N. 621 ORDINANZA (Atto di promovimento) 26 marzo 2003
Ordinanza emessa il 26 marzo 2003 dal tribunale di Messina nel procedimento civile tra Cozzo Antonino ed altro e comune di Ali' Terme Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto in conseguenza di atti espropriativi ed ablativi - Eccesso di delega. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma(GU n.35 del 3-9-2003 )
IL TRIBUNALE Ha pronunciato la presente ordinanza nella causa civile iscritta al n. 3726/1999 R.G.A.C. promossa da Cozzo Antonino e Cozzo Carmelo, elettivamente domiciliati in Messina, via Centonze n. 158, presso lo studio dell'avv. Giambattista Di Blasi, che lo rappresenta e difende come da mandato in atti, attori; Contro: comune di Ali' Terme, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Messina, via dei Mille, n. 243, presso lo studio dell'avv. Tommasa Pergolizzi, che lo rappresenta e difende come da mandato in atti, convenuti; Avente ad oggetto: risarcimento danni da occupazione illegittima ed accessione invertita; A scioglimento della riserva assunta all'udienza del 25 marzo 2002, osserva; I n d i r i t t o Gli attori convengono in giudizio avanti questo tribunale il comune di Ali' Terme, esponendo che, in forza di ordinanza sindacale n. 135 del 17 novembre 1989, l'ente aveva proceduto all'occupazione in via d'urgenza di un loro fondo in Ali' Terme (in catasto al fgl. 1, part.lle 683, 586, 689 e 585) per l'esecuzione di lavori di sistemazione e completamento della strada panoramica di interesse turistico che collega la litoranea s.s. 114 col Capo Ali' (Torre Saracena), 1° stralcio. Deducono che l'opera pubblica e stata eseguita ma che, tuttavia, nonostante il decorso del termine fissato per l'occupazione, la procedura espropriativa non e' stata ultimata e pertanto l'occupazione e' divenuta illegittima. Il comune convenuto, costituendosi, ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione dell'adito giudice ordinario: eccezione nella quale ha insistito all'odierna udienza fissata per il giuramento del nominato consulente tecnico d'ufficio. I n d i r i t t o A norma dell'art. 34, commi primo e secondo, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80 (recante «Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59») «1. Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia. 2. Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio». Secondo orientamento ormai del tutto prevalente, a tale previsione (letta in combinato disposto con il successivo art. 35, a mente del quale «il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli artt. 33 e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto») andrebbe ricondotta anche la presente controversia, proposta successivamente alla sua entrata in vigore (30 giugno 1998) ed avente ad oggetto domanda di risarcimento del danno da occupazione illegittima c.d. (occupazione acquisitiva). Sennonche' della legittimita' costituzionale della citata previsione si e' dubitato - fondatamente, a giudizio di questo decidente - sotto il profilo dell'eccesso di delega, dal momento che la predetta devoluzione, implicando una nuova giurisdizione esclusiva, sembra in effetti sconfinare dai limiti della delega conferita dall'art. 11, com-ma 4, lett. g) della legge 15 marzo 1997, n. 59, con riferimento circoscritto «alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento dei danni, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici». Per tal ragione piu' volte e' gia' stata sollevata questione di legittimita' costituzionale degli artt. 34, primo e secondo comma, e 35, primo comma, originario testo, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, in relazione agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, sia da giudici di merito che dalla Suprema Corte di cassazione (v. Cass. sez. un. 25 maggio 2000, n. 43; 21 giugno 2001, n. 8506; 11 dicembre 2001, n. 15641; trib. Verona, 15 dicembre 2001; trib. Bologna, 6 dicembre 2001; trib. Parma, 1° marzo 2002; trib. Melfi, 27 febbraio 2002; App. Genova, 22 aprile 2002; trib. Forli', 4 giugno 2002; trib. Lanusei, 1° agosto 2002). Il dubbio di legittimita' costituzionale e' stato confermato anche nella sopravvenuta vigenza della legge 21 luglio 2000 n. 205 (recante «Disposizioni in materia di giustizia amministrativa») il cui art. 7 - com'e' noto - ha sostituito l'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, sostanzialmente riproducendone il contenuto (con la non significativa aggiunta della previsione, nel primo comma, accanto alle amministrazioni pubbliche, dei soggetti ad esse equiparati), ed ha pure sostituito il successivo art. 35, ripetendone fra l'altro il primo comma, secondo cui il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto. Si e' negato infatti che il predetto art. 7, inserito in una legge operante a partire dal 10 agosto 2000 (a norma dell'art. 73, terzo comma, della Costituzione), abbia efficacia retroattiva e si e', dunque, escluso che possa trovare applicazione nelle cause a tale data gia' in corso davanti al giudice ordinario, in deroga alla regola dell'art. 5 cod. proc. civ., secondo cui la giurisdizione si determina in base alla legge del tempo della proposizione della domanda e non puo' venire meno per effetto di sopraggiunti mutamenti del quadro normativo (influenti solo quando valgano a radicare la giurisdizione del giudice in precedenza adito in difformita' della disciplina all'epoca vigente) (vdns. in tal senso, oltre a quelle delle menzionate ordinanze di rimessione rese quando era in vigore la legge n. 205 del 2000, le decisioni: 21 marzo 2001 n. 127, 6 aprile 2001 n. 149, 11 giugno 2001 n. 7867, 16 luglio 2001 n. 9645, 17 luglio 2001 n. 9651, 8 agosto 2001 n. 10957, 28 novembre 2001 n. 15139, 12 dicembre 2001 n. 15717, 14 gennaio 2002 n. 362, 7 febbraio 2002 n. 1760, 14 marzo 2002 n. 3791 e 24 aprile 2002 n. 6043). E' noto che, su quest'ultimo punto, un diverso avviso ha espresso la Corte costituzionale dichiarando la manifesta inammissibilita' di alcune delle numerose ordinanze di rimessione gia' poste al suo esame, in quanto non adeguatamente motivate in relazione ad una non considerata opzione interpretativa del combinato disposto degli artt. 7, legge n. 205/2000, 34 e 45, d.lgs. n. 80/1998. Secondo l'interpretazione prospettata dalla Corte delle leggi, invero, l'art. 7 della sopravvenuta legge n. 205 del 2000 - modificando il testo degli artt. 33, 34 e 35 all'interno del decreto legislativo n. 80 del 1998 - avrebbe non solo sostituito talune norme di un decreto legislativo delegato con altrettante norme di legge formale (cosi' affrancandole dal vizio di eccesso di delega, per il quale la Corte ha gia' dichiarato l'incostituzionalita' dell'art. 33 del decreto legislativo: sentenza n. 292 del 2000), ma anche disciplinato direttamente la giurisdizione per i giudizi innanzi indicati (cosi' derogando al principio posto dall'art. 5 cod. proc. civ.). A questo ultimo risultato potrebbe in particolare condurre - secondo la tesi proposta - il coordinamento del nuovo testo dei citati articoli del decreto n. 80 del 1998, introdotto dalla legge n. 205 del 2000, con un'altra disposizione del decreto rimasta immutata, cioe' con l'art. 45, comma 18, il quale - pur dopo la sostituzione dell'art. 33 e dell'art. 34 operata dalla legge del 2000 - continua a disporre che «le controversie di cui agli art. 33 e 34 del presente decreto sono devolute al giudice amministrativo a partire dal 1° luglio 1998 (v. Corte cost., ord. 16 aprile 2002, n. 123 in Corr. giur. 2002, 883; Corte cost., ord. 12 luglio 2002, n. 340, in Giust. civ. 2003). La detta opzione tuttavia non sembra fondatamente percorribile, sicche' il dubbio di legittimita' permane ed e' stato di fatto puntualmente riproposto dalla Suprema corte a sezioni unite gia' con due ordinanze di rimessione cui questo decidente ritiene, nella evidente rilevanza nel caso in esame, dover prestare adesione. Si e' infatti rilevato, anzitutto, che nessuna deroga al principio di perpetuatio jurisdictionis di cui all'art. 5 cod. proc. civ. puo' nella specie ritenersi autorizzata dal dato normativo. Una tale deroga necessiterebbe invero di una non equivoca previsione, la quale non si rinviene, direttamente od indirettamente, nella legge n. 205 del 2000, e nemmeno e' desumibile dal coordinamento delle sue disposizioni con i lavori parlamentari, da cui si evince soltanto l'intento, in linea con i criteri posti dall'art. 5 cod. proc. civ., di conservare alla cognizione del giudice amministrativo i processi che dinanzi allo stesso siano stati in precedenza attivati in base all'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998. Si e' inoltre rilevato che la «"sostituzione" di una norma, in coerenza con il valore letterale del termine, di regola esprime una vicenda innovativa con effetti ex nunc, non comportando l'eliminazione o modificazione ab origine della disposizione sostituita, ed anzi sottendendone la persistente operativita' fino a quando non ne prenda il posto la disposizione sostitutiva, e che un uso improprio di detto termine da parte dell'art. 7 della legge n. 205 del 2000, nel senso della rimozione ex tunc dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, non e' ricavabile dalla mera appartenenza della norma sostituita ad un testo normativo del quale non sia modificata la data di entrata in vigore, trattandosi di elemento logicamente conciliabile anche con l'intento di conservare la medesima disposizione sostituita fino al momento della sostituzione» (Cass. sez. un., ord. 21 ottobre 2002, n. 14870 in Danno e resp. 2003, fasc. 1, p. 107 s.; Cass. sez. un., ord. 27 settembre-4 novembre 2002 in Gazzetta Ufficiale n. 7 del 19 febbraio 2003, 1ª serie speciale). In conclusione, la ritenuta applicabilita' nella presente causa dell'art. 34 originario testo del d.lgs. n. 80 del 1998 rende rilevante la questione di legittimita' costituzionale di tale norma, nella parte in cui, in materia urbanistica ed edilizia, sottrae al giudice ordinario e devolve al giudice amministrativo anche le controversie risarcitorie diverse da quelle inerenti a diritti patrimoniali conseguenziali rispetto ad atti o rapporti gia' di pertinenza di detto giudice amministrativo, ed anche, di riflesso, dell'art. 35 originario testo, primo comma, dello stesso d.lgs. n. 80 del 1998, nella parte in cui fissa i poteri dello stesso giudice amministrativo pure con riferimento a dette controversie. La questione non e' manifestamente infondata, in relazione agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, e va quindi riproposta, per motivi analoghi a quelli che hanno portato la Corte costituzionale a dichiarare l'illegittimita' dell'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998, in quanto la predetta devoluzione, implicando una nuova giurisdizione esclusiva, parrebbe sconfinare dai limiti della delega che e' stata conferita dall'art. 11, quarto comma, lett. g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, con riferimento circoscritto ai menzionati diritti patrimoniali consequenziali. Il presente giudizio va conseguentemente sospeso fino alla decisione sull'incidente di costituzionalita'.
P. Q. M. Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale degli artt. 34, primo e secondo comma, e 35, primo comma, originario testo, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, in relazione agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, per eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, quarto comma, lett. g), della legge 15 marzo 1997 n. 59, nella parte in cui, in materia edilizia ed urbanistica, non si limitano ad estendere alle controversie inerenti a diritti patrimoniali conseguenziali la giurisdizione di legittimita' od esclusiva gia' spettante al giudice amministrativo, ma istituiscono una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena, con riferimento all'intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche; Ordina trasmettersi gli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio; Dispone che la presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri ed alle parti, ed inoltre comunicata al Presidente del Senato ed al Presidente della Camera dei deputati. Messina, addi' 25 marzo 2003 Il giudice: Iannello 03C0928