N. 29 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 20 marzo 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 20 marzo 2003 (della Regione Toscana) Impiego pubblico - Norme in materia di mobilita' del personale delle pubbliche amministrazioni - Procedura finalizzata all'assegnazione di personale in disponibilita', o interessato da processi di mobilita', a copertura dei posti vacanti nelle amministrazioni statali e regionali - Adempimenti delle amministrazioni che intendono effettuare nuove assunzioni - Obbligo di preventiva comunicazione ai soggetti che detengono le liste del personale in disponibilita', sospensione della possibilita' di bandire concorsi e obbligo di assumere il personale assegnato - Nullita' delle assunzioni effettuate in violazione delle suddette prescrizioni - Denunciata esorbitanza dalle competenze legislative e di coordinamento finanziario spettanti allo Stato - Invasione di potesta' legislativa regionale residuale (in materia di ordinamento del personale delle Regioni) - Incidenza sull'organizzazione amministrativa e sulla autonomia regionale. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 7, comma primo (che aggiunge l'art. 34-bis al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165). - Costituzione, artt. 117, commi secondo e quarto, e 119. Farmacia - Norme di semplificazione in materia di sedi farmaceutiche - Farmacie convenzionate in gestione provvisoria - Conseguimento della titolarita' da parte del gestore in presenza di determinati requisiti - Disciplina dettagliata degli aspetti procedurali - Denunciata invasione della potesta' legislativa concorrente spettante alle Regioni in materia di tutela del lavoro. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 46. - Costituzione, art. 117, comma [secondo, recte:] terzo. Salute (tutela della) - Divieto di fumo nei locali chiusi - Disciplina del procedimento per l'accertamento delle infrazioni e individuazione dei soggetti legittimati ad elevare i processi verbali, a ricevere il rapporto sulle infrazioni accertate e ad irrogare le sanzioni - Denunciata invasione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di tutela della salute e della connessa competenza sanzionatoria - Incidenza sull'ordinamento e sull'organizzazione amministrativa regionale, spettanti alla potesta' legislativa residuale delle Regioni. - Legge 16 gennaio 2003, n. 3, art. 51, comma settimo. - Costituzione, art. 117, commi terzo e quarto.(GU n.19 del 14-5-2003 )
Ricorso della Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 196 del 3 marzo 2003, rappresentato e difeso, per mandato in calce al presente atto, dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso lo studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del Viminale n. 43; Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 7, primo comma, 46 e 51, settimo comma, della legge 16 gennaio 2003 n. 3, recante «Disposizioni ordinamentali in materia di Pubblica Amministrazione». Nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 2003 e' stata pubblicata la legge n. 3/2003. Nel testo sono state inserite disposizioni che incidono su materie di competenza regionale, con profili di illegittimita' costituzionale, specie alla luce delle innovazioni introdotte dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 che, com'e' noto, ha modificato le disposizioni del titolo V, parte seconda, della Costituzione. Da qui la necessita' della proposizione del presente ricorso, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle disposizioni di seguito indicate. 1. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 7, primo comma, per violazione dell'art. 117 e 119 Cost. Il primo comma dell'art. 7 della legge n. 3/2003, concernente disposizioni in materia di mobilita' del personale delle pubbliche amministrazioni, inserisce l'art. 34/bis nel decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165. Il nuovo articolo dispone che tutte le amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2 del decreto legislativo 165 (comprendente, per quanto qui interessa, anche le regioni nonche' gli enti e le aziende regionali) prima di procedere all'avvio di procedure di assunzione di personale, sono tenute a darne comunicazione «ai soggetti di cui all'art. 34, commi 2 e 3"» presso i quali sono tenuti gli elenchi del personale, in disponibilita', specificando l'area, il livello e la sede di destinazione per i quali si intende bandire il concorso nonche', se necessario, le funzioni e le eventuali specifiche idoneita' richieste. Pertanto le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici nazionali devono dare la suddetta comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, mentre le altre amministrazioni, comprese dunque le regioni e gli enti e le aziende riconducibili all'organizzazione regionale, devono effettuare detta comunicazione alle strutture regionali e provinciali di cui al d.lgs. n. 469/1997. Entro quindici giorni da tali comunicazioni, il Dipartimento della funzione pubblica ovvero le predette strutture provvedono, se possibile, ad assegnare, alle amministrazioni che hanno comunicato l'esigenza di assunzione, il personale collocato in disponibilita' ovvero interessato ai processi di mobilita' previsti dalle leggi e dai contratti collettivi. Le strutture regionali e provinciali, ove non abbiano personale «assegnabile" nelle loro liste, devono, entro quindici giorni, darne comunicazione al Dipartimento della funzione pubblica, il quale di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, provvede ad assegnare personale collocato nelle sue" liste di disponibilita' alle amministrazioni diverse da quelle statali e, quindi, anche alle amministrazioni regionali. Se invece entro due mesi dalla comunicazione i soggetti preposti non provvedono ad alcuna assegnazione di personale in disponibilita' o interessato da processi di mobilita', le amministrazioni interessate possono procedere ad avviare le procedure di concorso per l'assunzione di personale. La norma stabilisce che le assunzioni eventualmente effettuate in violazione delle procedura descritta sono «nulle di diritto». La disposizione e' fortemente lesiva delle attribuzioni costituzionalmente garantite alle regioni. L'art. 117, secondo comma, della Costituzione riserva alla potesta' legislativa esclusiva statale la materia dell'ordinamento ed organizzazione amministrativa unicamente con riferimento allo Stato e agli enti pubblici nazionali; conseguentemente compete alle regioni disciplinare, nell'esercizio della potesta' legislativa residuale ex art. 117, quarto comma, Cost., l'organizzazione amministrativa e l'ordinamento del personale della regione, degli enti ed aziende regionali. In tale materia, dunque, la competenza legislativa delle regioni e' esclusiva e deve svolgersi nel rispetto della Costituzione e dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. La Corte costituzionale ha riconosciuto sussistere un'ampia autonomia regionale in materia di ordinamento degli uffici e del personale - materia in cui evidentemente rientra anche la disciplina delle assunzioni - gia' sotto il regime del previgente art. 117 Cost. (sentenze n. 278/1983; n. 772/1988; n. 277/1983; n. 10/1980; ordinanza n. 515/2002) e percio' tale potesta' sussiste con maggior ampiezza oggi, nella vigenza del nuovo Titolo V. Le impugnate disposizioni violano totalmente la suddetta autonomia legislativa regionale, perche' limitano la possibilita' di indire concorsi per l'assunzione di nuovo personale, cosi' interferendo sull'organizzazione amministrativa regionale e degli enti ed aziende regionali. Il grave vulnus, e' poi ancora accentuato perche' la norma non si limita a prevedere per le Regioni l'obbligo - che sarebbe gia' di per se' lesivo - di interpellare le strutture regionali che detengono le liste del personale in disponibilita', ma, ove tali strutture non abbiano personale assegnabile, l'autonomia regionale resta ancora paralizzata dal successivo passaggio, perche' si deve attendere il responso del Dipartimento della funzione pubblica che, di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze, provvede ad assegnare il personale collocato nelle sue liste di disponibilita'. Non esiste alcuno dei titoli che in base all'art. 117 secondo comma Cost. legittimi lo Stato ad emanare disposizioni legislative cosi' pesantemente incidenti sull'ordinamento e sull'organizzazione amministrativa regionale. Ne' la norma trova legittimazione costituzionale invocando il concorso delle autonomie regionali al rispetto degli obiettivi della finanza pubblica: lo Stato potra' infatti determinare i principi del coordinamento della finanza pubblica, come prevede l'art. 119 Cost., lasciando pero' spazio all'autonoma scelta del legislatore regionale in merito alle modalita' di attuazione dei principi posti. Cio' non avviene nel caso in esame in cui si stabiliscono puntuali adempimenti procedurali e, addirittura, si impone alle regioni di assumere personale collocato in disponibilita' dall'amministrazione statale, senza che si preveda, neppure, la possibilita' per le regioni di valutare, in rapporto alle proprie esigenze organizzative, l'effettiva adeguatezza professionale del personale imposto, prima di procedere all'assunzione del medesimo. Per gli esposti motivi le disposizioni sono lesive dell'autonomia regionale. 2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 46 per violazione dell'art. 117 Cost. L'art. 46 dispone che i farmacisti che gestiscono in via provvisoria una sede farmaceutica rurale o urbana ed i farmacisti cui sia stata attribuita la gestione provvisoria, anche se hanno superato il limite di eta' previsto dall'art. 4, secondo comma, della legge 8 novembre 1991 n. 362, hanno diritto per una sola volta a conseguire la titolarita' della farmacia, purche' alla data di entrata in vigore della legge risultino assegnatari da almeno due anni e non sia stata pubblicata la graduatoria del concorso per l'assegnazione della relativa sede farmaceutica. Il secondo comma prevede le cause di esclusione dal suddetto beneficio. Il terzo ed il quarto comma stabiliscono poi che le domande per conseguire la titolarita' della farmacia devono pervenire alle regioni entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge e che l'accertamento dei requisiti e delle condizioni previste dalla norma e' effettuato entro un mese dalla presentazione della domanda. Pertanto lo scopo della norma e' quello di consentire il conseguimento della titolarita' delle farmacie rurali o urbane ai farmacisti che gestiscono in via provvisoria la stessa, prescindendo dal limite di eta'. L'art. 4 della legge n. 362/1991 infatti attribuisce alle regioni il compito di bandire il concorso per il conferimento delle sedi farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione, prevedendo che al medesimo sono ammessi i cittadini di uno Stato membro dell'Unione europea maggiori di eta', in possesso dei diritti civili e politici e' iscritti all'albo dei farmacisti, che non abbiano compiuto sessanta anni di eta' alla data di scadenza del termine di presentazione delle domande. Per il suo contenuto, la norma verte dunque in materia di tutela del lavoro, rientrante nella potesta' legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, secondo comma Cost. E' percio' legittimo che lo Stato determini i principi fondamentali (come quello relativo al possibile superamento del limite di eta' per conseguire la titolarita' della farmacia), mentre poi dovrebbe essere rimesso all'autonomia legislativa regionale attuare il principio nelle forme e modi ritenuti piu' opportuni. Invece la norma in esame disciplina nel dettaglio anche gli aspetti procedurali, con cio' ponendosi in contrasto con la potesta' legislativa regionale in materia. 3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 51, settimo comma, per violazione dell'art. 117 Cost. La disposizione in esame attiene alla tutela della salute e sancisce il divieto di fumo nei locali chiusi. Si tratta di un principio fondamentale che la regione non contesta e che, anzi, intende pienamente attuare. La contestazione riguarda il settimo comma della disposizione in esame, il quale prevede che entro centoventi giorni dalla data di pubblicazione della legge, con accordo sancito in conferenza Stato-regioni, su proposta del Ministro della salute di concerto con i Ministri della giustizia e dell'interno, sono ridefinite le procedure per l'accertamento delle infrazioni al divieto posto dalla norma; la modulistica per il rilievo delle sanzioni stesse, nonche' l'individuazione dei soggetti legittimati ad elevare i processi verbali, di quelli competenti a ricevere il rapporto sulle infrazioni accertate ai sensi dell'art. 17 della legge n. 689/1981 e di quelli deputati a irrogare le relative sanzioni. La contestata disposizione riguarda, com'e' evidente, il procedimento per l'applicazione delle sanzioni amministrative in una materia che, come la tutela della salute, e' soggetta alla potesta' legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. La Corte costituzionale, gia' sotto il vigore del previgente Titolo V, ha affermato che, la competenza sanzionatoria non attiene ad una materia a se', ma accede alle materie sostanziali, con funzione rafforzatrice dei precetti stabiliti dal legislatore e che pertanto la medesima competenza e' riservata alle regioni nelle materie di propria spettanza costituzionale (sent. n. 28/1996; n. 187/1996). Percio' tanto piu' oggi, nella vigenza del nuovo art. 117 Cost., per gli aspetti sanzionatori qui considerati, in materia attribuita alla potesta' legislativa concorrente, lo Stato deve limitarsi a stabilire i principi fondamentali, quale, appunto, e' sicuramente quello, non contestato, posto dal primo comma relativamente al divieto di fumo nei locali chiusi. Ma la disciplina del procedimento per l'accertamento delle infrazioni, con l'individuazione dei soggetti legittimati ad elevare i processi verbali, a ricevere il rapporto e ad irrogare le sanzioni non costituisce un principio ed e' pertanto rimessa alla potesta' legislativa regionale. Oltre tutto l'individuazione dei suddetti soggetti interferisce con l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa regionale che e' materia affidata alla potesta' legislativa residuale delle regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost e per tale profilo quindi la norma si pone ulteriormente in contrasto con le attribuzioni regionali. La ravvisata lesione dell'autonomia legislativa regionale non puo' ritenersi superata dal fatto che gli aspetti suddetti del procedimento di sanzionamento sono rimessi all'accordo sancito in sede di Conferenza Stato-Regioni. Infatti non e' costituzionalmente ammissibile attraverso gli accordi e le intese condizionare, vincolare ed esautorare la potesta' legislativa regionale esistente in materia di tutela della salute, in quanto l'ordine costituzionale delle competenze legislative e' indisponibile e non puo' dipendere da accordi (Corte cost. n. 126/1996; n. 437/2001). Percio' la previsione dell'intesa non puo' costituire un meccanismo attraverso il quale lo Stato si appropria di potesta' legislative ad esso non riservate dalla Costituzione.
P. Q. M. Si chiede che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita' costituzionale degli articoli 7, primo comma, 46 e 51 settimo comma, della legge 16 gennaio 2003 n. 3 per gli indicati motivi. Si deposita la delibera di autorizzazione a promuovere il giudizio n. 196/2003. Firenze-Roma, addi' 20 marzo 2003 Avv. Lucia Bora - avv. Fabio Lorenzoni 03c0325