N. 33 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 27 agosto 2003
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 27 agosto 2003 (della Regione Toscana) Porti - Nomina del Commissario dell'Autorita' Portuale di Livorno, disposta con decreto del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Toscana - Denunciata mancanza della previa intesa con la Regione - Indeterminatezza del periodo di durata dell'incarico - Ampiezza delle attribuzioni assegnate - Carenza delle circostanze di fatto e dei presupposti di diritto per l'adozione del provvedimento - Violazione del principio di leale collaborazione - Lesione delle competenze costituzionalmente garantite alle Regioni nelle materie relative al governo del territorio, ai porti ed aeroporti civili, alle grandi reti di trasporto e di navigazione, al commercio con l'estero, al turismo ed industria alberghiera, ai lavori pubblici - Violazione del principio della riserva di legge - Contrasto con il principio di buon andamento ed imparzialita' dei pubblici uffici. - Decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 2 luglio 2003, n. 11129/MM. - Costituzione, artt. 117 e 118, anche in relazione agli artt. 5 e 97.(GU n.52 del 31-12-2003 )
Ricorso per la Regione Toscana, in persona del presidente pro
tempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione n. 700
del 14 luglio 2003, rappresentato e difeso, come da mandato in calce
al presente atto, dall'avv. Lucia Bora e dall'avv. Fabio Lorenzoni,
presso il cui studio in Roma, via del Viminale n. 43, elegge
domicilio;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente pro tempore; il Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti pro tempore, per l'annullamento del d.m. n. 11129/MM del 2
luglio 2003 del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (doc.
1), con cui e' stato nominato il Commissario dell'Autorita' portuale
di Livorno.
F a t t o
Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con nota del 16
gennaio 2003, prot. n. 735 MM (doc. 2), dava notizia della scadenza,
in data 19 maggio 2003, del mandato del Presidente dell'Autorita'
portuale di Livorno, in persona del sig. Nereo Marcucci, e
contestualmente avviava alla procedura di nomina del nuovo
presidente, ex art. 8 primo comma della legge n. 84/1994, chiedendo
agli enti interessati di voler procedere alla comunicazione delle
relative designazioni.
Il Comune di Livorno e la Provincia di Livorno, con le note
dell'11 febbraio 2003, rispettivamente prot. n. 12084 (doc. 3) e
prot. n. 8073 (doc. 4), indicavano il proprio candidato nella persona
del sig. Fabio Del Nista.
Il Comune di Capraia Isola e la Camera di Commercio di Livorno,
per parte loro, designavano a tale carica il sig. Bruno Lenzi (cfr.
nota della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura
di Livorno del 22 gennaio 2003, prot. n. 11148 - doc. 5).
Successivamente, il Ministro, con nota del 10 marzo 2003, prot.
n. 4459 MM (doc. 6), comunicava al Presidente della Regione Toscana,
al fine di pervenire all'intesa prescritta dalla legge, il proprio
orientamento favorevole sulla candidatura del sig. Bruno Lenzi.
Con nota del 27 marzo 2003 (doc. 7), la Regione Toscana, in
risposta alla nota ministeriale del 10 marzo 2003 citata, esprimeva
il proprio dissenso sul nominativo indicato dal Ministro, ritenendo
che la scelta, in aperto contrasto con le designazioni indicate dal
comune e dalla Provincia di Livorno, non garantisse un equilibrato
rapporto istituzionale nell'area livornese, presupposto
indispensabile al fine di assicurare, in ultima analisi, lo sviluppo
del Porto di Livorno, in stretta relazione allo sviluppo della citta'
ed in generale del territorio interessato. Il Presidente della
Regione Toscana, con la stessa nota, nell'esprimere l'orientamento
regionale sulla candidatura del dott. Fabio Del Nista, rilevava
l'opportunita' e la necessita' di un incontro al fine di individuare,
con il metodo della concertazione, una convergenza di posizioni
nell'interesse generale.
Tale richiesta di incontro, inspiegabilmente ignorata, veniva
reiterata dal Presidente della Regione Toscana, con successiva nota
del 7 maggio 2003 (doc. 8), nella quale si evidenziava da una parte,
l'urgenza per il raggiungimento dell'intesa in vista dell'imminente
scadenza del mandato, prevista, come gia' detto, per il 19 maggio
2003, e dall'altra si esprimeva orientamento negativo in merito
all'ipotesi di commissariamento, formulata in via informale dal
Ministro. Il Presidente della regione rilevava a quest'ultimo
proposito che l'eventuale nomina di un commissario sarebbe risultata
del tutto inadeguata, in quanto evidente segno di una situazione di
precarieta' e di incertezza, non giustificata dalle positive
relazioni tra le parti interessate.
Anche tale richiesta rimaneva tuttavia senza alcun esito. Solo
con la nota del 21 maggio 2003, n. 8799 MM (doc. 9, trasmessa,
quindi, dopo due mesi di totale inerzia statale e quando gia' il
mandato del Presidente Nereo Marcucci era scaduto), il Ministro delle
Infrastrutture e dei Trasporti, evidenziando il mancato
raggiungimento della prescritta intesa sul nominativo indicato dallo
Stato, richiedeva agli enti interessati ulteriori designazioni, ai
sensi dell'art. 8 legge n. 84/1994.
Il Presidente della Regione Toscana, quindi, in data 12 giugno
2003 (doc. 10), sempre nel piu' ampio spirito collaborativo, si
rivolgeva al Presidente del Consiglio dei ministri, on Silvio
Berlusconi, nel tentativo di raggiungere in tempi brevi e nel quadro
di un corretto rapporto tra le varie Istituzioni, alla composizione
della vicenda in esame.
Gli enti interessati, in risposta alla citata richiesta
ministeriale del 21 maggio 2003, comunicavano al Ministro le proprie
designazioni: la Camera di commercio di Livorno e il Comune di
Capraia Isola, confermavano la scelta per il sig. Bruno Lenzi (doc.
11); la Provincia di Livorno confermava a sua volta la designazione
del sig. Fabio Del Nista (doc. 12); il Comune di Livorno indicava la
persona di Francesco Palmiro Mariani (doc. 13).
A questo punto, il Ministro, senza dar luogo all'incontro piu'
volte richiesto dalla Regione Toscana e prescindendo dalla prescritta
intesa decideva di commissariare l'Autorita' portuale di Livorno.
Il Ministro ha infatti nominato, con decreto del 2 luglio 2003
(doc. 1), il dott. Bruno Lenzi (e quindi il candidato sul quale la
regione aveva gia' manifestato il proprio dissenso), quale
Commissario dell'Autorita' portuale di Livorno, senza un termine
predefinito di durata.
Il provvedimento in oggetto e' gravemente pregiudizievole per gli
interessi dell'amministrazione regionale in quanto viola, come meglio
si dira' in seguito, le competenze costituzionalmente garantite alla
regione, nelle materie del governo del territorio, porti ed aeroporti
civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, commercio con
l'estero, turismo ed industria alberghiera, lavori pubblici.
La regione intende, quindi, proporre conflitto di attribuzione
avverso tale decreto. A conforto della ammissibilita' del presente
ricorso, e' possibile svolgere le seguenti considerazioni.
Secondo il costante orientamento di codesta Corte, il conflitto
di attribuzione puo' essere proposto non solo .per rivendicare la
titolarita' di attribuzioni costituzionalmente conferite, ma anche
per la difesa di proprie competenze di natura costituzionale che si
suppongono menomate o impedite in seguito all'esercizio illegittimo
di poteri altrui. In altri termini, e' stato ammesso anche il
conflitto c.d. da menomazione, consentendo cioe' di ricorrere allo
strumento del conflitto anche quando si lamenta non l'appartenenza di
un potere o di una competenza, ma solo il cattivo uso dello stesso da
parte del suo legittimo titolare che viene ad incidere o a creare
turbativa nei confronti di poteri o competenze costituzionalmente
riconosciute al ricorrente.
A nulla vale eccepire, quindi, che nel caso non si versa in
un'ipotesi di vindicatio potestatis, avendo la Corte costituzionale,
in piu' occasioni e in termini assai precisi, affermato che: «la
figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi a se', ma si estende
a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio di un
potere altrui consegua la menomazione di una sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnate all'altro soggetto» (Corte cost.
n. 432/1994; si vedano, altresi', le sentenze nn. 444 e 126 del 1994,
132 del 1993, 473 e 245 del 1992, 204 del 1991). Situazione, questa,
che ricorre pienamente in relazione alla domanda prospettata con il
ricorso in esame, dove la lesione della sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alle regioni nelle materie summenzionate
consegue alla nomina di un Commissario straordinario, disposta dal
Ministro all'evidente scopo di eludere la procedura di legge
prescrivente l'intesa (art. 8, primo comma della legge 28 gennaio
1994, n. 84), stante il difetto, nella fattispecie de qua, delle
circostanze di fatto e delle ragioni giuridiche che avrebbero potuto
rendere praticabile una simile soluzione.
Parimenti dagli atti traspare con evidenza che nella fattispecie
manca una efficace risposta alla richiesta di partecipazione della
Regione Toscana al procedimento di intesa.
Il Ministro si e' limitato ad indicare un nome sul quale ottenere
il consenso della regione, con cio' dimostrando l'insussistenza di
una effettiva volonta' di addivenire ad una definizione concordata
del contenuto dell'atto di nomina.
Ne' riscontro alcuno, come visto, e' stato dato alla legittima
richiesta di un incontro urgente da parte del Presidente della
Regione Toscana.
L'intesa, in questa materia, e' stata chiaramente posta dal
legislatore a salvaguardia di prerogative regionali
costituzionalmente garantite nelle materie del governo del
territorio, porti ed aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di
navigazione, commercio con l'estero, turismo ed industria
alberghiera, lavori pubblici.
La sua violazione, quindi, non puo' non integrare una fattispecie
idonea a far sorgere un conflitto di attribuzioni. La Corte
costituzionale, difatti, ha espressamente affermato che il conflitto
di attribuzione «e' ammissibile non soltanto se ricorra l'invasione
di competenza ma anche quando l'ordinamento richieda la
collaborazione di una pluralita' di enti e, per contro, uno di essi
provveda autonomamente, senza tener conto della potesta' altrui»
(sent. n. 286 del 1985).
Il provvedimento, pertanto, lede le competenze costituzionali
garantite alle regioni per i seguenti motivi di:
D i r i t t o
1. - Violazione del principio di leale cooperazione e degli
artt. 5, 117 e 118 della Costituzione.
1.A. - Il decreto impugnato e' stato assunto in totale violazione
dell'art. 8, primo comma, della legge n. 84/1994 il quale statuisce:
«il presidente (dell'Autorita' portuale) e' nominato, previa intesa
con la regione interessata, con decreto del Ministro dei trasporti e
della navigazione, nell'ambito di una terna di esperti di massima e
comprovata qualificazione professionale nei settori dell'economia dei
trasporti e portuale designati rispettivamente dalla provincia, dai
comuni e dalle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura, la cui competenza territoriale coincide, in tutto o in
parte, con la circoscrizione di cui all'art. 6, comma 7. La terna e'
comunicata al Ministro dei trasporti e della navigazione tre mesi
prima della scadenza del mandato. Il Ministro, con atto motivato,
puo' chiedere di comunicare entro trenta giorni dalla richiesta una
seconda terna di candidati nell'ambito della quale effettuare la
nomina. Qualora non pervenga nei termini alcuna designazione, il
Ministro nomina il presidente previa intesa con la regione
interessata, comunque tra personalita' che risultano esperte e di
massima e comprovata qualificazione professionale nei settori
dell'economia dei trasporti e portuale».
Dalla norma citata si evince in modo inequivocabile che:
1. - In prima fase, la nomina del presidente avviene nell'ambito
di una terna di esperti designati dalla provincia, dai comuni e dalla
Camera di commercio;
2. - In una seconda eventuale fase del procedimento, che si apre
se il Ministro chiede motivatamente di comunicare una seconda terna
di candidati, la scelta del nominando diventa libera qualora non
pervenga alcuna designazione nel termine di trenta giorni dalla
richiesta;
3. - Nell'una e nell'altra fase, per la nomina del presidente
occorre comunque l'intesa con la regione interessata.
Nel caso in esame, preso atto del dissenso espresso dalla regione
rispetto al candidato prescelto (nell'ambito della terna di esperti
ritualmente designati, in prima fase, dai soggetti competenti), il
Ministro ha ritenuto di avvalersi della facolta' prevista dalla norma
in esame di richiedere agli enti locali e alla Camera di commercio le
seconde designazioni e, ottenutele, non ha attivato la prescritta
procedura dell'intesa con la regione ed ha invece nominato
ugualmente, con l'escamotage del commissariamento, il candidato sul
quale, nella prima fase, la regione aveva espresso il proprio
motivato dissenso. Il commissariamento viene giustificato con
l'avvenuta scadenza del termine di prorogatio del pregresso
presidente.
La giustificazione, in realta', e' puramente formalistica:
accettando il percorso seguito dal Ministro, sarebbe infatti sempre
possibile eludere la necessita' dell'intesa con la regione, in tutti
i casi in cui questa e' prescritta, semplicemente dilatando i tempi
della procedura fino a provocare la necessita' di una «soluzione
d'urgenza».
Cio' viola evidentemente la previsione dell'intesa, da
intendersi, nella sua piu' accreditata accezione logico-giuridica,
quale consenso o accordo sul nominativo del candidato prescelto
ovvero, piu' analiticamente ed incisivamente, quale paritaria
codeterminazione del contenuto dell'atto sottoposto ad intesa, da
realizzare e ricercare, laddove occorra, attraverso reiterate
trattative volte a superare le divergenze che ostacolino il
raggiungimento dell'accordo.
Tale orientamento e' espresso dalla giurisprudenza
costituzionale. Quest'ultima, in particolare, ha evidenziato che
l'intesa rappresenta lo strumento essenziale per assicurare
l'attuazione del principio di leale cooperazione, che trova un
esplicito fondamento nell'art. 5 della Cost. e che deve presiedere e
regolare l'esercizio delle competenze interferenti di Stato e
regioni, consentendo di conciliare gli interessi di cui sono
portatori tali enti dotati entrambi di rilevanza costituzionale.
Cosi' la Corte costituzionale ha definito l'intesa come lo strumento
che si esplica «in una paritaria codeterminazione del contenuto
dell'atto sottoposto ad intesa» (Corte cost., sent. n. 351/1991), e,
ancora, come «una tipica forma di coordinamento paritario, in quanto
comporta che i soggetti partecipanti siano posti sullo stesso piano
in relazione alla decisione da adottare, nel senso che quest'ultima
deve risultare come il prodotto di un accordo e, quindi, di una
negoziazione diretta fra il soggetto cui la decisione e'
giuridicamente imputata e quello la cui volonta' deve concorrere alla
decisione stessa» (Corte cost. n. 337/1989 e, nello stesso senso,
sentt. nn. 116/1994; 21/1991; 220/1990; 747/1988). Dunque la
caratteristica fondamentale dell'istituto dell'intesa e' data dal
fatto che, a fronte di materie interferenti e di competenze
concorrenti, e' necessario che si addivenga alla codeterminazione
paritaria del contenuto finale da parte dello Stato e delle regioni e
cio' perche', altrimenti, i poteri statali comprimerebbero
eccessivamente le competenze regionali costituzionalmente garantite.
La suddetta giurisprudenza della Corte costituzionale, elaborata
durante la vigenza del previgente art. 117 della Costituzione, e'
maggiormente valida oggi, a seguito dell'avvenuta riforma del titolo
V della parte seconda della Costituzione, operata dalla legge
costituzionale n. 3/2001: l'accresciuta autonomia regionale e la
posizione di parita' e di equiordinazione riconosciuta allo Stato e
alle regioni rendono ancora piu' necessario rispetto al passato che
l'intesa sia interpretata ed applicata nel significato sopra
evidenziato di strumento per la codeterminazione paritaria del
contenuto dell'atto.
La violazione di tale intesa nel caso in esame arreca una grave
lesione delle competenze regionali.
Il Presidente dell'Autorita' portuale, infatti, e' l'organo
fondamentale che rappresenta la stessa Autorita' portuale e ne
coordina l'attivita'; egli presiede il Comitato portuale e svolge nei
confronti di quest'ultimo un ruolo propositivo in merito al piano
operativo triennale (concernente le strategie di sviluppo delle
attivita' portuali), ed ancora in ordine al piano regolatore
portuale, ai bilanci, alle gare per l'affidamento dell'attivita' di
manutenzione ordinaria e straordinaria e per le forniture. Rientrano
infine fra i compiti direttamente affidati al Presidente
dell'Autorita' portuale: l'amministrazione delle aree e dei beni del
demanio marittimo compreso nella circoscrizione territoriale; le
attivita' inerenti le operazioni portuali, le concessioni sulle aree
demaniali e sulle banchine, etc.
In sostanza il Presidente dell'Autorita' determina in modo
incisivo le scelte dell'Autorita' medesima e tali scelte
inevitabilmente interferiscono sulle competenze regionali. Infatti a
seguito della recente riforma degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, gia' citata, il settore dei porti civili e' stato
demandato alla potesta' legislativa concorrente delle Regioni senza
distinguere tra aree portuali aventi rilevanza economica regionale,
ovvero nazionale o internazionale. Il nuovo sistema delle competenze
in materia di demanio marittimo, ed in generale in materia di porti e
di attivita' portuali, si e' sviluppato nel senso di un sempre
maggiore spazio di intervento del legislatore regionale e di una
crescente centralita' del comune come naturale conseguenza della
progressiva attuazione del principio di sussidiarieta' e del cosi'
detto federalismo amministrativo.
Non puo' quindi dubitarsi che la regolamentazione dell'Autorita'
portuale (di cui, si ripete, il Presidente e' l'organo fondamentale)
verra' ad interferire con le potesta' costituzionalmente garantite
alle regioni nelle materie del governo del territorio, porti e
aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione,
commercio con l'estero, turismo ed industria alberghiera, lavori
pubblici.
Pertanto l'interferenza del ruolo del Presidente dell'Autorita'
con molteplici competenze regionali costituzionalmente garantite
impone di interpretare l'intesa richiesta dall'art. 8, primo comma,
della legge n. 84/1994 come forma di codeterminazione paritaria del
contenuto dell'atto, come tale necessaria ed inibente la nomina di un
presidente che non sia individuato a seguito della prescritta intesa.
Tale tesi e' confermata dal fatto che, come gia' rilevato, la legge
n. 84/1994, quando richiede l'intesa con le regioni, non stabilisce
che in caso di suo mancato raggiungimento lo Stato possa prescindere
da questa e provvedere unilateralmente, mentre il legislatore, quando
ha voluto assegnare allo Stato il potere di provvedere anche in
mancanza di intesa, lo ha espressamente previsto: si veda in
proposito l'art. 3 del decreto legislativo n. 281/1997 ove, nel
disciplinare le intese con la Conferenza Stato- Citta' autonomie
locali, e' stato stabilito che se l'intesa con la Conferenza non e'
raggiunta entro trenta giorni, il Consiglio dei ministri puo'
provvedere in mancanza dell'intesa, previa adeguata motivazione.
Percio' la nomina del Commissario straordinario, nel caso di
specie, attesa la carenza dei presupposti che avrebbero potuto
rendere praticabile una tale soluzione (di cui si dira' meglio
infra), e' stata disposta all'evidente scopo di disapplicare il
disposto normativo prescrivente l'intesa. Infatti il Ministro, dopo
aver preso atto della mancata intesa con la Regione Toscana, ha
deciso di chiedere nuove designazioni agli enti locali e alle Camere
di commercio. Ottenute tali designazioni, non ha in alcun modo
coinvolto la regione, ma l'ha totalmente ignorata; invece, come gia'
rilevato, il citato art. 8, primo comma, della legge n. 84/1994
avrebbe imposto - a fronte delle designazioni rinnovate la seconda
volta con nuovi nomi o con la conferma dei precedenti - di chiedere
nuovamente l'intesa con la regione. A cio' va aggiunto che
l'Autorita' statale non ha mai risposto alle richieste di incontro
espressamente sollecitate dalla regione proprio per cercare una
soluzione concordata. Alla luce di tutto quanto sopra, non puo'
negarsi che il ricorso alla figura del Commissario straordinario, nel
caso di specie rappresenta un mero artifizio per eludere la procedura
stabilita dalla legge per la legittima nomina del Presidente
dell'Autorita' portuale, con grave lesione delle competenze
regionali.
1.B. - Potrebbe essere obiettato che la Corte costituzionale ha
affermato talvolta che l'intesa puo' connotarsi in modo meno incisivo
a fronte di un pericolo di pregiudizio per l'interesse nazionale
(c.d. intesa in senso debole).
In merito si contesta l'applicabilita' di tale principio al caso
in esame, sia perche' non e' ravvisabile un imminente pregiudizio per
un prevalente interesse nazionale, sia perche' quelle pronunce
costituzionali non appaiono piu' conformi al mutato sistema
costituzionale, introdotto con la modifica del titolo V della
Costituzione.
Come sopra rilevato gli accresciuti poteri regionali previsti
dall'art. 117 Cost., la totale parita' Stato-Regioni introdotta dalla
Legge costituzionale n. 3/01, con l'eliminazione nelle norme del
titolo V di ogni riferimento all'interesse nazionale come possibile
limite alle potesta' regionali non giustificano piu' le c.d. «intese
in senso debole» che si fondavano, si ripete, su riconosciuti
preminenti interessi nazionali.
In denegata ipotesi, va rilevato che anche nei casi in cui
l'intesa e' stata interpretata nella sua veste piu' debole, la Corte
ha, comunque, ravvisato la necessita' di una «trattativa che superi,
per la sua flessibilita' e bilateralita', il rigido schema della
sequenza non coordinata di atti unilaterali» (sent. n. 21/1991)
(cioe' la semplice emissione di un parere o di una proposta).
In altri termini, la Corte pur sottolineando che «l'intesa (...)
deve intendersi come paradigma di concertazione, cui tuttavia non e'
possibile attribuire un contenuto di uguale spessore nelle varie
ipotesi» (Corte cost., sent. n. 302 del 1994) ha sempre ritenuto
necessari, quale che sia la formalita' o la modalita' di espressione
osservata, una negoziazione e un contatto tra le parti; la
concordanza della volonta' delle parti interessate (sent. 514/1988);
un atteggiamento ispirato alla correttezza e all'apertura verso le
posizioni altrui (sent. 379/1992); una lealta' del comportamento
tenuto (sent. 116/1994), perche' «l'intesa non puo' consistere in un
mero onere di informazione da parte dello Stato» (sent. citata
116/1994).
In definitiva, e' necessario che quantomeno si attui una fase di
dialogo fra le due parti e che si realizzi un contatto tra i diversi
interessi ed una dialettica leale e costruttiva fra i differenti
soggetti di rilevanza costituzionale.
E' evidente che, nel caso in esame, i suddetti criteri non sono
stati rispettati perche', come visto, nella condotta del Ministero
non e' dato riscontrare alcuna apertura verso la controparte e le sue
istanze, come invece sarebbe stato necessario.
Come gia' evidenziato in fatto, la nota inviata dal Ministro al
Presidente della Regione Toscana in data 10 marzo 2003 (doc. 6),
concreta a ben vedere solo l'intenzione di assolvere ad un mero onere
di informazione. In realta' le iniziative regionali volte alla
definizione dell'intesa, cosi' come prescritto dalla legge, sono
rimaste inopinatamente senza alcun riscontro. Infatti, si ripete,
dopo le seconde designazioni degli enti interessati, il Ministro,
invece di attivare i necessari contatti con il Presidente della
regione, ha unilateralmente deciso di commissionare l'Autorita'
portuale di Livorno.
Appare, quindi, davvero arduo sostenere che l'Autorita' statale
abbia rispettato la leale cooperazione ed abbia attuato una efficace
trattativa e un costruttivo confronto con le amministrazioni
regionali, visto che non ha neppure risposto alle reiterate richieste
di incontro da parte della Regione Toscana.
1.C. - Secondo quanto stabilito nel decreto impugnato, il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ha deciso per il
commissariamento dell'Autorita' portuale di Livorno sul presupposto
che era ormai scaduto il termine massimo di quarantacinque giorni,
previsto dall'art. 3 della legge citata in epigrafe per l'istituto
della prorogatio.
E' d'obbligo pero' evidenziare che, nella fattispecie in esame,
sussistevano i margini temporali per completare la ordinaria
procedura per la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale, ed in
particolare per raggiungere l'intesa con la regione.
Come evidenziato in fatto, dopo le prime designazioni da parte
degli enti del gennaio/febbraio 2003 (doc. 3, 4 e 5) e la
comunicazione del dissenso regionale sul nominativo «indicato» dal
Ministro del marzo 2003 (doc. 7), il Ministro ha lasciato passare ben
2 mesi senza prendere alcuna iniziativa.
Solo con la nota del 21 maggio 2003 (doc. 9), quando gia' era
arrivato a scadenza il mandato dell'uscente Presidente
dell'Autorita', Nereo Marcucci, richiedeva agli enti, ulteriori
designazioni.
Tali designazioni pervenivano al Ministero, al piu' tardi il 20
giugno 2003 (cfr. la deliberazione della Provincia di Livorno,
inviata via fax, doc. 12).
Posto che il periodo di prorogatio scadeva il 2 luglio 2003, e'
evidente che il Ministro aveva tutto il tempo per ricercare l'intesa
con la regione.
Il Ministro invece ha lasciato trascorrere inutilmente tale
periodo, senza contattare in alcun modo la Regione Toscana, e alla
scadenza, in data 2 luglio 2003, ha nominato il Commissario
straordinario.
Anche tali motivi confermano che la suddetta nomina e' stata
illegittimamente disposta per eludere la disciplina legislativa
prescrivente l'intesa.
2. - Ulteriore violazione degli artt. 117 e 118 Cost.; violazione
dei principi di riserva di legge, buon andamento ed imparzialita' dei
pubblici uffici; violazione dell' art. 97 della Costituzione.
2.A. - La nomina del Commissario e' stata disposta in mancanza
delle circostanze di fatto e dei presupposti di diritto che avrebbero
potuto legittimare un simile provvedimento.
L'organo straordinario costituisce, per definizione, eccezione
all'assetto organizzativo della p.a. in un dato ordinamento positivo.
In un ordinamento come quello italiano che affonda le sue radici
nei principi di riserva legge, buon andamento e imparzialita' dei
pubblici uffici, gli organi amministrativi straordinari devono essere
sempre istituiti e disciplinati per legge.
Non esiste nel nostro ordinamento alcuna norma cui sia
riconducibile, sia pure solo indirettamente, la nomina di un
Commissario straordinario in un caso come quello in esame.
A questo proposito si osserva che la legge n. 84/1994 prevede il
commissariamento dell'Autorita' portuale nelle sole ipotesi
tassativamente indicate all'art. 7, commi 3 e 4. Dal combinato
disposto dei commi appena richiamati emerge che il Ministro
competente puo' nominare un Commissario, esclusivamente in
conseguenza alla revoca del mandato al presidente e/o allo
scioglimento del comitato portuale disposti o per la mancata
approvazione del piano operativo riennale (nel termine indicato dal
successivo art. 9, comma 3 della stessa legge n. 84/1994, e cioe'
entro novanta giorni dall'insediamento del comitato portuale), ovvero
quando il conto consuntivo presenti un disavanzo. La nomina del
Commissario deve esser fatta contestualmente nel decreto di revoca
e/o scioglimento, per un termine massimo di sei mesi e con
riferimento alle specifiche attribuzioni indicate nel decreto stesso.
Altra ipotesi di commissariamento era prevista dalla legge
(art. 20) per il periodo transitorio, ipotesi non piu' vigente
essendosi ormai nella fase a regime.
Non e' prevista, invece, la nomina di un Commissario
straordinario, in ragione dell'avvenuta scadenza dei termini di
durata dell'organo ordinario.
La continuita' e la funzionalita' della gestione amministrativa,
infatti, sono affidate, in questa ipotesi, ad una diversa procedura
che rinviene, come gia' detto, nell'intesa Stato-regione il suo
caposaldo.
La nomina del Commissario dell'Autorita' portuale non trova
giustificazione neanche alla luce dei principi generali
dell'ordinamento. Come e' noto, gli organi straordinari possono
essere nominati in tre ipotesi:
1) gravi violazioni di legge;
2) gravi irregolarita' di gestione;
3) catastrofi e calamita' naturali.
In altri termini, solo violazioni di legge gravi, ripetute e
consapevoli, sintomi cioe' di gravi disfunzioni del funzionamento e
di una conduzione disordinata dell'istituzione, giustificano la
sostituzione commissariale (cfr. L. Tumiati e G. Berti, Commissario e
commissione straordinaria, in Enc. dir. 1960, VII, 842; G. Rizza,
Commissario, I), in Enc. giu. 1988, VII, 1; G. Vermiglio,
Commissario, II), in Enc. giu. 1988, VII, 1; T. Klitsche De La
Grange, Gli organi amministrativi straordinari, in Il Consiglio di
Stato, 1984, P. II, 431).
Nel caso in esame non sussistono evidentemente i citati
presupposti, con conseguente sussistenza dei vizi eccepiti, perche'
la nomina di un commissario, in sostituzione del presidente, lede,
per i motivi esposti al precedente punto 1), le prerogative
costituzionalmente riconosciute alle regioni nelle numerose e
rilevanti materie connesse con le competenze dell'Autorita' portuale
(come gia' rilevato: governo del territorio, porti ed aeroporti
civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, commercio con
l'estero, turismo ed industria alberghiera, lavori pubblici).
A tutto cio', va aggiunto che il Ministro ha nominato, con
decreto del 2 luglio 2003, il dott. Bruno Lenzi, quale Commissario
straordinario dell'Autorita' portuale di Livorno «fino alla nomina
del Presidente della medesima Autorita» (art. 1 del decreto
impugnato, doc. 1).
Dunque e' stata disposta una nomina senza un termine di durata
certo e predefinito, perche' e' rimesso all'esclusiva volonta' del
Ministro procedere o meno a definire il legittimo procedimento.
Non si puo' fare, quindi, a meno di censurare l'incerta durata
della gestione commissariale, che puo' durare all'infinito, perche'
il Ministro potrebbe - come sta facendo - non ricercare alcuna intesa
con la regione e cosi' non nominare mai il presidente; in tal modo,
la gestione commissariale si dilata sino al punto da far apparire
come ordinario un sistema eccezionale e limitato nel tempo, con
ulteriore, grave lesione delle attribuzioni regionali
costituzionalmente garantite.
Alla «indeterminatezza di durata stabilita nell'ultimo
provvedimento ancorche' certa nel quando» va aggiunta «la precarieta'
dell'istituto dell'amministrazione straordinaria che (...) incide
sull'attuazione di programmi a medio e lungo termine, comporta ex se
una gestione precaria e (...) non assicura la rappresentativita'
degli interessi degli enti locali coinvolti (...)» (C. conti, sent.
n. 11/2000).
La temporaneita' e' una caratteristica ricorrente anche negli
organi ordinari, ma e' senz'altro particolarmente necessaria in
quelli straordinari, dato il collegamento con una situazione
eccezionale e transeunte, presupposto della loro costituzione e
attivazione.
Cio' trova conferma nella lettera dell'art. 7, comma 4, della
legge n. 84/1994, la quale espressamente prevede che, nelle ipotesi
tassative di commissariamento dell'Autorita' portuale (peraltro, si
ripete, estranee alla fattispecie in esame), la nomina del
commissario non puo' mai superare la durata massima di sei mesi.
Percio' il decreto impugnato, non apponendo un termine certo alla
durata di un organo straordinario, viola anche i principi di
imparzialita', buon andamento dell'amministrazione e della riserva di
legge, sanciti dall'art. 97 Cost.; trattasi di violazione che la
ricorrente e' legittimata a far valere perche' la stessa determina
una menomazione delle competenze regionali costituzionalmente
garantite nelle piu' volte richiamate materie del governo del
territorio, porti ed aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di
navigazione, commercio con l'estero, turismo ed industria
alberghiera, lavori pubblici. Infatti il commissario - il cui mandato
ha un termine di scadenza incerto, rimesso all'esclusiva volonta' del
Ministro che fino ad oggi non ha ricercato l'intesa - non e' stato
scelto in conformita' alla procedura di legge prescrivente l'intesa,
la quale, si ripete, e' posta a tutela delle molteplici competenze
regionali incise dall'attivita' del vertice dell'Autorita' portuale.
2.B. - In base agli artt. 7 e seguenti della legge n. 84/1994
sono organi dell'Autorita' portuale:
il presidente, con le gia' indicate funzioni di
rappresentanza dell'ente, di proposizione degli atti fondamentali e
di coordinamento delle attivita';
il comitato portuale - di cui fa parte, quale membro di
diritto, tra gli altri, anche il presidente della giunta regionale o
un suo delegato - con rilevanti funzioni, tra cui l'approvazione del
piano operativo triennale, che definisce le azioni per lo sviluppo
portuale, nonche' l'adozione del piano regolatore portuale;
il Segretariato generale, nominato dal Comitato portuale, per
lo svolgimento di tutte le attivita' necessarie al funzionamento
dell'Autorita' portuale;
il collegio dei revisori dei conti.
Il decreto impugnato appare sostituire, tramite il commissario,
non solo il presidente ma anche gli altri organi, in particolare
anche il Comitato portuale, anch'esso scaduto e che deve essere
rinnovato dal nuovo presidente, ai sensi dell'art. 9, secondo comma,
della legge n. 84/1994. Infatti il decreto impugnato all'art. 2
dispone che «il commissario e' preposto alla gestione dell'Autorita'
portuale di Livorno, esercitando i poteri e le attribuzioni indicate
dalla legge n. 84/1994 e successive modificazioni»: con tale
previsione si viene quindi a riconoscere in capo al commissario il
plenum dei poteri, altrimenti suddivisi, in base al sistema normativo
vigente in materia, tra tutti gli organi dell'Autorita' portuale.
La circostanza rileva anche sotto lo specifico profilo dello
svuotamento dei poteri del Comitato portuale di cui fa parte, quale
membro di diritto, tra gli altri, anche il presidente della giunta
regionale.
In particolare, a questo ultimo proposito preme evidenziare che
aver superato la previsione del Comitato portuale, e cioe'
dell'organo operativo dell'Autorita' in questione, significa aver
rinunciato alla sede in cui, per legge, si compongono i diversi
interessi ivi rappresentati, concentrando in capo ad un solo soggetto
tutte le competenze, e cio' determina dunque una grave lesione delle
attribuzioni regionali, nonche' violazione del principio di riserva
di legge, imparzialita' e buona amministrazione di cui all'art. 97
Cost.
Ma i suddetti vizi sussistono parimenti anche nell'ipotesi in cui
l'art. 2 del decreto, nella sua ambigua formulazione, abbia inteso
attribuire al commissario solo i poteri del presidente. In tal caso
infatti il commissario, unilateralmente scelto ed imposto dal
Ministro, anziche' il presidente regolarmente nominato secondo la
procedura dell'intesa, verrebbe a nominare il nuovo Comitato
portuale, fondamentale organo di gestione dell'Autorita' portuale
medesima.
La sussistenza dei vizi denunciati viene ulteriormente confermata
dal fatto che l'ampia formulazione del gia' richiamato art. 2 del
decreto attribuisce al commissario nominato non solo la gestione
ordinaria.
In base ai principi generali dell'ordinamento, l'instaurazione di
gestioni commissariali comportano necessariamente la limitazione
dell'azione di tali organi alla sola ordinaria amministrazione.
Tale tesi trova conferma, per quanto qui interessa, nella
disposizione di cui al gia' piu' volte citato art. 7, comma 4, legge
n. 84/1994, in base al quale, il decreto di nomina del commissario,
ivi disciplinato (previsione, si ripete, estranea alla fattispecie de
qua), deve indicare specificatamente le attribuzioni a questo
conferite: non puo' pertanto trattarsi di un potere generale ed
onnicomprensivo.
L'ampiezza delle attribuzione riconosciute al commissario con il
decreto impugnato, tra l' altro, si ricorda, per un periodo di durata
indeterminata ed imprecisata, contrasta evidentemente con il
principio di buona amministrazione costituzionalmente previsto
all'art. 97 Cost. e con il rispetto delle attribuzioni regionali in
materia riconosciute dall'art. 117 Cost.
P. Q. M.
Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che non spetta al
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti provvedere alla nomina
in oggetto e per conseguenza annulli il d.m. n. 11129/MM del 2 luglio
2003 per violazione degli artt. 117 e l 18 della Costituzione, anche
in relazione agli artt. 5 e 97 Cost.
Si depositano i seguenti documenti:
1) decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
del 2 luglio 2003, n. 11129 MM;
2) nota del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del
16 gennaio 2003, prot. 735 MM;
3) provvedimento del sindaco del Comune di Livorno del 10
febbraio 2003, prot. 11907, trasmesso con nota comunale dell'11
febbraio 2003, prot. n. 12084;
4) provvedimento del Presidente della Provincia di Livorno
dell'11 febbraio 2003, prot. 7996, trasmesso con nota dell'11
febbraio 2003, prot. n. 8073;
5) nota della Camera di commercio, industria artigianato e
agricoltura di Livorno del 22 gennaio 2003, prot. n. 1148;
6) nota del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del
10 marzo 2003, prot. 4459 MM;
7) nota del Presidente della Regione Toscana del 27 marzo
2003, prot. n. 101/5647/3.14;
8) nota del Presidente della Regione Toscana del 7 maggio
2003, prot. n. 101/8110/3.6.3;
9) nota del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del
21 maggio 2003, prot. 8799 MM;
10) nota del Presidente della Regione Toscana del 12 giugno
2003, prot. n. 101/10341/3.6.3;
11) nota della Camera di commercio, industria artigianato e
agricoltura di Livorno del 19 giugno 2003;
12) provvedimento del Presidente della Provincia di Livorno
del 20 giugno 2003, prot. 32958, trasmesso via fax il 20 febbraio
2003 e con nota in pari data, prot. n. 1613;
13) provvedimento del sindaco del Comune di Livorno del 20
giugno 2003, prot. n. 51770, trasmesso con nota del 20 giugno 2003,
prot. n. 51773.
Si deposita altresi' la delibera di autorizzazione a stare in
giudizio.
Firenze, addi' 11 agosto 2003
Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
03C0977