Ricorso  della  Regione  Abruzzo, in persona del Presidente della
Giunta  regionale p.t., autorizzato con d.g.r. n. 107 del 25 febbraio
2003,  rappresentata  e  difesa, come da mandato in calce al presente
atto,  dagli  avv.  Sandro Pasquali e Stefania Valeri dell'Avvocatura
regionale ed elettivamente domiciliata in Roma nello studio dell'avv.
Fabio Francesco Franco, Via P. da Palestrina n. 19;
    Contro  il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso  dall'Avvocatura  Generale dello Stato per la dichiarazione di
illegittimita'  costituzionale  degli  artt. 7  e  46  della legge 16
gennaio  2003, n. 3 ad oggetto «Disposizioni ordinamentali in materia
di  pubblica  amministrazione»,  (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
n. 15 del 20 gennaio 2003) per violazione degli artt. 114 e 117 Cost.

                              F a t t o

    Nella  Gazzetta  Ufficiale  n. 15  del 20 novembre 2003, e' stata
pubblicata   la   legge   16   gennaio  2003,  n. 3  (c.d.  collegato
ordinamentale  pubblica  amministrazione) che, pur prevedendo nel suo
complesso  disposizioni  generalmente  riferite  alla  p.a., presenta
tuttavia un contenuto estremamente eterogenea e numerose disposizioni
di cui non e' chiaramente percepibile il filo conduttore organico.
    La  rilevata  l'eterogeneita'  dell'articolato normativo in esame
rende  molto  difficoltoso  stabilire  quale  sia, di volta in volta,
l'ambito  di applicazione delle singole disposizioni e, in rapporto a
cio',   la   competenza   dello   Stato   ad   adottarle,  alla  luce
dell'attribuzione  della  potesta' legislativa disposta dall'art. 117
Cost.  novellato  all'indomani  della  modifica  del  titolo V, parte
seconda  della  Cost.  ad  opera  della legge costituzionale n. 3 del
2001.
    Cio'   premesso,   ai  fini  che  qui  interessano,  meritano  in
particolare  di  essere  esaminate  due  disposizioni della impugnata
legge  in  relazione  alle  quali  appare  dubbia  l'esistenza di una
potesta'  legislativa  statale:  l'art. 7,  in  tema di mobilita' del
personale  delle  pubbliche  amministrazioni,  e  l'art.  46, recante
disposizioni di semplificazione in materia di sedi farmaceutiche.
    La  prima  norma,  nell'inserire l'art. 34-bis nel d.lgs 30 marzo
2001,  n. 165,  dispone  che  «Le  amministrazioni  pubbliche  di cui
all'art.  1,  comma  2, con esclusione delle amministrazioni previste
dall'art. 3,  comma 1, ivi compreso il Corpo nazionale dei vigili del
fuoco, prima di avviare le procedure di assunzione di personale, sono
tenute  a  comunicare  ai  soggetti  di cui all'art. 34, commi 2 e 3,
l'area,  il  livello e la sede di destinazione per i quali si intende
bandire il concorso nonchi, se necessario, le funzioni e le eventuali
specjfiche idoneita' richieste.
    La  Presidenza  del  Consiglio  dei ministri - Dipartimento della
funzione pubblica, di concerto con il Ministero dell'economia e delle
finanze  e  le  strutture regionali e provinciali di cui all'art. 34,
comma  3,  provvedono,  entro quindici giorni dalla comunicazione, ad
assegnare  il  personale  colocato  in  disponibilita' ai sensi degli
artt. 33  e  34, ovvero interessato ai processi di mobilita' previsti
dalle  leggi  e  dai  contratti  collettivi.  Le  predette  strutture
regionali  e  provinciali, accertata l'assenza negli appositi elenchi
di  personale da assegnare alle amministrazioni che intendono bandire
il concorso, comunicano tempestivamente alla Presidenza del Consiglio
dei  ministri - Dipartimento della funzione pubblica, le informazioni
inviate  dalle  stesse  amministrazioni.  Entro  quindici  giorni dal
ricevimento della predetta comunicazione, la Presidenza del Consiglio
dei  ministri - Dipartimento della funzione pubblica, di concerto con
il Ministro dell'economia e delle finanze, provvede ad assegnare alle
amministrazioni  che  intendono  bandire  il  concorso  il  personale
inserito   nell'elenco   previsto  dall'art.  34,  comma  2,  nonche'
collocato  in  disponibilita'  in  forza  di  specifiche disposizioni
normativa.
     (Omissis).
    Le amministrazioni decorsi due mesi dalla comunicazione di cui al
comma  1, possono procedere all'avvio della procedura concorsuale per
le  posizioni  per  le  quali  non  sia intervenuta l'assegnazione di
personale  ai  sensi  del  comma  2.5.  Le  assunzioni  effettuate in
violazione del presente articolo sono nulle di diritto».
    L'art. 46   della   gravata  legge  stabilisce,  invece,  che  «i
farmacisti  che  gestiscono  in via provvisoria una sede farmaceutica
rurale  o  urbana, ai sensi dell'art. 129 del testo unico delle leggi
sanitarie,  di  cui  al  regio  decreto  27 luglio  1934,  n. 1265, e
successive   modificaziont  nonche'  i  farmacisti  a  cui  e'  stata
attribuita   la  gestione  provvisoria,  nel  rispetto  nel  rispetto
dell'art. 1, comma 2, della legge 16 marzo 1990, n. 48 anche se hanno
superato  il  limite  di eta' di cui all'art. 4, comma 2, della legge
8 novembre  1991,  n. 362,  hanno  diritto  a conseguire per una sola
volta  la titolarita' della farmacia, purche' alla data di entrata in
vigore  della  presente  legge  risultino  assegnatari della gestione
provvisoria  da  almeno  due  anni  e  non  sia  stata  pubblicata la
graduatoria  del  concorso  per  l'assegnazione  della  relativa sede
farmaceutica.
    E'  escluso  dal  beneficio  di cui al comma 1 il farmacista che,
alla  data  di  entrata  in  vigore  della  presente legge abbia gia'
trasferito  la titolarita' di altra farmacia da meno di dieci anni ai
sensi del quarto comma dell'art 12 della legge 2 aprile 1968, n. 475,
nonche'  il farmacista che abbia gia' ottenuto, da meno di dieci anni
altri benefici o sanatorie.
    (Omissis).
    L'accertamento  dei  requisiti  e  delle  condizioni previste dai
commi  1, 2 e 3 e' effettuato entro un mese dalla presentazione delle
domande.
    Ad  avviso  della Regione Abruzzo, i prefati articoli della legge
statale  n. 3  del  2003  risultano  costituzionalmente illegittimi e
lesivi della sfera regionale di competenza per i seguenti motivi.

                            D i r i t t o

Quanto  all'art. 7  legge n. 3/2003: violazione degli artt. 114 e 117
Cost.
    Come  gia'  evidenziato  nella  premessa in fatto, l'art. 7 legge
n. 3/2003  individua  un  preciso percorso propedeutico all'indizione
delle prove concorsuali necessarie per addivenire all'assunzione a ex
novo  di  personale  a  tempo  indeterminato  e  cio',  come e' stato
opportunamente evidenziato dai primi commentatori della normativa, va
nella   direzione  del  rafforzamento  del  principio  dell'effettivo
contenimento della spesa di personale a carico della finanza pubblica
allargata   e  del  consolidamento  di  un  regime  di  minori  spese
stabilizzate.
    La procedura delineata legislativamente, fatta salva la normativa
in  materia  di  programmazione  triennale  delle  assunzioni  di cui
all'art. 39  della  legge 27 dicembre 1997, n. 449, prevede, sotto la
comminatoria  della  nullita'  dell'assunzione eventualmente comunque
disposta,  che  le  pubbliche amministrazioni, fatta eccezione per le
fattispecie  nominate  dall'art. 3  del  d.lgs 30 marzo 2001, n. 165,
prima di avviare le procedure di assunzione di personale, comunichino
ai  soggetti di cui all'art. 34, commi 2 e 3, l'area, il livello e la
sede  di  destinazione  per  i  quali  si intende bandire il concorso
nonche',  se  necessario,  le  funzioni  e  le  eventuali  specifiche
idoneita' richieste.
    Scritta in questo modo, la disposizione de qua individua una vera
e   propria   condizione  di  procedibilita'  indefettibile  ai  fini
dell'emanazione  del  bando  del  pubblico  concorso,  enucleando  un
presupposto  di  diritto che, se non concretizzato, rende illegittimo
il  provvedimento  dirigenziale  di  reclutamento, e conseguentemente
nulla di diritto l'assunzione che cio' nondimeno fosse stata comunque
disposta.
    Piu'  in  dettaglio, la norma prevede che a seguito dell'avvenuta
comunicazione   propedeutica   alla   bandizione   del  concorso,  il
Dipartimento  della  funzione  pubblica, di concerto con il Ministero
dell'economia  e delle finanze e le strutture regionali e provinciali
di  cui  all'art. 34,  comma  3,  del  d.lgs.  30  marzo 2001, n. 65,
provveda,  entro quindici giorni dalla comunicazione, ad assegnare il
personale  collocato  in disponibilita' ai sensi degli artt. 33 e 34,
ovvero  interessato  ai  processi di mobilita' previsti dalle leggi e
dai  contratti  collettivi. Il legislatore completa poi la disciplina
della   fattispecie   cosi   introdotta   prevedendo   un   caso   di
silenzio-assenso  nei  confronti  della  possibilita'  di  bandire il
pubblico  concorso, per effetto del quale la pubblica amministrazione
puo' procedere comunque all'avvio della procedura concorsuale qualora
siano decorsi due mesi dall'avvenuta comunicazione di cui al comma 1,
ed entro tale termine decadenziale non sia intervenuta l'assegnazione
di personale da parte degli enti preposti.
    Non  e'  chi  non  veda  come  l'art. 7 della legge in esame, nel
concernere   materie  non  integralmente  attinenti  alla  competenza
legislativa   dello   Stato,   evidenzi   profili  di  illegittimita'
costituzionale  con  riferimento alla ripartizione della potesta' tra
Stato e regioni.
    Ed  infatti,  la  rigorosa  disciplina  in  tema di mobilita' ivi
prevista  e  la  fissazione  di  prescrizioni  puntuali  in  tema  di
copertura  delle  vacanze  di  organico  fanno  emergere  una  chiara
connessione   della  materia  con  l'ordinamento  e  l'organizzazione
amministrativa delle regioni, materia affidata invece, con la riforma
del  Titolo  V  costituzione,  alla potesta' legislativa esclusiva di
queste:  ciascuna  regione,  per  effetto  dell'art. 117  Cost., deve
infatti  disciplinare l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa
propria  senza  ingerenze  da  parte  della  legge  statale, che puo'
esprimere   la   propria   efficacia   solo   nei   confronti   delle
amministrazioni statali, senza travalicare i confini della competenza
regionale.
    A  conclusione  non  dissimili  puo',  peraltro, pervenirsi anche
considerando,  come  pure ha fatto una parte della dottrina nei primi
commenti   alla  normativa  de  qua,  la  materia  disciplinata  come
afferente  alla  tutela e alla sicurezza del lavoro, sottolineandosi,
in  tal  modo,  soprattutto  la  volonta'  del legislatore statale di
apprestare,  nei  confronti dei dipendenti pubblici, tutele attinenti
alla salvaguardia del proprio lavoro.
    La   tutela   e   la  sicurezza  del  lavoro,  infatti,  a  mente
dell'art. 117, comma 3, Cost. e' competenza che appartiene allo Stato
nell'ambito  della  legislazione  concorrente, ma cio' avrebbe dovuto
comportare,  come  conseguenza  necessaria, che la legge n. 3/2003 si
sarebbe  dovuta limitare a dettare solo i principi fondamentali della
disciplina,   lasciando   ampi   margini  di  intervento  alle  leggi
regionali.  Il  che  pero' non e' avvenuto, visto che l'art. 7, lungi
dal  configurarsi  come una norma di principio, detta al contrario la
regola  in  subjecta  materia in maniera chiara ed esaustiva, tale da
esautorare  completamente  ogni  competenza  legislativa esercitabile
dalle regioni.
Quanto  all'art. 46 legge n. 3/2003: violazione degli artt. 114 e 117
Cost.
    L'art. 46   legge  n. 3/2003  detta  una  disciplina  altrettanto
puntuale   in  tema  di  titolarita'  delle  farmacie  convenzionate,
prevedendo  che  quelle  «in  gestione  provvisoria»  possano  essere
acquisite   dall'attuale   gestore  alla  ricorrenza  di  determinati
requisiti.
    Come  e'  noto,  la gestione provvisoria delle sedi farmaceutiche
costituisce  uno  strumento di esercizio delle farmacie vacanti nelle
more dell'espletamento del concorso pubblico per l'attribuzione della
titolarita'  delle  medesime  e,  in quanto tale, si caratterizza per
l'essere  un  rimedio  temporaneo  alla  vacanza  di  una  sede e per
l'essere  attivato a mezzo di una procedura semplificata che consente
di  effettuare  le  assegnazioni  attingendo  alla  graduatoria degli
idonei del concorso per sedi farmaceutiche espletato per ultimo.
    In  piu'  di  una  occasione,  nel  corso  degli  ultimi anni, il
legislatore  e'  intervenuto  a  dispone  la  c.d.  «sanatoria» delle
gestioni provvisorie per mezzo di vere e proprie leggi-provvedimento,
ma  nel  nuovo  sistema di riparto delle competenze tra lo Stato e le
regioni   delineato  dagli  artt. 114  e  117  Cost.,  gli  anzidetti
interventi  del  legislatore statale in subjecta materia non sembrano
piu' costituzionalmente legittimi.
    In  proposito,  infatti,  giova  rilevare  come lo Stato conservi
competenza  legislativa  esclusiva limitatamente alla «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e  sociali  che  devono  essere  garantiti  su  tutto  il  territorio
nazionale» (art. 117, secondo comma, lettera m), nonche' una potesta'
legislativa concorrente con quella regionale in tema di «tutela della
salute»,  in  relazione  alla  quale  lo Stato puo' disporre solo sui
principi fondamentali (art. 117, terzo comma).
    Orbene,  appare di tutta evidenza che la disposizione gravata non
possa   essere   ascritta  alla  materia  riservata  alla  competenza
esclusiva  dello Stato: cio poiche', come gia' evidenziato da codesta
Ecc.ma  Corte  nella  sentenza  n. 282  del 26 giugno 2002, i livelli
essenziali  delle  prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
non  costituiscono  una  materia in senso stretto, ma «una competenza
del  legislatore  statale  idonea  ad  investire  tutte  le  materie,
rispetto  alle  quali il legislatore stesso deve poter porre tutte le
norme  necessarie  per  assicurare  a  tutti,  sull'intero territorio
nazionale,  il  godimento  di  prestazioni  garantite, come contenuto
essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa
limitare  o  condizionare».  Nella  specie, tuttavia, la disposizione
impugnata non riguarda certo livelli di prestazioni, quanto piuttosto
profili  organizzativi  afferenti l'assegnazione della titolarita' di
farmacie.
    La questione potrebbe allora essere piu' correttamente inquadrata
nell'ambito  materiale della «tutela della salute» (in tal senso, del
resto,  e'  anche  la rubrica del Capo IX della legge n. 3/2003), ma,
come  gia'  innanzi  rilevato,  la nuova formulazione dell'art. 117/3
Cost., rispetto a quella previgente dell'art 117/1, esprime l'intento
di   una  piu'  netta  distinzione  tra  la  competenza  regionale  a
legiferare  in  queste materie e la competenza statale, limitata alla
determinazione dei principi fondamentali della disciplina (siano essi
tratti  da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo, o
altrimenti desumibili dalla legislazione statale gia' in vigore).
    In particolare, poi, la competenza concorrente statale in materia
di  tutela  della salute ha il suo senso costituzionale nell'idea che
lo  Stato  sia  l'ultimo  garante  del principio sancito dall'art. 32
Cost.  e  non  certo  nell'idea  che lo stesso debba sostituirsi alle
regioni  nella  disciplina e nell'organizzazione puntuale e specifica
addirittura   delle   sedi  farmaceutiche  dislocate  sul  territorio
nazionale,   individuando  termini  e  condizioni  di  un  (ennesimo)
intervento in sanatoria.
    In   ogni   caso,   nell'ambito   del   riparto   di   competenza
costituzionale,  lo  Stato avrebbe dovuto limitarsi a porre principi,
lasciando  alle  regioni  il  compito di attuarli e svilupparli e non
dettare invece norme direttamente operative e direttamente invocabili
dai privati interessati.
    Il  carattere  dettagliato  della  disposizione  gravata sortisce
cosi'  l'effetto  di  pregiudicare  qualsiasi  intervento legislativo
regionale  in  tema di gestione provvisoria di sedi farmaceutiche, in
totale  spregio  della  ripartizione di competenza costituzionalmente
enunciata e garantita.

                              P. Q. M.
    Con  riserva  di  ulteriormente  argomentare, la Regione Abruzzo,
come   sopra  rappresentata  e  difesa,  chiede  che  l'Ecc.ma  Corte
costituzionale  voglia  dichiarare illegittimi gli artt. 7 e 46 della
legge  n. 3/2003,  sotto  i  profili  e  per  le  ragioni esposte nel
ricorso.
        L'Aquila-Roma, addi' 10 marzo 2003
             Avv. Sandro Pasquali - Avv. Stefania Valeri
03C0308