N. 228 SENTENZA 19 giugno - 4 luglio 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Protezione civile - Disposizioni urgenti in materia - Adozione con decreto-legge - Ricorsi delle Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria - Sopravvenuta riforma costituzionale e modifica del parametro invocato - Conversione in legge sotto il vigore del sistema riformato del decreto impugnato e innovazioni intervenute in sede di conversione - Sopravvenuto difetto di interesse al ricorso - Inammissibilita' delle questioni. - D.L. 7 settembre 2001, n. 343, intero testo e artt. 1, comma 1, lettere e), f); 4; 5 e 7. - Costituzione, artt. 5, 76, 77, 95, 117 e 118; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3. Termini normativi della questione - Impugnazione di un decreto-legge - Sopravvenuta riforma costituzionale del parametro - Trasferibilita' della questione sulla legge di conversione - Esclusione. - Costituzione, art. 127. Questione in via principale - Prospettazione sulla base di plausibili opzioni interpretative - Ammissibilita'. Protezione civile - Poteri governativi - Disposizioni urgenti - Soppressione dell'Agenzia di protezione civile e assegnazione di compiti al Dipartimento della protezione civile - Ricorso della Provincia di Trento - Lamentata sovrapposizione dei poteri governativi all'attivita' normativa della Provincia - Salvaguardia delle competenze provinciali nel rispetto dello statuto e delle norme di attuazione statutaria - Necessita' - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, delle questioni. - D.L. 7 settembre 2001, n. 343 (convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401), art. 5, commi 1, 2, 3-ter, 4, 4-bis, 4-ter e 5. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, n. 5, n. 13, n. 17 e n. 24; 9, n. 9; 16 e 52; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4; Cost. art. 117; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10. Protezione civile - Poteri governativi - Disposizioni urgenti - Soppressione dell'Agenzia di protezione civile e assegnazione di compiti al Dipartimento della protezione civile - Ricorso della Provincia di Trento - Lamentata sovrapposizione dei poteri governativi all'attivita' normativa della Provincia - Salvaguardia delle competenze provinciali nel rispetto dello statuto e delle norme di attuazione statutaria - Necessita' - Non fondatezza, nei sensi di cui in motivazione, delle questioni. - D.L. 7 settembre 2001, n. 343 (convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401), art. 5, commi 1, 2, 3-ter, 4, 4-bis, 4-ter, 5 e 6. - Statuto Regione Trentino-Alto Adige, artt. 8, comma 1, n. 5, n. 13, n. 17 e n. 24; 9, comma 1, n. 9; 16 e 52, comma 2; d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381, artt. 33, 34 e 35; d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, artt. 2, 3 e 4; Cost. artt. 117 e 118; legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10.(GU n.27 del 9-7-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera e) ed f), dell'art. 4, dell'art. 5, commi 1, 2, 3-ter, 4,
4-bis, 4-ter, 5 e 6, e dell'art. 7, nonche' dell'intero decreto-legge
7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il
coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di
protezione civile) convertito, con modificazioni, in legge 9 novembre
2001, n. 401, promossi con ricorsi delle Regioni Toscana,
Emilia-Romagna e Umbria e delle Province di Trento e di Bolzano
notificati il 5, il 10 ottobre 2001 e il 9 gennaio 2002, depositati
in cancelleria il 12, il 18 ottobre 2001 e il 16 e il 21 gennaio
2002, iscritti ai numeri 39, 40 e 41 del registro ricorsi 2001 ed ai
numeri 1 e 2 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 2003 il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per la Regione Toscana,
Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per le Regioni Emilia-Romagna,
Umbria e per la Provincia di Trento, Roland Riz e Sergio Panunzio per
la Provincia di Bolzano e l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 5 ottobre 2001 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 12 ottobre, la
Regione Toscana ha impugnato in via principale, nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, l'intero decreto-legge
7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per assicurare il
coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di
protezione civile), con cui il Governo ha soppresso l'Agenzia di
protezione civile, gia' disciplinata dal capo IV del titolo V del
decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59) ed ha attribuito le relative funzioni al
Presidente del Consiglio dei ministri.
La regione ricorrente - premessa la ricognizione della normativa
in materia di protezione civile che nel tempo aveva portato infine
all'istituzione dell'Agenzia di protezione civile con il decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma dell'organizzazione del
Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59) -
deduce anzitutto la violazione degli articoli 5, 117 e 118 della
Costituzione, sotto il profilo della lesione del principio della
leale cooperazione tra Stato e regioni, per il venir meno della sede
istituzionale del raccordo e della concertazione.
Sottolineato che la protezione civile non e' materia riservata
allo Stato, ma consiste in un complesso di compiti ed attivita'
coinvolgenti l'intero arco di azione delle amministrazioni statali,
regionali e degli enti locali presenti sul territorio (implicanti
l'esigenza di coordinamento per assicurare l'agire armonico e
razionale dei numerosi organismi interessati), la ricorrente assume
che, proprio in considerazione di tale «trasversalita», la scelta
organizzativa del decreto legislativo n. 300 del 1999 di ricondurre
in capo all'Agenzia tutte le competenze, garantiva il rispetto del
ruolo e delle attribuzioni regionali, tenuto conto della sua
caratterizzazione di struttura con attivita' di carattere
tecnico-operativo di interesse nazionale, operante anche al servizio
delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali.
Proprio in considerazione di queste funzioni, la ricorrente
rileva che il legislatore aveva garantito che nel comitato direttivo
della stessa Agenzia fosse assicurata anche la presenza di un
rappresentante delle autonomie (art. 82, comma 3) e (come evidenziato
dall'art. 83) aveva posto ad operare presso l'Agenzia sia la
Commissione nazionale per la previsione e la prevenzione dei grandi
rischi sia il Comitato operativo della protezione civile, nonche'
aveva assicurato la presenza di due esperti designati dalla
Conferenza permanente Stato-regioni nella Commissione, chiamata a
svolgere attivita' consultiva tecnico-scientifica e propositiva per
la prevenzione delle situazioni di rischio. In tal modo la soppressa
Agenzia si presentava come lo strumento idoneo a garantire in materia
il rispetto della leale cooperazione tra lo Stato e le regioni.
Ulteriore lesione degli evocati parametri viene ravvisata dalla
regione nel fatto che la soppressione della predetta Agenzia sarebbe
stata disposta unilateralmente dal Governo con decreto-legge, senza
alcuna consultazione sul punto con le regioni. L'impugnato testo
normativo avrebbe dovuto, invece, essere sottoposto al parere
preventivo della conferenza Stato-regioni, ai sensi dell'art. 2,
commi 3 e 4, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali), che ha
generalizzato la partecipazione consultiva obbligatoria della
Conferenza Stato-regioni sull'attivita' e sull'iniziativa normativa
del Governo nelle materie regionali. E ad ogni modo - ove anche si
fosse verificata una situazione di urgenza - la sua ricorrenza
avrebbe dovuto essere dichiarata dal Presidente del Consiglio dei
ministri e, quindi, ai sensi dell'art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 281
del 1997, si sarebbe dovuto procedere ad una consultazione successiva
(nei fatti omessa).
La regione lamenta ancora la violazione dell'art. 76 della
Costituzione, con conseguente lesione delle attribuzioni regionali di
cui agli articoli 117 e 118 Cost., in quanto il decreto-legge in
oggetto difetterebbe completamente dei presupposti di necessita' ed
urgenza, i quali - cosi' come dichiarati nella premessa - sarebbero
vaghi ed inconsistenti, sia in quanto quell'esigenza era garantita
gia' dalla struttura esistente, sia perche', in ragione dell'epoca
del decreto-legge vi sarebbe stato il tempo per approvare una legge
con la procedura ordinaria prima dell'inverno.
1.2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per il rigetto del ricorso, in particolare sostenendo: a)
l'insussistenza della violazione del principio di leale
collaborazione ovvero di attribuzioni od interessi della regione,
poiche' il decreto-legge impugnato ha abrogato una disciplina che non
aveva ancora prodotto effetti (in quanto l'Agenzia non aveva
cominciato a funzionare); b) che il decreto-legge impugnato non
avrebbe fatto altro che riportare i poteri organizzativi e di
coordinamento facenti capo al Presidente del Consiglio dei ministri
(come affermato da questa Corte nella sentenza n. 418 del 1992) sullo
stesso piano della responsabilita' corrispondente, eliminando una
situazione che avrebbe potuto far sorgere dubbi di legittimita'
costituzionale; c) che il rispetto dell'esigenza di leale
collaborazione andrebbe valutata nell'ambito del procedimento
attraverso il quale lo Stato e la regione esercitano le attribuzioni
rispettive, mentre non porrebbe vincoli ai poteri di organizzazione
di cui ciascuno dei soggetti e' titolare; d) che, dunque, il
principio di leale collaborazione non sarebbe leso, in quanto,
operando esso in sede di esercizio e non di organizzazione, le
regioni avrebbero solo l'interesse ad essere coinvolte quando lo
Stato esercita i suoi poteri di coordinamento attraverso l'organo che
ha ritenuto opportuno investire, mentre non avrebbero nessun
interesse costituzionalmente garantito a che il loro coinvolgimento
sia realizzato mantenendo operanti figure organizzative statali,
destinate all'esercizio di attribuzioni anche esse statali; e) che la
ricorrente non sarebbe legittimata ad evocare l'art. 76 Cost., non
essendovi alcun suo interesse da tutelare (e comunque, l'Avvocatura
sottolinea che il decreto-legge e' stato portato all'esame della
Conferenza unificata, che nella seduta dell'11 ottobre 2001 ha
espresso parere favorevole con la richiesta di alcune modifiche
accettate dal Governo).
2.1. - Con due ricorsi, entrambi notificati il 10 ottobre 2001 e
depositati nella cancelleria di questa Corte il successivo 18
ottobre, le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria, con identiche
motivazioni, hanno impugnato in via principale il decreto-legge
n. 343 del 2001, nella parte in cui sopprime l'Agenzia di protezione
civile, trasferendone le funzioni agli apparati governativi, nonche'
nella parte in cui tiene ferme le attribuzioni di cui al decreto
legislativo 12 marzo 1948, n. 804 (Norme di attuazione per il
ripristino del Corpo forestale dello Stato) - con riferimento in
particolare alle disposizioni dell'art. 1, comma 1, lettera e) e
lettera f) e degli artt. 4, 5 e 7 - per violazione degli artt. 5, 95,
117 e 118 della Costituzione, del principio di leale collaborazione
fra Stato e regioni, dell'art. 2, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 281 del
1997 e dell'art. 77 della Costituzione.
Premessa, con considerazioni analoghe a quelle formulate dalla
Regione Toscana, la «trasversalita» della materia protezione civile
nell'ambito delle competenze di cui all'art. 117 Cost., le ricorrenti
sottolineano che, con l'istituzione dell'Agenzia di protezione
civile, si erano intesi perseguire gli obiettivi della unificazione
della gestione di funzioni svolte da diversi apparati statali,
nonche' dell'assicurazione dell'autonomia tecnica della gestione di
tali funzioni rispetto agli apparati ministeriali e del
coinvolgimento delle regioni, attraverso un modello condiviso di
amministrazione «centrale», ma non esclusivamente statale, imperniato
su uno strumento tecnico costituente al tempo stesso una sede di
cooperazione tra le diverse istituzioni territoriali protagoniste del
sistema di protezione civile. Il decreto-legge impugnato avrebbe,
invece, sconvolto tale assetto, riattribuendo agli apparati puramente
statali le funzioni gia' assegnate all'Agenzia, cosi' travolgendo il
carattere «comune» dello strumento organizzativo e i meccanismi di
collaborazione tra Stato e regioni.
Sulla base di tali premesse, le regioni ricorrenti lamentano la
violazione: a) degli artt. 5, 117 e 118 Cost., del principio di leale
collaborazione e dell'art. 2, commi 4 e 5, del d.lgs. n. 281 del
1997, stante l'emanazione del decreto-legge senza loro preventiva
consultazione in sede di Conferenza Stato-regioni, e senza neppure la
dichiarazione delle specifiche ragioni di urgenza giustificative di
tale omissione; b) degli artt. 5, 95, 117 e 118 Cost. e del principio
di leale collaborazione, in ragione della soppressione degli
strumenti di partecipazione regionale alle funzioni centrali previsti
dal d.lgs. n. 300 del 1999, non sostituiti da altri equivalenti.
Piu' specificamente, poi, l'art. 5 del decreto-legge impugnato
sarebbe illegittimo - in riferimento agli artt. 95, 117 e 118 Cost. -
anche la' dove attribuisce al solo Presidente del Consiglio dei
ministri poteri di coordinamento in materia di protezione civile
(gia' facenti capo all'Agenzia), cosi' sottraendo una funzione di
indirizzo (anche) delle regioni alla sede costituzionalmente
necessaria, cioe' al Consiglio dei ministri. Illegittimo sarebbe
anche il successivo art. 7, in base al quale «nelle materie oggetto
del presente decreto restano ferme le attribuzioni di cui al decreto
legislativo 12 marzo 1948, n. 804» (che disciplina, come detto, il
Corpo forestale dello Stato), giacche' lo Stato in tal modo si
riapproprierebbe unilateralmente di funzioni gia' trasferite alle
regioni con i decreti legislativi 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento
alle regioni delle funzioni amministrative in materia di agricoltura
e pesca e riorganizzazione dell'Amministrazione centrale) e 31 marzo
1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello
Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I
della legge 15 marzo 1997, n. 59), in violazione, quanto al metodo,
del principio di leale collaborazione e, nella sostanza, degli
artt. 5 e 118 della Costituzione.
Infine, secondo le ricorrenti, l'intero decreto-legge impugnato
sarebbe illegittimo per violazione degli artt. 77, 117 e 118 Cost.,
per essere stato assunto al di fuori dei necessari presupposti
giustificativi costituzionali.
2.2. - Anche in tali giudizi si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha concluso per il rigetto dei ricorsi,
sulla base di considerazioni sostanzialmente identiche a quelle
svolte rispetto alla impugnazione proposta dalla Regione Toscana.
3.1. - Con ricorso notificato il 9 gennaio 2002 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 16 gennaio, la
Provincia autonoma di Trento ha impugnato in via principale, nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 5,
commi 1, 2, e 5 e, «in via cautelativa e ipotetica», anche i
commi 3-ter, 4, 4-bis, e 4-ter dello stesso art. 5 del decreto-legge
n. 343 del 2001, come risultanti dalla legge 9 novembre 2001, n. 401
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
7 settembre 2001, n. 343, recante disposizioni urgenti per assicurare
il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di
protezione civile), per violazione: a) dell'art. 8, numeri 5), 13),
17), 24), e dell'art. 9, numero 9, nonche' dell'art. 16 e
dell'art. 52 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); b) del
decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme
di attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto
Adige in materia di urbanistica ed opere pubbliche), nonche' degli
articoli 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernente il rapporto tra atti legislativi e leggi regionali
e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento); c) dell'art. 117 della Costituzione, in connessione
con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche del titolo V della parte seconda della Costituzione).
Afferma la provincia ricorrente di avere competenza legislativa
statutariamente garantita in materia di protezione civile, che e'
«trasversale» rispetto a diverse materie (quali l'agricoltura e
foreste, la beneficenza pubblica nel suo attuale significato di
protezione sociale, la viabilita', gli acquedotti e i lavori pubblici
di interesse regionale, l'urbanistica e la tutela del territorio),
nelle quali essa ha competenza legislativa (ex art. 8, nn. 5), 13),
17) e 24), nonche' 9, n. 9 dello statuto). Detta competenza avrebbe
carattere piu' ampio di quella riconosciuta alle regioni a statuto
ordinario nel nuovo testo dell'art. 117 Cost., trovando tale
particolare autonomia fondamento anche direttamente nella
disposizione di cui all'art. 52, comma 2, dello statuto speciale, ai
sensi del quale spetta al Presidente della giunta provinciale di
adottare «i provvedimenti contingibili ed urgenti in materia di
sicurezza e di igiene pubblica nell'interesse delle popolazioni di
due o piu' comuni», nonche' - con un'applicazione ante litteram del
principio di sussidiarieta' - negli artt. 33 e seguenti delle
relative norme d'attuazione (non modificabili dalla successiva
legislazione ordinaria) di cui al d.P.R. n. 381 del 1974.
Cio' premesso, dopo aver richiamato il contenuto dell'art. 5 del
decreto-legge impugnato, che definisce le «Competenze del Presidente
del Consiglio dei ministri in materia di protezione civile», la
provincia autonoma sostiene che le censure mosse ai commi 3-ter, 4,
4-bis e 4-ter - che non disciplinano poteri diversi da quelli gia'
spettanti all'Agenzia di protezione civile - avrebbero carattere
dichiaratamente cautelativo, ove si ritenga che la clausola di
salvaguardia delle competenze ed attribuzioni delle province a
statuto speciale, di cui al comma 6 del medesimo art. 5, debba essere
intesa in senso restrittivo, come riferita ai soli poteri «residuali»
dell'Agenzia di protezione civile, trasferiti ai sensi del comma 6, e
non anche a quelli gia' ad essa spettanti ma ora «ridisciplinati» ai
commi sopra indicati.
Viceversa, rispetto alle altre norme impugnate - ossia ai
commi 1, 2 e 5 dell'art. 5, che introducono nell'ordinamento poteri
che non hanno un preciso corrispondente in quelli gia' attribuiti
all'Agenzia di protezione civile - non apparirebbe riferibile la
clausola di salvaguardia di cui all'art. 5, comma 6. Ne conseguirebbe
l'illegittimita' costituzionale di tali norme, nella parte in cui i
poteri statali da esse previsti interferiscono con i poteri e i
compiti propri della Provincia di Trento; e cio' salvo che si
ritenesse che le norme statali in questione debbano pur sempre
intendersi nel quadro, e non in violazione, delle regole che
riguardano i rapporti tra lo Stato e le province autonome, sia nella
specifica materia (con riferimento alle norme di attuazione di cui al
d.P.R. n. 381 del 1974), sia in via generale (con riferimento agli
artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992).
Quanto ai motivi di illegittimita' concernenti i poteri non
corrispondenti a quelli gia' propri dell'Agenzia di protezione
civile, nel merito la Provincia autonoma sostiene che: a) l'art. 5,
comma 1, attribuendo al Presidente del Consiglio dei ministri il
compito di determinare le politiche di protezione civile ed
individuandolo come autorita' che «detiene i poteri di ordinanza» in
materia di protezione civile, provocherebbe una sovrapposizione con
l'attivita' normativa di essa ricorrente; b) che l'art. 5, comma 2,
avrebbe un contenuto che non si adeguerebbe, nella disciplina dei
rapporti tra lo Stato e le province autonome, alle regole statutarie,
giacche' gli atti da esso previsti, essendo atti di indirizzo,
richiederebbero, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 266 del 1992 e
dei principi generali costituzionali, la deliberazione collegiale del
Governo e dovrebbero produrre solo un vincolo di risultato; c) il
comma 5 dell'art. 5 - in quanto implicante una posizione di
«sovraordinazione» del capo del Dipartimento della protezione civile
rispetto alla provincia autonoma ed ai suoi compiti e poteri (anche
di governo e di indirizzo degli enti ed istituzioni di ambito
provinciale a subprovinciale) - sarebbe anch'esso al di fuori della
disciplina statutaria dei rapporti tra lo Stato e la provincia
autonoma (ed in contrasto con l'art. 16 dello statuto e gli artt. 3 e
4 del d.P.R. n. 266 del 1992), salvo che le indicazioni cui fa
riferimento si intendessero esclusivamente come finalizzate a mettere
a disposizione dei competenti organi provinciali elementi informativi
o mezzi altrimenti non disponibili, in tal caso assumendo il valore
di manifestazione dei principi di sussidiarieta' e di leale
collaborazione.
Con riferimento alle rimanenti norme impugnate, osserva in
particolare la ricorrente che: a) il comma 3-ter risulterebbe lesivo
dell'autonomia provinciale (per violazione dell'autonomia
amministrativa provinciale, quale definita dall'art. 16 dello statuto
e dagli artt. 3 e 4 del d.P.R. n. 266 del 1992, nonche', per la
specifica materia, dagli artt. 33, 34 e 35 del d.P.R. n. 381 del
1974), stante la previsione della direzione unitaria e del
coordinamento delle attivita' di emergenza da parte del Comitato
operativo della protezione civile, che per giunta avrebbe il compito,
pure illegittimo, di stabilire gli interventi di tutte le
amministrazioni e enti interessati al soccorso; b) il comma 4 sarebbe
illegittimo, nella parte in cui prevede che sia lo Stato a promuovere
«l'esecuzione di periodiche esercitazioni» e a svolgere «attivita' di
informazione alle popolazioni interessate», nonche' «l'attivita'
tecnico-operativa, volta ad assicurare i primi interventi», giacche'
questi compiti spettano invece alla provincia e la loro attrazione in
capo allo Stato direttamente viola il divieto di svolgimento di
attivita' amministrativa locale di cui all'art. 44 del d.P.R. n. 266
del 1992, oltre che il riparto stabilito dalle gia' citate
disposizioni di attuazione in materia di protezione civile agli
artt. 33, 34 e 35 del d.P.R. n. 381 del 1974; c) altrettanto
illegittimo sarebbe il comma 4-bis, in relazione alla definizione in
sede locale degli interventi e della struttura organizzativa
necessari per fronteggiare gli eventi calamitosi; d) e cosi' anche il
comma 4-ter, in quanto l'attivita' di indirizzo verrebbe svolta senza
osservare le regole dell'art. 3 del d.P.R. n. 266 del 1992, in ordine
alla competenza collegiale del Governo, alla procedura di
partecipazione della provincia, ai contenuti ed ai vincoli derivanti
dalla funzione.
3.2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
assumendo in primo luogo l'inammissibilita' dei motivi del ricorso
relativi all'art. 5, commi 3-ter, 4, 4-bis e 4-ter, del decreto-legge
n. 343 del 2001, come modificati dalla legge di conversione n. 401
del 2001, in quanto proposti in via cautelativa ed ipotetica, cioe'
con lo scopo di sottoporre a censura un'interpretazione non
condivisa.
Nel merito, l'Avvocatura afferma che non avrebbe fondamento il
dubbio che la provincia si e' posta sull'ampiezza della clausola di
riserva, di cui all'art. 5, comma 6, del decreto-legge impugnato.
Comunque, le argomentazioni in ordine all'inammissibilita' ed
all'infondatezza del ricorso varrebbero pure per le censure relative
alle altre norme impugnate, atteso che anche in relazione ad esse lo
stesso ricorso enuncia che verrebbero meno, se si ritenesse che,
nonostante il modo in cui e' espressa la clausola di riserva, dette
norme debbano sempre intendersi come rispettose dell'autonomia
provinciale. In ogni caso, poiche' la provincia puo' dolersi solo di
quelle illegittimita' che ledono le sue attribuzioni, nella specie il
ricorso sarebbe anche inammissibile, in quanto le norme impugnate non
le toccherebbero. Ne', in riferimento ai poteri di ordinanza del
Presidente del Consiglio dei ministri, potrebbero sorgere dubbi di
costituzionalita' quanto alla promozione ed al coordinamento delle
attivita', cui le province autonome non potranno sottrarsi, se non a
rischio di non essere in grado di esercitare utilmente le proprie
attribuzioni. Il fatto che nel comma 2 della norma sia richiesta
l'intesa con le regioni e gli enti locali, significherebbe che sono
fatte salve sia le attribuzioni di ciascuno sia i procedimenti
corrispondenti. Inoltre, la competenza, attribuita dal comma 5, al
capo del dipartimento, per le indicazioni necessarie al
raggiungimento delle finalita' di coordinamento operativo,
concernendo una attivita' di informazione, di ausilio per i
destinatari, non pregiudicherebbe le attribuzioni provinciali, a meno
che la provincia non assuma di essere sottratta ad ogni dovere di
coordinamento sul suo territorio.
4.1. - Con ricorso notificato il 9 gennaio 2002 e depositato
nella cancelleria di questa Corte il successivo 21 gennaio, la
Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato, nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 5, commi 1, 2, 3-ter,
4, 4-bis, 4-ter, 5 e 6 del decreto-legge n. 343 del 2001, convertito
con modificazioni dalla legge n. 401 del 2001, per violazione
dell'art. 8, comma 1, numeri 5), 13), 17), e 24), dell'art. 9,
comma 1, numero 9), dell'art. 16 e dell'art. 52, comma 2, dello
statuto speciale per il Trentino Alto-Adige (d.P.R. n. 670 del 1972),
e delle relative norme d'attuazione (in particolare degli artt. 33,
34, e 35 del d.P.R. n. 381 del 1974, nonche' degli artt. 2, 3 e 4
d.lgs. n. 266 del 1992), e per violazione degli artt. 117 e 118 e dei
principi del titolo V della parte seconda della Costituzione, come
modificati dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, in relazione al
disposto all'art. 10 della medesima legge, ed infine per violazione
del principio di leale cooperazione.
Premesse argomentazioni analoghe a quelle della Provincia
autonoma di Trento circa la titolarita' di competenze legislative ed
amministrative in materia di protezione civile, sulla base di diverse
norme statutarie e delle norme di attuazione, la ricorrente assume
anzitutto che il primo comma dell'art. 5 (primo periodo) si porrebbe
in contrasto con i parametri evocati, posto che, per tutte le
situazioni di danno o di pericolo attribuisce al Presidente del
Consiglio poteri di intervento diretto (determinazione di politiche
di protezione e poteri d'ordinanza in materia di protezione civile)
che sono invece di competenza provinciale, nonche' poteri di
indirizzo e coordinamento nei confronti anche della provincia
ricorrente, i quali si debbono ormai ritenere incompatibili - per
quanto riguarda in particolare modo il potere di indirizzo - con i
nuovi principi costituzionali introdotti dalla riforma del titolo V e
dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, o comunque,
sia con il principio di legalita' «sostanziale», sia con la speciale
disciplina del potere statale di indirizzo e coordinamento di cui
all'art. 3 del d.lgs. n. 266 del 1992. Ne' tali aspetti di
incostituzionalita' potrebbero essere eliminati dalla previsione
dell'istituzione del gia' ricordato «Comitato paritetico», atteso che
la sua composizione ed il suo funzionamento sono rimessi alla piena
discrezionalita' del Governo, rinviando la legge alla disciplina che
verra' stabilita dallo stesso Presidente del Consiglio.
Per le medesime ragioni, anche il secondo comma dell'art. 5
sarebbe incostituzionale, giacche' la relativa attribuzione di poteri
al Presidente del Consiglio dei ministri ed il loro contenuto
eccederebbero quanto consentito dall'art. 2, comma 2, del d.lgs.
n. 266 del 1992, mentre i poteri presidenziali relativi ai programmi
nazionali di soccorso ed ai piani per l'attuazione delle conseguenti
misure di emergenza potrebbero essere ritenuti non lesivi delle
competenze provinciali soltanto se si riferissero ai soli interventi
di competenza statale previsti dai gia' citati artt. 33-35 del d.P.R.
n. 381 del 1974.
Ragioni analoghe di illegittimita' costituzionale varrebbero per
il comma 3-ter dell'art. 5, nella parte in cui concentra in un
apparato centrale dello Stato, il «Comitato operativo della
protezione civile», presieduto dal capo del Dipartimento della
protezione civile, la «direzione unitaria ed il coordinamento delle
attivita' di emergenza, stabilendo gli interventi di tutte le
amministrazioni e gli enti interessati al soccorso», cosi' prevedendo
non solo un potere di indirizzo e coordinamento - che comunque
sarebbe gia' di per se' lesivo dalle attribuzioni provinciali - ma un
potere di «ordinare» a tutte le amministrazioni «interessate al
soccorso» gli interventi di loro competenza.
Il comma 4 dell'art. 5 sarebbe incostituzionale, innanzi tutto,
in quanto - stabilendo che per lo svolgimento di tutte tali attivita'
il Presidente del Consiglio si avvale del Dipartimento della
protezione civile - centralizzerebbe ancora di piu' l'esercizio delle
attivita' in questione, nel segno di un forte accentramento delle
strutture e delle funzioni relative alla protezione civile e di una
corrispondente compressione degli spazi e delle garanzie di autonomia
delle regioni e delle province autonome, valorizzate invece dalla
soppressa Agenzia.
Il comma 4-bis sarebbe incostituzionale perche' - attribuendo al
Dipartimento della protezione civile il compito di definire «in sede
locale e sulla base dei piani d'emergenza, gli interventi e la
struttura organizzativa necessari per fronteggiare gli eventi
calamitosi» - affiderebbe interventi di competenza della provincia
all'apparato centrale dello Stato, a nulla rilevando la previsione
dell'intesa, poiche' nella materia in questione, le sole forme di
coordinamento e le procedure «cooperative» costituzionalmente
consentite sono quelle particolari espressamente previste dalle norme
statutarie e d'attuazione. E identiche ragioni varrebbero a sostenere
l'illegittimita' dell'art. 5, comma 4-ter.
Con riferimento al comma 5 dell'art. 5 (strettamente legato al
comma 1), l'affidamento al capo del Dipartimento della protezione
civile del potere di rivolgere (sulla base delle direttive del
Presidente del Consiglio) a tutte le amministrazioni, ivi compresa la
provincia ricorrente, le «indicazioni necessarie al raggiungimento
delle finalita' di cui al primo comma» si concreterebbe nella
previsione di interventi diretti ed operativi svolti da un apparato
centrale dello Stato in luogo della provincia competente.
Infine, il comma 6 dell'art. 5 sarebbe anch'esso
incostituzionale, nella parte in cui sembrerebbe far salve le
competenze ed attribuzioni della provincia ricorrente soltanto in
relazione ai compiti gia' attribuiti alla soppressa Agenzia di
protezione civile e passati (in forza dello stesso comma 6) al
Dipartimento della protezione civile. Peraltro, la ricorrente
sottolinea che la dichiarazione di incostituzionalita' del comma 6 in
parte qua, potrebbe rendere non necessaria la dichiarazione di
incostituzionalita' dei precedenti commi impugnati.
4.2. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, depositando memoria dell'Avvocatura
generale dello Stato, nella quale in via preliminare sostiene la
inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso, con argomenti e
conclusioni analoghe a quelli svolti a proposito dell'impugnazione
proposta dalla Provincia autonoma di Trento. In particolare,
l'Avvocatura sostiene la singolarita' dell'impugnazione del comma 6
dell'art. 5, in quanto esso fa espressamente salve le competenze
provinciali.
5. - Nell'imminenza dell'udienza hanno presentato memorie tutte
le regioni e le province autonome ricorrenti, che hanno replicato
alle difese svolte dell'Avvocatura generale dello Stato, insistendo
ciascuna nelle conclusioni rassegnate, fatta eccezione per la Regione
Toscana, che - rilevato il recepimento, in sede di conversione del
decreto-legge impugnato, delle doglianze mosse nel ricorso - chiede
che questa Corte prenda atto del suo sopravvenuto difetto di
interesse alla pronuncia.
Nei ricorsi proposti dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna ed
Umbria, ha depositato memorie anche l'Avvocatura generale dello
Stato, che ha sostanzialmente ribadito le considerazioni circa
l'infondatezza delle censure mosse dalle ricorrenti alla impugnata
normativa.
Considerato in diritto
1.1. - La Regione Toscana impugna in via principale l'intero
decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343 (Disposizioni urgenti per
assicurare il coordinamento operativo delle strutture preposte alle
attivita' di protezione civile), con cui il Governo ha soppresso
l'Agenzia di protezione civile, gia' istituita e disciplinata dal
capo IV del titolo V del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300
(Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'art. 11 della
legge 15 marzo 1997, n. 59).
Secondo la ricorrente, il decreto-legge impugnato violerebbe gli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, sotto il profilo della lesione
del principio della leale collaborazione fra Stato e regioni: a) in
quanto la soppressione dell'Agenzia ha fatto venir meno una sede
istituzionale di raccordo e concertazione in materia di protezione
civile; b) in quanto tale soppressione e' stata disposta dal Governo
senza la preventiva sottoposizione del testo del decreto-legge al
parere della Conferenza Stato-regioni, ai sensi dell'art. 2, terzo e
quarto comma, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281
(Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie ed i
compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali), pur non
ricorrendo una situazione d'urgenza (che comunque avrebbe dovuto
essere dichiarata dal Presidente del Consiglio, e avrebbe imposto una
consultazione successiva).
La normativa impugnata contrasterebbe inoltre con l'art. 76 della
Costituzione, per la lesione delle attribuzioni regionali causata dal
contenuto di un decreto-legge emanato in difetto dei presupposti di
necessita' e urgenza.
1.2. - Le Regioni Emilia-Romagna e Umbria impugnano a loro volta
(con due ricorsi di identico contenuto) gli artt. 1, comma 1,
lettere e) e f), 4 e 5 del decreto-legge n. 343 del 2001, nella parte
in cui sopprimono l'Agenzia di protezione civile e ne trasferiscono
le funzioni ad apparati governativi.
Secondo le ricorrenti, le norme censurate violerebbero gli
artt. 5, 95, 117 e 118 della Costituzione, sotto il profilo della
lesione del principio di leale collaborazione fra Stato e regioni,
nonche' l'art. 2, commi 4 e 5, del decreto legislativo n. 281 del
1997 e l'art. 77 della Costituzione, in quanto il decreto-legge,
concernente una materia di competenza anche regionale, e' stato
emanato senza la previa necessaria consultazione della Conferenza
Stato-regioni (e senza indicazione di specifiche ragioni di urgenza
giustificatrici della mancata consultazione preventiva).
Gli stessi parametri costituzionali e il principio di leale
collaborazione sarebbero inoltre violati sotto l'ulteriore profilo
che gli strumenti di collaborazione previsti dalla precedente
normativa non sono stati sostituiti da altri equivalenti.
Il solo art. 5 del decreto-legge n. 343 del 2001 e' poi impugnato
- per violazione degli artt. 95, 117 e 118 della Costituzione - in
quanto attribuisce esclusivamente al Presidente del Consiglio dei
ministri i poteri di coordinamento in materia di protezione civile
gia' svolti (in base all'art. 81, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo n. 300 del 1999) dall'Agenzia, con la definizione di
indirizzi approvati dal Consiglio dei ministri; e cosi' sottrae una
funzione di indirizzo (anche) delle regioni alla sede,
costituzionalmente necessaria, del Consiglio dei ministri, in
violazione dei limiti costituzionali relativi alle funzioni statali
di indirizzo delle attivita' regionali.
L'art. 7 del decreto-legge n. 343 del 2001 - in base al quale
«nelle materie oggetto del presente decreto restano ferme le
attribuzioni di cui al decreto legislativo 12 marzo 1948, n. 804»,
che disciplina il Corpo forestale dello Stato - e' a sua volta
censurato per violazione (quanto alla sostanza) degli artt. 5 e 118
della Costituzione e (quanto al modus procedendi) del principio di
leale collaborazione: poiche' le funzioni del medesimo Corpo
forestale («salvo quelle necessarie all'esercizio delle funzioni di
competenza statale» in materia di protezione dell'ambiente) erano
state trasferite alle regioni da leggi successive al 1948 [art. 70,
comma 1, lettera c), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge
15 marzo 1997, n. 59) e gia' ex art. 4, comma 1, del decreto
legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle regioni delle
funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e
riorganizzazione dell'Amministrazione centrale)], la norma avrebbe
inciso negativamente sulla ripartizione di competenze cosi' operata,
sulla base di procedure di cooperazione svolte in sede di Conferenza
Stato-regioni, e ripristinato parzialmente le funzioni del Corpo
forestale dello Stato, per cui lo Stato si sarebbe riappropriato
unilateralmente di funzioni gia' trasferite alle regioni.
Infine, le ricorrenti impugnano l'intero decreto-legge n. 343 del
2001, per violazione degli artt. 77, 117 e 118 della Costituzione, in
quanto provvedimento assunto senza i necessari presupposti
giustificativi costituzionali, non essendo valide le ragioni addotte
nel preambolo dell'atto a fondamento dell'urgenza.
1.3. - La Provincia autonoma di Trento impugna, in via
principale, varie norme della legge 9 novembre 2001, n. 401
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
7 settembre 2001, n. 343, recante disposizioni urgenti per assicurare
il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di
protezione civile).
Secondo la ricorrente, i commi 1, 2, e 5 dell'art. 5 del
decreto-legge n. 343 del 2001, come convertito, con modificazioni,
nella legge n. 401 del 2001, si porrebbero in contrasto con gli
artt. 8, n. 5), n. 13), n. 17) e n. 24), 9, n. 9), 16 e 52 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); con il decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
in materia di urbanistica ed opere pubbliche); con gli artt. 2, 3 e 4
del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernente il
rapporto tra atti legislativi e leggi regionali e provinciali,
nonche' la potesta' statale di indirizzo e coordinamento); con
l'art. 117 della Costituzione, in relazione all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
La ricorrente cosi' specifica le proprie censure: 1) l'art. 5,
comma 1 - attribuendo al Presidente del Consiglio dei ministri il
compito di determinare le politiche di protezione civile e
conferendogli «i poteri di ordinanza» in materia di protezione civile
- determina la sovrapposizione di tali compiti e poteri all'attivita'
normativa della provincia, sia di carattere generale che relativa al
settore della protezione civile, al di la' dei casi e senza
l'osservanza dei modi di cui all'art. 3 del citato decreto
legislativo n. 266 del 1992; 2) l'art. 5, comma 2, prevede atti di
indirizzo senza deliberazione collegiale del Governo e senza il
limite della produzione di meri vincoli di risultato; 3) l'art. 5,
comma 5, implica una posizione di «sovraordinazione» del capo del
Dipartimento della protezione civile rispetto alla provincia.
La ricorrente precisa peraltro che l'impugnazione e' proposta nei
confronti delle norme intese nella loro formulazione letterale, pur
essendo esse suscettibili anche di una interpretazione adeguatrice.
Inoltre, la ricorrente impugna l'art. 5, commi 3-ter, 4, 4-bis, e
4-ter, del decreto-legge n. 343 del 2001, come risultanti dalla legge
di conversione n. 401 del 2001, espressamente precisando che
l'impugnazione e' proposta «in via cautelativa ed ipotetica», qualora
si dovesse ritenere che l'espressa previsione delle funzioni di cui
ai citati commi dell'art. 5 costituisca attribuzione allo Stato di
funzioni non comprese nella formula di salvaguardia delle
attribuzioni provinciali, di cui al comma 6 del medesimo articolo; ed
al riguardo deduce la violazione degli stessi parametri gia' evocati.
1.4. - La Provincia autonoma di Bolzano impugna anch'essa, in via
principale, diverse norme della legge n. 401 del 2001, deducendo la
violazione dell'art. 8, comma 1, n. 5), n. 13), n. 17), e n. 24),
dell'art. 9, comma 1, n. 9), dell'art. 16 e dell'art. 52, comma 2,
del d.P.R. n. 670 del 1972; degli artt. 33, 34, e 35 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 381 del 1974, degli artt. 2, 3 e 4 del
decreto legislativo n. 266 del 1992; degli artt. 117 e 118 e dei
«principi del titolo V della parte seconda della Costituzione, come
modificati dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, in relazione al
disposto all'art. 10 della medesima legge»; del principio di leale
cooperazione.
Le doglianze riguardano in particolare: 1) l'art. 5, comma 1,
nella parte in cui, per tutte le situazioni di danno o pericolo,
attribuisce al Presidente del Consiglio poteri di intervento diretto
(determinazione di politiche di protezione e poteri d'ordinanza) che
sono invece di competenza provinciale, nonche' poteri di indirizzo e
coordinamento nei confronti anche della provincia, ormai
incompatibili con i nuovi principi costituzionali introdotti dalla
riforma del titolo V e dall'art. 10 della legge costituzionale n. 3
del 2001, o comunque con il principio di legalita' «sostanziale» e
con l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992; 2) l'art. 5,
comma 2, nella parte in cui attribuisce al Presidente del Consiglio
il potere di predisporre «gli indirizzi operativi dei programmi di
previsione e prevenzione dei rischi, nonche' i programmi nazionali di
soccorso ed i piani per l'attuazione delle conseguenti misure di
emergenza», cosi' eccedendo rispetto a quanto consentito dall'art. 2,
comma 2, del decreto legislativo n. 266 del 1992; 3) l'art. 5,
comma 3-ter, nella parte in cui concentra in un apparato centrale
dello Stato (il «Comitato operativo della protezione civile»,
presieduto dal capo del Dipartimento della protezione civile) la
«direzione unitaria ed il coordinamento delle attivita' di emergenza,
stabilendo gli interventi di tutte le amministrazioni e gli enti
interessati al soccorso», cosi' prevedendo non solo un potere di
indirizzo e coordinamento - gia' di per se' lesivo dalle attribuzioni
provinciali per le ragioni illustrate - ma il potere di «ordinare» a
tutte le amministrazioni «interessate al soccorso» (e quindi anche
alla ricorrente) gli interventi di loro competenza; 4) l'art. 5,
comma 4, nella parte in cui stabilisce che il Presidente del
Consiglio si avvale del Dipartimento della protezione civile, cosi'
centralizzando ulteriormente l'esercizio delle attivita' in questione
e comprimendo gli spazi e le garanzie di autonomia di regioni e
province autonome, valorizzate invece dalla soppressa Agenzia; 5)
l'art. 5, commi 4-bis e 4-ter, in quanto attribuisce al Dipartimento
compiti spettanti alla provincia; 6) l'art. 5, comma 5, in quanto
prevede interventi diretti ed operativi svolti da un apparato
centrale dello Stato in luogo della provincia competente, anche in
violazione del principio di leale collaborazione, per la mancata
previsione di una qualche forma di intesa e comunque di consultazione
con la provincia; 7) l'art. 5, comma 6, nella parte in cui sembra far
salve le competenze e le attribuzioni della provincia in relazione ai
soli compiti gia' attribuiti all'Agenzia soppressa e passati (in
forza dello stesso comma 6) al Dipartimento della protezione civile,
e non anche in relazione ai compiti attribuiti dalla normativa
impugnata ad altri organi ed uffici (per esempio al Presidente del
Consiglio), ovvero ai compiti del Dipartimento non provenienti
dall'Agenzia; con riferimento a quest'ultima censura, la ricorrente
assume «che la dichiarazione di incostituzionalita' del sesto comma
in parte qua, potrebbe in qualche misura rendere non necessaria la
dichiarazione di incostituzionalita' dei precedenti commi impugnati».
2. - Le questioni sollevate in via principale dalle regioni e
province autonome ricorrenti investono - con riferimento a profili
d'asserita incostituzionalita' in gran parte coincidenti - la
medesima disciplina, riguardante la soppressione dell'Agenzia di
protezione civile ed il trasferimento delle relative funzioni ad
apparati governativi; pertanto i giudizi possono essere riuniti e
decisi congiuntamente.
3. - I ricorsi proposti dalle Regioni Toscana, Emilia-Romagna ed
Umbria (con atti notificati rispettivamente il 5 ed il 10 ottobre
2001) sono inammissibili.
3.1. - Essi propongono questioni di legittimita' costituzionale
dell'intero testo o di singole disposizioni del decreto-legge
7 settembre 2001, n. 343, per violazione di parametri contenuti nel
titolo V della seconda parte della Costituzione, evocati ratione
temporis nel testo anteriore alla riforma di cui alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Il relativo giudizio, secondo
la consolidata giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 37 e n. 28
del 2003; n. 524, n. 422 e n. 376 del 2002), dovrebbe quindi essere
compiuto - in assenza di nuove impugnazioni - alla stregua dei
parametri all'epoca vigenti, non rilevando il sopravvenuto mutamento
del quadro costituzionale.
Peraltro, il decreto-legge impugnato e' stato convertito in legge
(dalla legge 9 novembre 2001, n. 401) in data successiva alla
menzionata riforma del titolo V.
La vicenda normativa sottoposta all'odierno scrutinio di
costituzionalita' presenta quindi la peculiarita' di un decreto-legge
emesso (ed impugnato) nel contesto del previgente sistema
costituzionale di ripartizione delle attribuzioni tra Stato e
regioni, cui si e' sostituita una legge di conversione promulgata
sotto il vigore del sistema riformato.
Inoltre, la legge di conversione ha apportato al testo originario
rilevanti modificazioni determinate, tra l'altro, dall'accoglimento
di specifiche proposte emendative avanzate dai rappresentanti di enti
locali, regioni e province autonome in sede di Conferenza unificata,
la quale ha conseguentemente espresso parere favorevole sul disegno
di conversione (seduta dell'11 ottobre 2001).
In particolare, e' stato completamente riscritto proprio l'art. 5
del decreto-legge, oggetto di gran parte delle censure concernenti
l'attribuzione al Presidente del Consiglio dei poteri di
coordinamento prima svolti dalla soppressa Agenzia, che avrebbe
determinato, secondo le ricorrenti, l'eliminazione degli strumenti di
collaborazione previsti dalla normativa previgente e la conseguente
sottrazione alle regioni della funzione di indirizzo (anche) ad esse
spettante.
All'originario testo del comma 1 dell'art. 5 e' stata infatti
aggiunta l'istituzione presso la Presidenza del Consiglio dei
ministri di un Comitato paritetico Stato-regioni-enti locali, nel
quale la Conferenza unificata di cui al decreto legislativo n. 281
del 1997 designa i propri rappresentanti. Sono stati poi introdotti i
commi 3-bis, 3-ter e 4-bis, che hanno disciplinato la composizione
degli organi consultivi e operativi di cui si avvale il Presidente
del Consiglio (Commissione nazionale per la previsione e la
prevenzione dei grandi rischi, Comitato operativo della protezione
civile, Dipartimento della protezione civile), prevedendo
espressamente la presenza di esperti designati dalle regioni e le
modalita' di partecipazione diretta di regioni ed enti locali alla
loro attivita'.
Il nuovo contesto normativo e' evidentemente diverso da quello
che ha dato origine alle impugnazioni, e tiene ampiamente conto delle
critiche mosse dalle regioni ricorrenti alla mancanza di strumenti
collaborativi (tanto che la Regione Toscana ha concluso chiedendo a
questa Corte di prendere atto del suo sopravvenuto difetto di
interesse al ricorso).
3.2. - A tali considerazioni va aggiunto che anche la
sopravvenuta modifica costituzionale preclude di per se' che la
questione posta sulle norme del decreto-legge, in riferimento ai
parametri costituzionali allora vigenti, possa essere trasferita alle
norme della legge di conversione, in riferimento a parametri nuovi.
Sotto quest'ultimo profilo infatti essa sarebbe «questione
diversa» rispetto a quella originariamente sollevata, e avrebbe
quindi dovuto essere proposta, nei modi e nei termini di cui al nuovo
art. 127 della Costituzione, nei confronti della legge di
conversione. La conclusione vale anche per le norme che (come
l'art. 7 del decreto) fossero, in sede di conversione, rimaste
sostanzialmente immutate.
Pertanto in questa sede la Corte dovrebbe esaminare le sole
questioni concernenti le norme del decreto-legge, in riferimento ai
vecchi parametri.
Ma non risulta, ne' e' allegato, che esse, prima dell'entrata in
vigore della legge di conversione che le ha modificate, abbiano
trovato applicazione. Deve quindi escludersi che si sia prodotto
alcun concreto effetto lesivo in danno delle regioni ricorrenti
(sentenza n. 510 del 2002). Ne consegue la sopravvenuta carenza di
interesse delle medesime regioni a coltivare i ricorsi, e
l'inammissibilita' delle questioni con essi sollevate.
3.3. - Non occorre pertanto soffermarsi sui profili concernenti
l'ammissibilita' dell'impugnazione in via principale di un intero
testo normativo e la concreta sussistenza dei requisiti della
necessita' e urgenza per l'attivita' di decretazione da parte del
Governo.
4.1. - Il ricorso della Provincia autonoma di Trento riguarda
vari commi dell'art. 5 del decreto-legge n. 343 del 2001, come
convertito con modificazioni dalla legge n. 401 del 2001, censurati
in riferimento tra l'altro (oltre che alle norme statutarie e di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) anche
all'art. 117 della Costituzione, letto in connessione con l'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001. Esso e' proposto al
dichiarato scopo di ottenere «in via cautelativa ed ipotetica»
un'interpretazione adeguatrice delle norme impugnate, che le mantenga
nel quadro delle relazioni tra lo Stato e le province autonome,
definite dallo statuto e dalle norme di attuazione.
Secondo la provincia, tale interpretazione potrebbe essere svolta
in due modi: o estendendo la portata della clausola di salvaguardia
delle competenze delle province autonome, contenuta nel comma 6
dell'art. 5, al di la' dell'ambito di operativita' risultante dalla
sua formulazione letterale, che sembrerebbe limitato ai soli compiti
trasferiti dall'Agenzia al Dipartimento; ovvero considerando che i
poteri governativi previsti dalle norme impugnate devono essere
esercitati nel rispetto delle regole relative ai rapporti
Stato-provincia.
4.2. - L'eccezione di inammissibilita', sollevata dalla
Avvocatura generale dello Stato, in ragione della dichiarata natura
interpretativa della questione, e' infondata.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che - a differenza di
quanto accade per il giudizio in via incidentale - il giudizio in via
principale (soggetto a termini di decadenza, in quanto processo di
parti, svolto a garanzia di posizioni soggettive dell'ente
ricorrente) puo' concernere questioni sollevate sulla base di
interpretazioni prospettate dal ricorrente come possibili. Il
principio vale soprattutto nei casi in cui su una legge non si siano
ancora formate prassi interpretative in grado di modellare o
restringere il raggio delle sue astratte potenzialita' applicative, e
le interpretazioni addotte dal ricorrente non siano implausibili e
irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate cosi' da
far ritenere le questioni del tutto astratte o pretestuose (sentenze
n. 412 del 2001, n. 244 del 1997 e n. 242 del 1989).
4.3. - Nel merito la questione non e' fondata, nei termini di
seguito precisati.
La clausola di salvaguardia in esame dispone che «Ferme restando
le attribuzioni rispettivamente stabilite dagli articoli 107 e 108
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, e le competenze e
attribuzioni delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano, i compiti attribuiti dal decreto
legislativo 30 luglio 1999, n. 300, all'Agenzia di protezione civile
sono assegnati al Dipartimento della protezione civile». La formale
collocazione della clausola nel contesto del secondo periodo del
comma 6 dell'art. 5, relativo al passaggio al Dipartimento dei
compiti gia' attribuiti all'Agenzia, potrebbe far apparire non
manifestamente implausibile l'interpretazione restrittiva temuta
dalla ricorrente.
Tuttavia, non esistono elementi da cui possa desumersi che la
clausola non operi anche rispetto agli altri commi del medesimo
art. 5, e quindi anche ai compiti attribuiti dalla normativa
impugnata ad organi ed uffici statali diversi dal Dipartimento,
ovvero ai compiti del Dipartimento non provenienti dall'Agenzia.
Pertanto, in difetto di indici contrari, l'esplicita affermazione
della salvezza delle competenze provinciali si risolve -
indipendentemente dalla lettera della norma e dalla sua collocazione
- nell'implicita conferma della sfera di attribuzioni delle province
autonome, fondata sullo statuto speciale e sulle relative norme di
attuazione. Ed e' significativo che la stessa Avvocatura generale
dello Stato interpreti la normativa in questione nel senso che le
competenze degli organi statali suscettibili di interferire con
attribuzioni di regioni speciali o province autonome dovrebbero
comunque essere esercitate «nel rispetto delle norme che in proposito
operano nei confronti di ciascuno degli Enti interessati».
5. - Le considerazioni che precedono - oltre a rendere superfluo
l'esame del merito delle censure mosse dalla Provincia di Trento
sulle singole norme impugnate - sono determinanti anche ai fini della
decisione dell'impugnazione proposta dalla Provincia autonoma di
Bolzano.
Questa riguarda, tra gli altri, proprio il comma 6 dell'art. 5,
censurato nella parte in cui sembrerebbe far salve le competenze
della provincia soltanto in relazione ai compiti trasferiti dalla
soppressa Agenzia al Dipartimento, ma non anche in relazione ai
compiti del Dipartimento non provenienti dall'Agenzia.
Pertanto la Provincia di Bolzano mira anch'essa, come quella di
Trento, ad ottenere l'estensione della portata della ricordata
clausola di salvezza. Ne consegue che la questione - come quella
sollevata dalla Provincia di Trento - deve essere dichiarata non
fondata, nei sensi prima precisati.
Tale questione e' pregiudiziale rispetto alle altre, come ammette
la medesima ricorrente, secondo la quale la dichiarazione di
incostituzionalita' del sesto comma nella parte in esame renderebbe
non necessaria la dichiarazione di incostituzionalita' dei precedenti
commi anch'essi impugnati. Ed e' evidente come, in tale prospettiva,
all'ipotizzata decisione di incostituzionalita' (basata
sull'impossibilita' di interpretare la norma nel senso auspicato
dalla ricorrente) equivalga una pronuncia di non fondatezza che
accolga proprio quella interpretazione.
Pertanto, le ragioni che hanno determinato la decisione di non
fondatezza della questione comportano che anche le altre questioni
sollevate dalla Provincia di Bolzano debbano ritenersi non fondate.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale del decreto-legge 7 settembre 2001, n. 343
(Disposizioni urgenti per assicurare il coordinamento operativo delle
strutture preposte alle attivita' di protezione civile), sollevata,
in riferimento agli artt. 5, 76, 117 e 118 della Costituzione, dalla
Regione Toscana, con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, comma 1, lettere e) ed f), 4, 5 e 7, e
dell'intero decreto-legge n. 343 del 2001, sollevate, in riferimento
agli artt. 5, 77, 95, 117 e 118 della Costituzione, dalle Regioni
Emilia-Romagna ed Umbria, con i ricorsi indicati in epigrafe;
Dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 5, commi 1, 2,
3-ter, 4, 4-bis, 4-ter e 5, del decreto-legge n. 343 del 2001,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2001, n. 401
(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge
7 settembre 2001, n. 343, recante disposizioni urgenti per assicurare
il coordinamento operativo delle strutture preposte alle attivita' di
protezione civile), sollevate - in riferimento agli artt. 8, n. 5),
n. 13), n. 17) e n. 24), 9, n. 9), 16 e 52 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige); al decreto del Presidente della Repubblica
22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche); agli artt. 2, 3 e 4 del decreto legislativo 16 marzo
1992, n. 266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige concernente il rapporto tra atti legislativi e
leggi regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di
indirizzo e coordinamento); nonche' all'art. 117 della Costituzione,
in connessione con l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 - dalla Provincia autonoma di Trento, con il ricorso
indicato in epigrafe;
Dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 5, commi 1, 2,
3-ter, 4, 4-bis, 4-ter, 5 e 6 del decreto-legge n. 343 del 2001,
convertito con modificazioni dalla legge n. 401 del 2001, sollevate -
in riferimento agli artt. 8, comma 1, n. 5), n. 13), n. 17), e
n. 24), 9, comma 1, n. 9), 16 e 52, comma 2, del d.P.R. n. 670 del
1972; agli artt. 33, 34, e 35 del d.P.R. n. 381 del 1974; agli
artt. 2, 3 e 4 del d.lgs. n. 266 del 1992; d) agli artt. 117 e 118
«principi del titolo V della parte seconda della Costituzione, come
modificati dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, in relazione al
disposto all'art. 10 della medesima legge»; nonche' al principio di
leale cooperazione - dalla Provincia autonoma di Bolzano, con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 giugno 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 4 luglio 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C0794