N. 150 SENTENZA 5 - 9 maggio 2003
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regione. Demanio e patrimonio dello Stato - Demanio marittimo - Funzioni amministrative - Intimazioni dell'Agenzia per il demanio a privati, per il pagamento di indennita' da abusiva occupazione di aree asseritamente demaniali e il rilascio degli immobili su di esse costruiti - Conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Molise - Prospettata competenza regionale all'adozione di provvedimenti inerenti l'amministrazione del demanio marittimo - Errata ricostruzione del sistema normativo di riferimento - Inammissibilita' del conflitto. - Provvedimenti dell'Agenzia per il demanio nn. 3883 e 3887 del 4 settembre 2001, n. 3878 del 14 settembre 2001, n. 6037 del 5 novembre 2001, n. 2010 del 19 marzo 2002 e n. 2078 del 21 marzo 2002. - Costituzione, artt. 117, 118 e 134; d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 59; d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, art. 105.(GU n.19 del 14-5-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito dei
provvedimenti dell'Agenzia per il demanio numeri 3883 e 3887 del
4 settembre 2001, n. 3878 del 14 settembre 2001, n. 6037 del
5 novembre 2001, n. 2010 del 19 marzo 2002 e n. 2078 del 21 marzo
2002, relativi alla richiesta di indennita' per abusiva occupazione
del demanio marittimo e di rilascio degli immobili ivi costruiti,
promosso con ricorso della Regione Molise notificato il 13
giugno 2002, depositato in cancelleria il 20 successivo ed iscritto
al n. 23 del registro conflitti 2002.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 2002 il giudice
relatore Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Giovanni Di Giandomenico e Francesco
Guicciardi per la Regione Molise e l'avvocato dello Stato Anna Lidia
Caputi Iambrenghi per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 13 giugno 2002 la Regione Molise
ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri in relazione ai provvedimenti in epigrafe
indicati, con i quali l'Agenzia del demanio ha intimato a taluni
privati, possessori di aree asseritamente demaniali site nei Comuni
di Campomarino e di Termoli, il pagamento di indennita' per la loro
abusiva occupazione e il rilascio degli immobili sulle stesse
costruiti, chiedendo l'annullamento degli atti impugnati, previa
sospensiva e, ove occorra, dichiarazione di sopravvenuta
incostituzionalita' dell'art. 822, primo comma, del codice civile.
Deduce la Regione che nei predetti comuni esistono due aree da
gran tempo edificate con l'assenso e l'attivita' promozionale dello
Stato, della Regione e del Comune; che, in particolare, nel Comune di
Campomarino si trova una vasta pianura, lunga oltre cinque chilometri
e profonda due, confinante con il mare, oggetto, a partire dagli anni
sessanta, di un'intensa attivita' edificatoria, che - sulla base di
un programma di fabbricazione approvato nel 1973 dal Provveditorato
regionale delle opere pubbliche del Molise (organo periferico del
Ministero dei lavori pubblici), nonche' di regolari concessioni
edilizie rilasciate dal Comune - ha portato alla costruzione di circa
10.000 appartamenti (abitati da circa cinquantamila persone) ed
inoltre alla realizzazione, con la dovuta approvazione della
Sovrintendenza dei beni ambientali, di numerose infrastrutture
turistiche e opere di urbanizzazione primaria e secondaria,
finanziate dallo Stato, dalla Regione e dalla Comunita' europea; che,
nel Comune di Termoli, localita' Marinelle, lungo una striscia di
terra a ridosso della spiaggia, sono stati costruiti alloggi per
circa mille persone, muniti di concessione edilizia o regolarizzati
con licenze in sanatoria.
Espone la Regione che l'Amministrazione marittima, negli ultimi
venti anni, ha effettuato sporadici tentativi per recuperare al
demanio le zone innanzi descritte, sostenendo che esse, benche' non
piu' idonee ai pubblici usi del mare, vi ricadrebbero in virtu' di
una delimitazione effettuata nel 1902 nel Comune di Campomarino e nel
1912 in quello di Termoli; che, per porre fine a tale situazione, il
comune di Campomarino e taluni proprietari di immobili ubicati in
localita' Marinelle di Termoli hanno promosso azioni di accertamento
negativo innanzi al Tribunale di Campobasso, volte a contestare
l'appartenenza al demanio marittimo delle aree in questione; che,
malgrado la pendenza di tali giudizi, l'Agenzia per il demanio ha
cominciato a intimare ai privati il pagamento di ingentissime somme
per pretese occupazioni abusive di suoli demaniali negli ultimi
trenta anni e a chiedere, inoltre, il rilascio degli immobili sugli
stessi costruiti; che altre intimazioni riguardano immobili
effettivamente edificati su suoli demaniali, in assenza di regolare
concessione, ma in ogni caso tollerati per numerosi decenni.
Tanto premesso in fatto, sostiene la Regione Molise che i
relativi provvedimenti violano gli artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche in relazione alle norme di seguito indicate, in
quanto:
a) gia' l'art. 59 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616
(Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio
1975, n. 382), delegava alle Regioni «le funzioni amministrative sul
litorale marittimo e sulle aree demaniali immediatamente prospicienti
... quando l'utilizzazione prevista (avesse) finalita' turistiche e
ricreative», escluse solo «le funzioni esercitate dagli organi dello
Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza nazionale e
di polizia doganale»;
b) successivamente, l'art. 105 del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), ha disposto
il «conferimento» alle Regioni delle funzioni relative al «rilascio
di concessioni di beni del demanio, della navigazione interna, del
demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalita'
diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia»;
c) tale «conferimento» e' stato, poi, esteso, a far data dal
1 gennaio 2002, in virtu' dell'art. 9 della legge 16 marzo 2001,
n. 88 (Nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese
marittime), ai porti di interesse regionale e interregionale;
d) la Regione Molise - avendo l'art. 42 del decreto
legislativo 30 marzo 1999, n. 96 (Intervento sostitutivo del Governo
per la ripartizione di funzioni amministrative tra regioni ed enti
locali a norma dell'art. 4, comma 5, della legge 15 marzo 1997,
n. 59, e successive modificazioni), attribuito i medesimi poteri ai
Comuni nelle Regioni prive di leggi di attuazione del d.lgs. n. 112
del 1998 - ha emanato la legge 29 settembre 1999, n. 34 (Norme sulla
ripartizione delle funzioni e dei compiti amministrativi tra la
Regione e gli enti locali, in attuazione dell'art. 3 della legge 8
giugno 1990, n. 142, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112), riservando alla Regione medesima
la competenza sul demanio marittimo e, conseguentemente, la
titolarita' delle relative funzioni amministrative «per finalita'
turistico-ricreative» (art. 54).
Sostiene la Regione ricorrente che le competenze sul demanio
marittimo, anche laddove in concreto esercitate dai comuni, rientrano
pur sempre nella potesta' legislativa della Regione, che potrebbe
disporne in ogni momento (art. 1 del d.lgs. n. 96 del 1999), e che
solo ad una superficiale lettura del quadro normativo di riferimento
potrebbe apparire che la Regione Molise sia titolare relativamente al
solo demanio turistico-ricreativo (art. 59 del d.P.R. n. 616 del
1977) di tutte le connesse funzioni, laddove in realta' l'art. 105
del d.lgs. n. 112 del 1998, attribuendo alla Regione la materia del
rilascio delle concessioni, le attribuirebbe altresi' quella del
rinnovo, dell'annullamento, della revoca e della decadenza, e,
pertanto, tutte le funzioni amministrative relative al demanio
marittimo.
A conforto di tale conclusione la Regione Molise osserva che, in
base alla nuova formulazione degli artt. 114, 117 e 118 Cost., lo
Stato e' solo uno degli enti che compongono la Repubblica, a fianco
dei Comuni, delle Province, delle Citta' metropolitane e delle
Regioni; che alla legislazione esclusiva dello Stato spettano
esclusivamente le materie tassativamente individuate, mentre tutte le
altre rientrano, invece, nella potesta' delle Regioni; che il settore
dei beni demaniali non compare neppure tra le materie di legislazione
concorrente, salvo che per i porti; che non viene piu' menzionato un
demanio regionale, in contrapposizione a quello statale; che,
conseguentemente, il demanio pubblico, e cioe' il complesso dei beni
che servono al raggiungimento dei fini pubblici, deve ritenersi
ripartito tra Stato, Regioni e altri enti pubblici territoriali sulla
base dell'attribuzione delle rispettive funzioni; che, in definitiva,
essendo stata la materia del demanio marittimo, con la sola eccezione
dei porti, interamente trasferita alle Regioni e non essendo
concepibile la proprieta' del bene demaniale distinta dal
perseguimento delle relative funzioni, alle Regioni va riconosciuta
la proprieta' dei beni del demanio marittimo.
Sulla base di tali argomentazioni sostiene la Regione ricorrente
che l'emanazione degli ordini di sgombero contenuti nei provvedimenti
impugnati rientra tra le attribuzioni conferite alle Regioni dal
d.P.R. n. 616 del 1977 e ora anche dall'art. 118 Cost., nonche' - in
quanto atti strumentali all'esercizio della funzione concessoria,
delle funzioni di organizzazione e di quelle di polizia
amministrativa - dall'art. 1 del d.lgs. n. 112 del 1998; che alle
medesime conclusioni deve pervenirsi per quanto riguarda la richiesta
di pagamento di indennizzo, perche' il principio enunciato dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 343 del 12 luglio 1995 -
secondo cui spetta allo Stato e non alla Regione la determinazione e
la percezione del canone di concessione dei beni del demanio
marittimo - va rivisitato alla luce delle modifiche intervenute nel
titolo V della parte II della Costituzione; che, in definitiva, il
primo comma dell'art. 822 cod. civ. e' incompatibile col nuovo
assetto costituzionale.
Sotto altro profilo, rileva ancora la Regione che - essendo pur
sempre la collettivita' titolare dei beni del demanio marittimo,
indipendentemente dalla loro imputazione formale, come sostenuto da
un'antica e consolidata dottrina - il trasferimento della gestione di
quei beni non puo' non comportare anche quello della loro
appartenenza e, comunque, il trasferimento delle risorse necessarie
all'esplicazione delle attivita' di conservazione, amministrazione e
tutela oggi svolte dalla Regione; che, avendo il canone concessorio
natura giuridica di «corrispettivo», tale natura avrebbero anche le
somme il cui pagamento e' intimato a titolo risarcitorio, posto che
alla base della relativa pretesa sarebbero valutazioni
inscindibilmente connesse all'esplicazione delle funzioni
amministrative conferite alla Regione.
Conclude la Regione Molise, chiedendo che la Corte
costituzionale, previa sospensiva, dichiari che non spetta allo Stato
e per esso all'Agenzia del demanio, ma alla Regione Molise,
l'adozione di tutti i provvedimenti inerenti all'amministrazione del
demanio marittimo ad essa conferita, ivi compresi quelli di pagamento
delle indennita' per abusiva occupazione e di rilascio degli
immobili; annulli gli atti impugnati; ove occorra, dichiari la
sopravvenuta incostituzionalita' dell'art. 822, primo comma, cod.
civ.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'inammissibilita' e, comunque, l'infondatezza del
ricorso.
3. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri osserva, a sostegno
dell'inammissibilita' del ricorso, che:
a) sussiste difetto di legittimazione della Regione e
conseguente difetto di interesse al mezzo azionato, posto che, come
ammette la stessa ricorrente, «ai sensi dell'art. 42 del d.lgs. n. 96
del 1999, nonche' della legge regionale n. 34 del 1999, le funzioni
afferenti al demanio marittimo per usi residenziali sono state
conferite ai Comuni», sicche' la Regione «finisce per operare una
sorta di sostituzione processuale», agendo in luogo di un soggetto
(il Comune) non legittimato a promuovere conflitti con lo Stato
davanti a questa Corte;
b) manca, in ogni caso, una copertura costituzionale
all'attribuzione alle Regioni delle funzioni amministrative relative
alle aree demaniali marittime «utilizzate per finalita' turistiche e
ricreative»; ricorda all'uopo che l'art. 118 Cost., nel testo
novellato, lungi dal prevedere un ambito di funzioni amministrative
di necessaria spettanza delle Regioni, afferma nel primo comma il
principio generale dell'attribuzione delle funzioni amministrative ai
Comuni, salvo il conferimento di alcune di esse a Stato, Regioni,
Province o Citta' Metropolitane, «per assicurar(ne) l'esercizio
unitario sulla base dei principi di sussidiarieta', differenziazione
e adeguatezza»; che, del resto, anche nell'assetto costituzionale
antecedente alla riforma del titolo V, le funzioni amministrative sul
demanio marittimo non potevano considerarsi costituzionalmente
garantite, in quanto non rientranti tra le materie di cui al
previgente testo dell'art. 117 Cost; che, conseguentemente, il loro
esercizio non era stato «trasferito», ma semplicemente «delegato»,
sulla base di scelte discrezionali del legislatore ordinario;
c) e' estranea al giudizio instaurabile davanti a questa
Corte la questione dell'appartenenza, in astratto, in capo alla
Regione del potere in concreto esercitato dall'organo statale e dei
profili relativi all'insussistenza di fenomeni di abusivismo, posto
che tali questioni investono il sindacato sulla legittimita'
dell'esercizio della funzione e sono, pertanto, di competenza, a
seconda della natura della posizione soggettiva azionata, del giudice
ordinario o di quello amministrativo;
d) inconferente, in ogni caso, e' l'asserita legittimita',
sul piano urbanistico, delle opere realizzate, rispetto al possesso
di un aggiornato titolo di godimento delle aree demaniali sulle quali
le stesse insistono;
e) del tutto estranee al possibile oggetto di conflitto di
attribuzioni sono questioni di vindicatio rei riservate, secondo la
costante giurisprudenza della Corte di cassazione (condivisa dalla
Corte costituzionale), alla giurisdizione dell'autorita' giudiziaria
ordinaria.
Il ricorso - sostiene, inoltre, l'Avvocatura dello Stato -
sarebbe in ogni caso infondato nel merito:
a) per l'inesistenza di qualsivoglia disposizione della
novella costituzionale o del d.lgs. n. 112 del 1998, che disponga il
trasferimento dallo Stato alle Regioni e/o agli enti locali, di quel
complesso di diritti, poteri, doveri, in cui si sostanzia la
proprieta' o, comunque, l'appartenenza allo Stato dei beni del
demanio marittimo, alla stregua della disciplina codicistica;
b) per l'inerenza di tale disciplina all'«ordinamento
civile», materia riservata alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato, nel testo novellato dell'art. 117 secondo comma, lett.
l), Cost.;
c) per gli indici ermeneutici estrapolabili dal disposto
dell'art. 86 del d.lgs. n. 112 del 1998, il quale espressamente
dispone il trasferimento alle Regioni di beni e risorse del demanio
idrico, senza nulla prevedere invece per quelli del demanio
marittimo, al pari del d.P.C.M. 12 ottobre 2000, recante
«Individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali e organizzative da trasferire alle Regioni e agli enti
locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi di
cui all'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998, in materia di
trasporti»;
d) per la perdurante iscrizione nel conto generale del
patrimonio dello Stato di tutti i beni demaniali, ex art. 14,
comma 2, del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279
(Individuazione delle unita' previsionali di base del bilancio dello
Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del
rendiconto generale dello Stato); per la loro trasferibilita' al
Patrimonio dello Stato s.p.a., ex art. 7, comma 10, del decreto-legge
15 aprile 2002, n. 63 (Disposizioni finanziarie e fiscali urgenti in
materia di riscossione, razionalizzazione del sistema di formazione
del costo dei prodotti farmaceutici, adempimenti ed adeguamenti
comunitari, cartolarizzazioni, valorizzazione del patrimonio e
finanziamento delle infrastrutture), convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 15 giugno 2002, n. 112; per la
funzione di garanzia del pagamento del debito pubblico, da essi
svolta;
e) per l'insussistenza di qualsivoglia carattere gestionale
nelle misure adottate dall'Agenzia del demanio, volte ad ottenere il
risarcimento dei danni per abusiva occupazione e il ripristino dello
status quo ante.
Considerato in diritto
Il ricorso e' inammissibile.
La tesi della Regione Molise, secondo la quale essa sarebbe
competente ad adottare «tutti i provvedimenti inerenti
l'amministrazione del demanio marittimo (...) ivi compresi quelli di
pagamento delle indennita' per abusiva occupazione e di rilascio
degli immobili», appare frutto di una ricostruzione errata della
situazione normativa: situazione normativa che, correttamente intesa,
esclude in radice che quello de quo costituisca un conflitto di
attribuzioni ai sensi dell'art. 134 Cost.
La ricorrente Regione - dopo aver riconosciuto che l'art. 59 del
d.P.R. n. 616 del 1977 ha solo delegato (e per finalita' limitate)
alle regioni «le funzioni amministrative sul litorale marittimo,
sulle aree demaniali immediatamente prospicienti ... quando
l'utilizzazione prevista abbia finalita' turistiche e ricreative» -
propone una lettura estremamente ampia dell'art. 105 del d.lgs.
n. 112 del 1998, quasi che questa disposizione si riferisca in
generale all'attribuzione a Regioni ed enti locali di ogni potere
concessorio sui beni del demanio marittimo. E su questa base giunge
ad affermare che il conferimento dovrebbe riferirsi non solo alle
«specifiche funzioni relative alle concessioni del demanio marittimo,
ma a tutte le funzioni amministrative ad esso riferentisi, anche per
il demanio ad utilizzo non turistico-ricreativo».
Al contrario, anche a voler ritenere che il secondo comma
dell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 non abbia disposto
relativamente al solo settore dei «trasporti» disciplinato al
Capo VII (nel quale e' inserito il citato art. 105), il
«conferimento» a Regioni ed enti locali delle funzioni relative al
«rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione
interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per
finalita' diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia
...» certamente non equivale a conferimento di «tutte le funzioni
amministrative» riferentisi al demanio marittimo.
Tale conclusione, peraltro, e' resa evidente dalla circostanza
che, avendo l'art. 42 del d.lgs. n. 96 del 1999 disposto che le
funzioni di cui all'art. 105, comma 2, lettera l), del d.lgs. n. 112
del 1998, «sono esercitate dai Comuni», la Regione Molise ha
riservato a se' con la legge regionale 29 settembre 1999, n. 34,
esclusivamente le funzioni amministrative che «attengono ad esigenze
di carattere unitario a livello regionale in materia di turismo in
ordine a (...) demanio marittimo o per finalita'
turistico-ricreative» (art. 54).
In altri termini, la nozione di demanio marittimo, un tempo
espressiva di funzioni facenti capo esclusivamente allo Stato, con lo
sviluppo delle autonomie e' divenuta espressiva di una pluralita' di
funzioni, alcune delle quali rimaste allo Stato, altre «delegate» ai
Comuni ed alle Regioni, altre ancora «conferite» alle Regioni: ed un
conflitto di attribuzioni non e' concepibile se esso non investe
funzioni attribuite alla Regione, ma queste siano rivendicate dalla
Regione stessa invocando la titolarita' del bene cui ineriscono.
L'assetto normativo sopra ricostruito rivela che, attraverso
l'estensione delle funzioni regionali, il reale oggetto della
controversia che si e' voluto promuovere davanti a questa Corte e'
costituito dalla rivendica della titolarita' del demanio marittimo
(estranea ai conflitti di cui all'art. 134 Cost.: cfr. la sentenza di
questa Corte n. 343 del 1995); e cio' e' confermato dalla richiesta
della Regione Molise di dichiarare superato lo stesso concetto di
demanio statale attraverso una pronuncia di illegittimita'
costituzionale dell'art. 822, primo comma, del codice civile (ma
sull'inammissibilita' dell'utilizzazione di un conflitto di
attribuzione per contestare la legittimita' della disposizione
legislativa «a monte» del provvedimento contro cui si ricorre, si
veda, fra le molte, la sentenza di questa Corte n. 334 del 2000).
Conclusivamente, il ricorso per conflitto di attribuzioni deve
essere dichiarato inammissibile.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzioni proposto nei
confronti dello Stato dalla Regione Molise con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 maggio 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 9 maggio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0488