  commi  1,  2,  3  nella  parte in cui gli obblighi ivi
previsti  sono  estesi  agli "enti pubblici istituzionali" e se ed in
quanto  tra  questi  possano essere ricomprese le Regioni, 5 e 9, per
violazione  dell'art. 117,  commi  1,  3  e 4 Cost., e dell'autonomia
regionale  costituzionalmente  riconosciuta  dall'art. 114  comma  2,
Cost.;  -  dell'art. 34,  commi  1,  2,  3,  4, 10 nella parte in cui
stabilisce che "Per le Regioni e le autonomie locali, nonche' per gli
enti del Servizio sanitario nazionale si applicano le disposizioni di
cui  al  comma 11", e comma 11, per violazione dell'art. 117, comma 4
Cost.,  e  indeterminatezza  del  dettato  normativo; - dell'art. 34,
comma 22, nella parte in cui si prevede che le "altre amministrazioni
pubbliche" sono tenute all'osservanza di quanto in esso stabilito, se
ed in quanto la formula usata possa essere comprensiva delle Regioni,
per violazione dell'art. 117, comma 4 Cost.; dell'art. art. 46, commi
2 e 4, per violazione dell'art. 117, comma 4 Cost.
    Si  produce  copia  conforme della delibera d'incarico della G.R.
n. 144 del 19 febbraio 2003.
        Perugia-Roma, addi' 27 febbraio 2003
                    Prof. Avv. Giovanni Tarantini
03c0245