N. 226 SENTENZA 19 giugno - 4 luglio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Intervento in giudizio - Associazione italiana World Wide Fund for Nature - Deposito dell'atto fuori termine - Inammissibilita'. Ricorso governativo in via principale - Motivazione - Sufficienza - Eccezione contraria della resistente Regione - Rigetto. Regione Puglia - Caccia - Disciplina regionale - Delimitazione del periodo venatorio oltre il termine del 31 gennaio previsto dalla legge statale - Contrasto con il principio di tutela uniforme della fauna selvatica nell'intero territorio nazionale in attuazione di normativa comunitaria - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7, art. 38, comma 2. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s); legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 18. Caccia - Disciplina statale - Termine di chiusura del periodo venatorio - Ritenuta non derogabilita' da parte delle Regioni - Questione incidentale di legittimita' costituzionale - Richiesta della Regione Puglia - Manifesta infondatezza. - Legge 11 febbraio 1992, n. 157, art. 18, comma 2. - Costituzione, art. 117, primo e secondo comma, lettera s), quarto e quinto comma.(GU n.27 del 9-7-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 2,
della legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7 «Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2002 e bilancio pluriennale
2002-2004» promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 19 luglio 2002, depositato in cancelleria il
27 successivo ed iscritto al n. 46 del registro ricorsi 2002.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia nonche' l'atto
di intervento dell'Associazione Italiana per il World Wide Fund for
Nature - Onlus;
Udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2003 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Mari per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per
la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale in via principale dell'art. 38, comma 2,
della legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2002 e bilancio pluriennale
2002-2004), per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
La disposizione censurata individua le specie di uccelli
«cacciabili dalla terza domenica di settembre all'ultimo giorno di
febbraio», ponendosi in contrasto, secondo il ricorrente, con
l'art. 18 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), che, recependo la normativa comunitaria in materia,
determina i periodi di caccia vietando l'attivita' venatoria oltre il
termine del 31 gennaio. A giudizio del ricorrente sarebbe in tal modo
violato il «principio primario e prevalente» - desumibile dai
contenuti della predetta legge statale - «di protezione della fauna»,
rivolto al perseguimento di un obiettivo rientrante nella tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, la cui competenza risulta attribuita
in via esclusiva allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si e' costituita la
Regione Puglia, chiedendo che la questione di legittimita'
costituzionale sia dichiarata inammissibile o infondata.
La resistente rileva anzitutto l'inammissibilita' del ricorso per
insufficiente motivazione, richiamando la giurisprudenza di questa
Corte sul punto (sentenze n. 517 del 1987 e n. 245 del 1984). In
particolare, con riferimento all'asserito contrasto della
disposizione censurata con l'art. 18 della legge n. 157 del 1992, si
sottolinea che non e' neppure menzionato il comma di riferimento e
che, anche in considerazione della molteplicita' delle disposizioni
in esso contenute, la difesa della Regione Puglia potrebbe essere
pregiudicata.
Nel merito, la Regione Puglia ritiene che la norma censurata
riguardi non tanto l'ambiente, quanto la «caccia», ossia una materia
che, a seguito della riforma operata con la legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda
della Costituzione), rientra nella «competenza esclusiva regionale»
ai sensi del quarto comma dell'art. 117 della Costituzione, in quanto
non menzionata tra le materie di competenza concorrente (art. 117,
terzo comma) ne' tra quelle di competenza esclusiva statale
(art. 117, secondo comma). La legislazione regionale in materia di
«caccia» non rientra piu' nella competenza concorrente e non e'
dunque soggetta al rispetto dei «principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato», per cui non sarebbe conferente il richiamo,
operato dal ricorrente, all'art. 18 della legge n. 157 del 1992.
La resistente contesta, quindi, la riconduzione della
disposizione regionale impugnata alla «materia» della «tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera s), della Costituzione e, richiamata la sentenza di questa
Corte n. 407 del 2002, afferma che «anche ad ammettere che nella
"caccia" si possa rinvenire un collegamento funzionale con la tutela
ambientale, questo non potrebbe comunque autorizzare lo Stato ad
espropriare la regione di una materia di sicura competenza esclusiva
regionale, quanto piuttosto verificare se vi sono degli aspetti che
richiedono un intervento statale volto a garantire una disciplina
uniforme su tutto il territorio nazionale».
La determinazione del periodo di caccia non necessita, secondo la
resistente, di un intervento statale volto a garantire una tutela
uniforme su tutto il territorio nazionale, tanto e' vero che la
stessa legge statale che si assume violata indica un periodo di
riferimento temporale variabile, suscettibile di deroga da parte
delle regioni «in relazione alle situazioni ambientali delle diverse
realta' territoriali» (art. 18, secondo comma, della legge n. 157 del
1992).
In base all'assunto per cui nel mese di febbraio nel territorio
pugliese le specie animali oggetto del prolungamento di attivita'
venatoria sono svernanti, non avendo ancora intrapreso la fase di
migrazione per raggiungere i luoghi di nidificazione, la Regione
Puglia ritiene che la disposizione censurata non realizzi alcuna
«lesione ambientale», non contrastando, peraltro, con disposizioni
statali che possano ritenersi indispensabili per assicurare la
sopravvivenza e la riproduzione delle specie selvatiche. Quest'ultima
ipotesi non ricorrerebbe infatti con riferimento alla previsione
contenuta nell'art. 18 della legge n. 157 del 1992, che non potrebbe
essere qualificata come «norma fondamentale» o «standard minimo di
tutela» in quanto si limiterebbe a dettare una disposizione di
dettaglio in una materia oggi appartenente alla competenza
«esclusiva» del legislatore regionale. Ne' la determinazione statale
potrebbe ritenersi collegata all'attuazione della direttiva
79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli, che si limita
a impedire la caccia durante determinati periodi di vita dell'animale
(nidificazione, riproduzione, dipendenza, migrazione) senza imporre
alcun vincolo temporale in ordine al periodo di caccia consentito.
Le norme regionali censurate sarebbero pertanto conformi alla
richiamata normativa comunitaria, nonche' alle convenzioni stipulate
dall'Italia in materia di protezione faunistica (convenzione di Berna
del 19 settembre 1979, sulla conservazione della vita selvatica e
dell'ambiente naturale in Europa, resa esecutiva con legge 5 agosto
1981, n. 503; convenzione di Parigi del 18 ottobre 1950, per la
protezione degli uccelli, resa esecutiva con legge 24 novembre 1978,
n. 812), le quali anche si prefiggono di assicurare la conservazione
di alcune specie animali senza stabilire precisi vincoli temporali.
Venuto meno l'obbligo del rispetto dei principi fondamentali
stabiliti dalla legislazione statale in materie attribuite alla
competenza «esclusiva» regionale, la disposizione censurata avrebbe,
quindi, legittimamente derogato alle determinazioni contenute nel
secondo comma dell'art. 18 della legge n. 157 del 1992, rispettando i
vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi
internazionali (ossia gli unici limiti che possono essere invocati,
ai sensi del primo comma dell'art. 117 della Costituzione, per le
materie attribuite alla potesta' esclusiva regionale). A tale
riguardo la Regione Puglia richiama anche il quinto comma
dell'art. 117 della Costituzione, che attribuisce alle Regioni e alle
Province autonome di Trento e Bolzano il potere di dare attuazione
diretta agli atti dell'Unione europea, rendendo cosi' cedevoli le
disposizioni statali eventualmente emanate.
3. - Ha presentato atto di intervento fuori termine
l'Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature - Onlus.
4. - In prossimita' dell'udienza il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato memoria, con la quale insiste per
l'accoglimento del ricorso.
In particolare, l'Avvocatura dello Stato sottolinea che la
censurata norma regionale lederebbe il riparto costituzionale di
competenze legislative come disciplinato nel riformato Titolo V,
compromettendo la competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, secondo
il dettato della lettera s), secondo comma, dell'art. 117 della
Costituzione. La difesa erariale richiama la giurisprudenza
costituzionale in materia di tutela dell'ambiente, ritenendo che in
base ad essa sia possibile affermare che, laddove sia rilevabile
l'emersione del valore «ambiente», lo Stato possa intervenire con
legge allo scopo di garantire la sussistenza di quegli standards di
tutela uniforme senza i quali «l'equilibrio ambientale» non sarebbe
garantito in maniera unitaria e soddisfacente su tutto il territorio
nazionale, al di la' dell'ambito materiale della disciplina in cui
tale intervento si concreta. In particolare, la delimitazione
temporale del prelievo venatorio, in quanto misura volta direttamente
alla protezione delle specie selvatiche su tutto il territorio
nazionale, e' oggetto che va ricompreso nella competenza esclusiva
dello Stato in materia di ambiente ed ecosistema ex art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, spettando dunque allo Stato la
fissazione di standards di tutela uniforme e il potere di dare
attuazione interna alla normativa comunitaria in materia.
5. - Anche la Regione Puglia ha depositato una memoria con la
quale insiste, anzitutto, per l'inammissibilita' del ricorso per
insufficiente motivazione.
Nel merito la Regione Puglia sottolinea che la proroga del
periodo venatorio di alcune specie cacciabili disposta dalla norma
censurata non avrebbe effetti pregiudizievoli sull'habitat
faunistico, in quanto l'attivita' di riproduzione e il periodo di
migrazione degli uccelli presi in considerazione si svolgerebbero,
nel territorio pugliese, nei mesi successivi a febbraio.
La disciplina statale rivolta a garantire standards uniformi di
tutela non potrebbe pregiudicare le determinazioni regionali ove
queste non siano irragionevoli e non ostacolino la sopravvivenza e la
riproduzione delle specie che sono oggetto della proroga, in
conformita' con quanto stabilito dalla direttiva 79/409/CEE. Sul
punto, la resistente ritiene che la sentenza di questa Corte n. 536
del 2002, pur riconoscendo in capo allo Stato la titolarita' del
potere di fissare il periodo temporale nel quale e' consentito il
prelievo venatorio, contenga «segni di apertura», laddove si rileva
che «l'estensione del periodo venatorio operata in tal modo dalla
regione costituisce una deroga rispetto alla previsione legislativa
statale, non giustificata da alcun elemento peculiare del territorio
sardo».
La titolarita' di una competenza esclusiva regionale in materia
di caccia, da ritenersi riconosciuta a seguito della riforma del
Titolo V della parte seconda della Costituzione, dovrebbe quantomeno
legittimare le Regioni a porre in essere delle deroghe agli standards
fissati dalla legge statale purche' forniscano, secondo quanto
stabilisce la Corte di giustizia (sentenza del 7 dicembre 2000, causa
C-38/99), la prova, avallata da dati tecnico-scientifici appropriati
a ciascun caso specifico, che «uno scaglionamento delle date di
chiusura della caccia non sia di ostacolo alla protezione completa
delle specie di uccelli che da tale scaglionamento possono essere
interessati». In mancanza, la competenza esclusiva regionale in
materia di caccia sarebbe sostanzialmente svuotata.
Tuttavia, l'art. 18 della legge n. 157 del 1992, fissando il
termine di chiusura della caccia, non consente alle Regioni di
derogare allo stesso. Ai fini della definizione del giudizio
principale, la Regione Puglia ritiene pertanto indispensabile la
preliminare risoluzione della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 18, comma 2, della legge n. 157 del 1992,
per violazione dell'art. 117, primo comma, secondo comma, lettera s),
quarto e quinto comma, nella parte in cui (terzo periodo del comma 2)
non prevede che il termine di chiusura della caccia ivi contemplato
sia derogabile dalle Regioni che forniscano la prova scientifica che
lo scaglionamento non e' di ostacolo alla protezione completa delle
specie di uccelli che da tale scaglionamento possono essere
interessati.
Con riguardo all'atto di intervento depositato dall'Associazione
Italiana per il World Wide Fund for Nature - Onlus, la Regione Puglia
richiama, infine, la giurisprudenza di questa Corte secondo la quale
nei giudizi in via principale non e' ammessa la presenza di soggetti
diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potesta'
legislativa il cui esercizio e' oggetto di contestazione (ordinanze
n. 130 del 1997; n. 507 del 1993; sentenze n. 35 del 1995; n. 382 del
1999).
6. - Ha depositato memoria fuori termine l'Associazione Italiana
per il World Wide Fund for Nature - Onlus.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, sottopone al controllo
di costituzionalita' l'art. 38, comma 2, della legge della Regione
Puglia 21 maggio 2002, n. 7 (Bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2002 e bilancio pluriennale 2002-2004), per contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
La norma censurata individua le specie di uccelli «cacciabili
dalla terza domenica di settembre all'ultimo giorno di febbraio»,
ponendosi in contrasto, secondo il ricorrente, con l'art. 18 della
legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), che, recependo la
normativa comunitaria in materia, determina i periodi di caccia
vietando l'attivita' venatoria oltre il termine del 31 gennaio.
A giudizio del ricorrente sarebbe in tal modo violato il
«principio primario e prevalente» - desumibile dai contenuti della
predetta legge statale - «di protezione della fauna», rivolto al
perseguimento di un obiettivo rientrante nella tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, la cui competenza risulta attribuita in via
esclusiva allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
2. - L'intervento della Associazione Italiana per il World Wide
Fund for Nature - Onlus e' inammissibile in ragione del preliminare e
assorbente profilo relativo alla tardivita' del deposito effettuato
oltre il termine previsto dall'art. 23, terzo comma, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale
(ordinanza allegata alla sentenza n. 536 del 2002; sentenza n. 507
del 2000).
3. - In via preliminare, deve respingersi l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso per insufficiente motivazione, avanzata
dalla resistente Regione Puglia. Il ricorso, ancorche' succinto,
permette di determinare l'oggetto della questione sottoposta al
giudizio di costituzionalita'.
4. - Nel merito la questione e' fondata.
5. - Come gia' affermato da questa Corte nella sentenza n. 536
del 2002, l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione
esprime una esigenza unitaria per cio' che concerne la tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, ponendo un limite agli interventi a
livello regionale che possano pregiudicare gli equilibri ambientali.
In quell'occasione, la Corte ebbe ad affermare - tra l'altro con
riferimento ad una Regione a statuto speciale cui e' riconosciuta
competenza primaria in materia di caccia - che «la disciplina statale
rivolta alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema puo' incidere
sulla materia caccia, pur riservata alla potesta' legislativa
regionale, ove l'intervento statale sia rivolto a garantire standards
minimi e uniformi di tutela della fauna, trattandosi di limiti
unificanti che rispondono a esigenze riconducibili ad ambiti
riservati alla competenza esclusiva dello Stato».
La delimitazione temporale del prelievo venatorio disposta
dall'art. 18 della legge n. 157 del 1992 e' stata considerata,
proprio nella richiamata sentenza n. 536 del 2002, come «rivolta ad
assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie
cacciabili» e quindi rispondente all'esigenza di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema per il cui soddisfacimento l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione ritiene necessario l'intervento
in via esclusiva della potesta' legislativa statale. Allungare il
termine della chiusura della stagione venatoria oltre quello previsto
dalla legge statale equivale ad incidere sul «nucleo minimo di
salvaguardia della fauna selvatica, nel quale deve includersi -
accanto all'elencazione delle specie cacciabili - la disciplina delle
modalita' di caccia, nei limiti in cui prevede misure indispensabili
per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie
cacciabili. Al novero di tali misure va ascritta la disciplina che,
anche in funzione di adeguamento agli obblighi comunitari, delimita
il periodo venatorio» (sentenza n. 323 del 1998).
La legge della Regione Puglia, ora all'esame della Corte, va per
le stesse ragioni dichiarata incostituzionale per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, in
quanto lesiva di uno standard di tutela uniforme che deve essere
rispettato nell'intero territorio nazionale.
6. - Questa Corte non ritiene di dover sollevare nel presente
giudizio questione di legittimita' costituzionale dell'art. 18,
comma 2, della legge n. 157 del 1992, come invece richiesto dalla
resistente Regione Puglia.
La suddetta richiesta si basa sulla considerazione per cui la
disciplina statale rivolta a garantire standards uniformi di tutela
non potrebbe pregiudicare le determinazioni regionali ove queste non
siano irragionevoli e non ostacolino la sopravvivenza e la
riproduzione delle specie che sono oggetto della proroga, in
conformita' con quanto stabilito dalla direttiva 79/409/CEE. La
resistente invoca il passo della sentenza n. 536 del 2002 della
Corte, laddove, pur riconoscendo in capo allo Stato la titolarita'
del potere di fissare il periodo temporale nel quale e' consentito il
prelievo venatorio, si rileva che «l'estensione del periodo venatorio
operata in tal modo dalla regione costituisce una deroga rispetto
alla previsione legislativa statale, non giustificata da alcun
elemento peculiare del territorio sardo».
Il riferimento a presunti elementi peculiari del territorio sardo
va tuttavia letto nel contesto della motivazione della richiamata
decisione e dei rilievi avanzati in quell'occasione dalla difesa
della Regione Sardegna. E, soprattutto, occorre precisare che
l'enunciato richiamato si completa nella citata sentenza con la
«considerazione del fatto che l'Istituto nazionale per la fauna
selvatica, organismo tecnico scientifico cui lo Stato italiano ha
affidato compiti di ricerca e consulenza sulla materia, ha espresso
in proposito una valutazione negativa».
Eventuali deroghe agli standards minimi di tutela fissati nella
legislazione statale attuativa della normativa comunitaria in materia
possono essere disciplinate solo per la salvaguardia degli interessi
generali indicati nell'art. 9 della direttiva 79/409/CEE, ed
esclusivamente sulla base di una normativa nazionale idonea a
garantire su tutto il territorio nazionale un uniforme e adeguato
livello di salvaguardia (sentenze n. 169 e n. 168 del 1999). La
suddetta ipotesi non ricorre nel caso di specie, non essendo state
rispettate le condizioni delineate nella direttiva comunitaria.
Non vi sono pertanto i presupposti per sollevare nel presente
giudizio questione di legittimita' costituzionale dell'art. 18,
comma 2, della legge n. 157 del 1992, in quanto la relativa eccezione
prospettata dalla resistente appare manifestamente infondata alla
luce di quanto costantemente affermato nella giurisprudenza
costituzionale in materia di delimitazione temporale del prelievo
venatorio.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 38, comma 2,
della legge della Regione Puglia 21 maggio 2002, n. 7 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2002 e bilancio pluriennale
2002-2004).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 luglio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0792