N. 300 SENTENZA 24 - 29 settembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Pluralita' di questioni - Trattazione e decisione separata in ordine ad una delle questioni proposte - Riserva di ogni decisione sulle restanti questioni. Istituti di credito - Fondazioni bancarie - Disciplina statale sui settori di intervento «ammessi» e «rilevanti»; sull'organo di indirizzo; sulla gestione e destinazione del patrimonio; sul controllo di una societa' bancaria; sulle dismissioni delle partecipazioni di controllo in societa' bancarie; sui poteri di vigilanza; sull'adeguamento degli statuti alle nuove disposizioni legislative e sulla ricostituzione degli organi delle fondazioni - Ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Emilia Romagna e Umbria - Denunciata invasione con norme di dettaglio in materia assegnata alla potesta' legislativa regionale - Non fondatezza delle questioni. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11. - Costituzione, art. 117, terzo e quarto comma. Istituti di credito - Fondazioni bancarie - Attribuzione all'Autorita' di vigilanza (attualmente il Ministro dell'economia e delle finanze) di potere regolamentare - Denunciata violazione della potesta' regolamentare riservata alle regioni - Non fondatezza della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 11, commi 1 e 14. - Costituzione, art. 117, sesto comma.(GU n.40 del 8-10-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 11; 17,
comma 2; 19, commi 1 e 14; 22, commi 3 e 4; 24, commi 2, 3, 4, 9 e
13; 25, commi 1, 5 e 10; 27, comma 13; 28, commi 1, 5, 6, 8 e 11; 29;
30; 33; 35; 41; 52, commi 10, 14, 17, 20, 39 e 83; 54; 55; 59; 60,
comma 1, lettera d); 64; 66; 67; 70 e 71 della legge 28 dicembre
2001, n. 448 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)], promossi con
ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria,
notificati il 22 (primo e secondo ricorso), il 27 e il 26 febbraio
2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1° e l'8 marzo
(terzo e quarto ricorso) 2002 e iscritti ai nn. 10, 12, 23 e 24 del
registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 2003 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Fabio
Lorenzoni per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione
Emilia-Romagna, Giandomenico Falcon e Maurizio Pedetta per la Regione
Umbria e l'avvocato dello Stato Massimo Mari per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 22 febbraio 2002, depositato il
successivo 28 febbraio (reg. ricorsi n. 10 del 2002), la Regione
Marche, nell'impugnare numerose disposizioni della legge 28 dicembre
2001, n. 448 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)], ha denunciato, tra
l'altro, l'art. 11 di detta legge, in riferimento all'art. 117, terzo
e sesto comma, della Costituzione.
Premesse alcune considerazioni di assieme sull'impugnazione
proposta, la ricorrente osserva che l'art. 11, nel recare modifiche
ad alcune norme del d.lgs. 17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina
civilistica e fiscale degli enti conferenti di cui all'art. 11,
comma 1, del d.lgs. 20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale
delle operazioni di ristrutturazione bancaria, a norma dell'art. 1
della legge 23 dicembre 1998, n. 461), incide sulla disciplina delle
fondazioni «bancarie», in particolare indirizzandone l'attivita'
verso determinati settori («ammessi» e «rilevanti»), dettando regole
sulla composizione dell'organo di indirizzo e sulle relative
incompatibilita', disponendo circa le modalita' di gestione e la
destinazione del patrimonio, introducendo un criterio sulla
definizione normativa della nozione di «controllo» di una societa'
bancaria da parte di una fondazione, disponendo altresi' circa il
c.d. periodo transitorio in rapporto alle previste dismissioni delle
partecipazioni di controllo in questione, e circa i poteri di
vigilanza.
Questo intervento del legislatore statale, con disposizioni che
la Regione ricorrente qualifica come norme di dettaglio, cadrebbe in
un ambito materiale, quello delle «casse di risparmio, casse rurali,
aziende di credito a carattere regionale», che l'art. 117, terzo
comma, della Costituzione assegna alla legislazione concorrente delle
Regioni, e cio' - precisa la Regione Marche - in quanto in detto
ambito dovrebbe ritenersi rientrare, ancor oggi, la disciplina delle
fondazioni bancarie, non essendo portato a definitivo compimento il
processo di progressiva trasformazione delle fondazioni medesime in
persone giuridiche di diritto privato, del tutto svincolate dalle
aziende del settore bancario; una considerazione, questa, desumibile
anche dalla giurisprudenza costituzionale, che ha confermato appunto
la perdurante «attrazione» delle fondazioni nell'orbita del settore
del credito, non essendosi compiuto il periodo - «transitorio» - di
passaggio da una figura all'altra, per la perdurante sottoposizione
delle fondazioni alla vigilanza del Ministro del tesoro (ora,
dell'economia e delle finanze), e per il non definitivo compimento
della procedura di trasformazione, con la dismissione delle
partecipazioni azionarie rilevanti delle fondazioni nelle societa'
bancarie conferitarie e con la modifica e approvazione dei nuovi
statuti degli enti-fondazioni (sentenze n. 341 e n. 342 del 2001
della Corte costituzionale, in linea con la precedente decisione
n. 163 del 1995).
Non essendosi dunque verificate le condizioni della
trasformazione, la disciplina delle fondazioni in parola non puo'
ricondursi alla materia dell'«ordinamento civile», propria dello
Stato, ma rientra in una materia di legislazione concorrente, con la
conseguenza che allo Stato e' affidata solo la determinazione dei
principi fondamentali della materia.
Ma le norme censurate contengono disposizioni di dettaglio e
puntuali, rivolte omisso medio ai destinatari della disciplina, senza
lasciare alcuno spazio per il legislatore regionale, e cio' delinea
la violazione dell'invocato art. 117, terzo comma, della
Costituzione: violazione da reputare sussistente, aggiunge la
Regione, anche a voler ammettere in generale la possibilita' per lo
Stato di dettare disposizioni immediatamente applicabili ma di
carattere suppletivo e «cedevoli» a fronte del futuro intervento del
legislatore regionale, giacche' nel caso specifico le norme
impugnate, per il loro tenore letterale, non si prestano comunque a
essere derogate o mutate dalle Regioni, sia pure nel quadro dei
principi posti dalla legge dello Stato.
Strettamente conseguente alla suddetta censura e' la denunciata
violazione del sesto comma dell'art. 117 della Costituzione, dedotta
in quanto l'art. 11 della legge n. 448 del 2001 riconosce (commi 1 e
14) all'Autorita' di vigilanza - attualmente, al Ministro competente
- una potesta' regolamentare in materia di legislazione concorrente,
potesta' che pertanto, secondo il nuovo sesto comma dell'art. 117,
non puo' spettare che alla Regione; la censura, conclude la
ricorrente, e' direttamente connessa alla precedente anche sul piano
del contenuto, in quanto i poteri regolamentari cosi' previsti sono
rivolti a modificare o integrare la stessa disciplina primaria
contestualmente introdotta (cosi' nel comma 1, quanto ai «settori
ammessi»), o a dettare disposizioni attuative di essa: il che
conferma che il legislatore nazionale non ha ipotizzato alcuno spazio
per l'esercizio di potesta' normative delle Regioni.
1.2. - Nel giudizio cosi' promosso si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello
Stato.
L'Avvocatura deduce l'infondatezza del ricorso della regione
Marche, secondo il duplice argomento (a) della riconducibilita' della
disciplina alla materia di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione («tutela del risparmio e mercati
finanziari»), in quanto le fondazioni siano ancora da ritenere
assimilabili agli enti creditizi, come da pronunce della Corte
costituzionale menzionate dalla ricorrente, ovvero, alternativamente,
(b) del riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera g), della
Costituzione, in quanto le fondazioni costituiscano «enti pubblici
nazionali», secondo quella che e' la formula della disposizione
costituzionale. In entrambi i casi, rileva l'Avvocatura, si tratta di
materia assegnata alla legislazione esclusiva dello Stato, e cio'
abilita quest'ultimo anche a stabilire la potesta' regolamentare
nella medesima materia, a norma dell'art. 117, sesto comma, della
Costituzione.
2.1. - La Regione Toscana, con ricorso notificato il 22 febbraio
2002, depositato il successivo 1° marzo (reg. ricorsi n. 12 del
2002), ha impugnato anch'essa, tra altre norme della legge
finanziaria n. 448 del 2001, l'art. 11 di detta legge.
La ricorrente assume che la normativa statale, da un lato, viola
la competenza concorrente regionale quanto alle «casse di risparmio»,
poiche' le fondazioni «tuttora esercitano attivita' creditizia e
bancaria» (art. 117, terzo comma, della Costituzione), e, dall'altro,
lede anche l'art. 117, quarto comma, della Costituzione, perche' i
settori «ammessi» nei quali le fondazioni devono operare rientrano,
in larga parte, in ambiti di competenza, concorrente o addirittura
esclusiva, del legislatore regionale; allo Stato e' dunque precluso
di organizzare modalita' di esercizio di funzioni che sono
suscettibili di disciplina soltanto da parte delle Regioni.
Inoltre, la disposizione sarebbe lesiva dell'art. 117, sesto
comma, della Costituzione, perche' in essa si prevede un potere
regolamentare - per l'attuazione della normativa primaria e per la
modifica dei settori «ammessi» - affidato all'Autorita' di vigilanza
(transitoriamente, al Ministro dell'economia e delle finanze, secondo
l'art. 1 del d.lgs. n. 153 del 1999), laddove, secondo la
Costituzione, la potesta' regolamentare e' attribuita alle Regioni,
ogni volta che si tratti di materie non ricadenti nella competenza
esclusiva dello Stato.
2.2. - Si e' costituito nel relativo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, contestando le conclusioni della ricorrente,
anche in questo caso secondo una duplice prospettazione: (a) le
disposizioni hanno la funzione di tutelare il risparmio e si fondano
dunque sull'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione,
ovvero (b) anche a voler ascrivere la disciplina a un settore -
quello delle casse di risparmio - di legislazione concorrente, il
contenuto delle norme impugnate ha comunque il connotato di
disposizioni che determinano i principi fondamentali della materia,
legittimamente posti da norme statali.
Tali rilievi, prosegue l'Avvocatura, valgono altresi' per quanto
concerne i «settori ammessi», cioe' per i diversi campi di intervento
nei quali e' dato alle fondazioni di svolgere la loro attivita', che
in ogni caso non potrebbero dirsi rientrare in via prevalente in
ambiti propri della normazione regionale: ne sono certamente
estranei, sottolinea il resistente, gli ambiti della pubblica
istruzione in generale, la prevenzione della criminalita', la
sicurezza pubblica, la tutela dei beni culturali. E analoga
osservazione e' dedotta circa la previsione in tema di composizione
dell'organo di indirizzo delle fondazioni, con la quale sono stati
posti principi generali finalizzati a evitare prassi distorsive nella
gestione delle fondazioni, mentre le esigenze delle Regioni e degli
enti locali possono ricevere sufficiente garanzia nella previsione
della presenza, in detti organi, di «una qualificata rappresentanza
degli enti diversi dallo Stato, di cui all'art. 114 della
Costituzione, idonea a rifletterne le competenze nei settori ammessi
in base agli artt. 117 e 118 della Costituzione», secondo il testo
dell'art. 11, comma 4, della legge n. 448 del 2001 [sostitutivo
dell'art. 4, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 153 del 1999].
Quanto al potere regolamentare, l'Avvocatura rileva che esso non
ha portata generale, ma e' circoscritto all'attuazione dell'art. 11
in questione, anche al fine del coordinamento con le restanti
disposizioni del d.lgs. n. 153 del 1999, ed e' dunque limitato alla
materia riservata alla legislazione dello Stato.
3.1. - La Regione Emilia-Romagna ha impugnato l'art. 11 della
legge finanziaria per il 2002, n. 448 del 2001, sotto molteplici
profili, con ricorso notificato il 27 febbraio 2002, depositato il
successivo 8 marzo (reg. ricorsi n. 23 del 2002).
Premesse alcune notazioni di ordine generale sul «senso»
complessivo della legge citata, contraddittorio rispetto alla portata
innovativa del riformato Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, e sull'estraneita' di molte delle disposizioni al
contenuto che (secondo la previsione dell'art. 11 della legge n. 468
del 1978) dovrebbe essere proprio di una legge «finanziaria», la
ricorrente censura specificamente l'art. 11 della legge n. 448, in
tema di fondazioni bancarie.
Il presupposto della questione sollevata e' che, nonostante sia
stabilito che le fondazioni bancarie assumano personalita' giuridica
di diritto privato, la legislazione sinora emanata dallo Stato non le
ha mai considerate propriamente tali, essendo intervenuta variamente
- da ultimo appunto con la disciplina in questione - sia sul piano
dell'organizzazione sia sul piano dell'attivita' di tali enti, cio'
che evidentemente non sarebbe stato possibile se le fondazioni
fossero soggetti dotati di piena autonomia privata. La personalita'
privatistica delle fondazioni sarebbe quindi piuttosto la
determinazione di un regime giuridico degli atti da esse posto in
essere che non espressione dell'effettiva qualita' dei soggetti,
sottoposti a penetranti discipline pubbliche: e cio', sottolinea la
Regione, porterebbe a escludere in radice che la disciplina in
questione possa essere ricondotta alla materia dell'«ordinamento
civile».
La legislazione vigente - prosegue la Regione - si fonda invece
in larga parte sull'idea di assimilazione delle fondazioni agli enti
creditizi, assimilazione del resto gia' posta in luce dalla
giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 341 del 2001 e n. 163 del
1995), che ha anche chiarito come, una volta cessato il collegamento
tra le une e gli altri, le fondazioni apparirebbero come strutture
operanti istituzionalmente in settori di utilita' sociale, in massima
parte ricadenti nelle competenze legislative regionali.
Sotto questo profilo, la Regione Emilia-Romagna assume che sia la
intervenuta modifica della Costituzione (con la attribuzione alle
Regioni ordinarie di potesta' legislativa concorrente in una materia,
quella delle «casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a
carattere regionale», che e' testualmente ripresa da analoga norma
dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), sia la nuova
disciplina dei settori di intervento delle fondazioni, portano ad
anticipare al momento attuale il problema del coordinamento tra la
normativa sulle fondazioni e quella delle persone giuridiche private
senza scopo di lucro, in rapporto alle competenze assegnate alle
Regioni e alle Province autonome, proprio secondo quanto prefigurato
nella sentenza n. 341 citata.
Le fondazioni, secondo questa prospettiva, vengono in
considerazione sotto due differenti profili: soggettivamente, quali
enti ancora in parte assimilati agli enti creditizi e in parte
svolgenti compiti di pubblica utilita' in determinati settori;
obiettivamente, per l'attivita' in concreto posta in essere, secondo
la materia nella quale la medesima attivita' ricade di volta in
volta.
Per il primo aspetto, in quanto enti ancora in parte attratti
nell'orbita degli enti creditizi, le fondazioni rientrano nella
competenza legislativa concorrente, secondo l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione; per il secondo aspetto, esse implicano le
competenze delle Regioni ordinarie, in quanto vi ricadano le
attivita' svolte.
Cio' posto, e ricordata l'elencazione dei «settori ammessi» quale
contenuta nell'art. 1 del d.lgs. n. 153 del 1999, come modificato
dall'impugnato art. 11, comma 1, della legge n. 448 del 2001, la
ricorrente rileva che la prevista attribuzione della potesta'
regolamentare all'Autorita' di vigilanza, sia per la modifica dei
settori ammessi sia per l'attuazione della legge, contrasta con la
Costituzione, che (art. 117, sesto comma) stabilisce che detta
potesta' spetta allo Stato nelle (sole) materie di legislazione
esclusiva, mentre spetta alle Regioni in ogni altra materia. Anzi, le
norme appaiono incostituzionali proprio in quanto, preliminarmente,
non riconoscono alle Regioni il ruolo di soggetti di vigilanza, per
gli enti che ricadono sotto la loro competenza: un simile
riconoscimento, si osserva, riporterebbe ad armonia il sistema,
riunificando i poteri normativi in capo al soggetto che ne e'
costituzionalmente intestatario.
Quanto alle restanti disposizioni dell'art. 11, la Regione ne
sostiene l'incostituzionalita', in quanto «non riconoscono la
competenza concorrente della regione sia in relazione agli enti di
credito di cui all'art. 117, comma terzo, sia in relazione alle
materie di attivita», e in quanto «non prevedono che in tali ambiti
le disposizioni statali vincolino le regioni soltanto quanto ai
principi fondamentali».
3.2. - Si e' costituito in questo giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per il rigetto del ricorso secondo
argomentazioni testualmente coincidenti con quelle formulate
nell'atto di costituzione nel giudizio introdotto con il sopra citato
ricorso della Regione Toscana (reg. ricorsi n. 12 del 2002).
4.1. - La Regione Umbria, con ricorso notificato il 26 febbraio
2002, depositato il successivo 8 marzo (reg. ricorsi n. 24 del 2002),
ha impugnato, tra l'altro, l'art. 11 della legge n. 448 del 2001, con
deduzioni e conclusioni testualmente coincidenti con quelle contenute
nel ricorso della Regione Emilia-Romagna (assistita dal medesimo
difensore).
4.2. - Nel relativo giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha concluso per il rigetto del ricorso, svolgendo rilievi
coincidenti con quelli dell'atto di costituzione nei giudizi
introdotti con i ricorsi delle Regioni Toscana ed Emilia-Romagna
(reg. ricorsi n. 12 del 2002 e n. 23 del 2002).
5.1. - In prossimita' dell'udienza, le ricorrenti Regioni Marche,
Emilia-Romagna e Umbria hanno depositato memorie a sostegno delle
richieste declaratorie di incostituzionalita'.
5.2. - La Regione Marche, ricordati i contenuti delle
disposizioni dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001 impugnato, ne
ribadisce l'incostituzionalita', per esserne oggetto enti che debbono
tuttora considerarsi rientranti nell'ambito della materia delle
«casse di risparmio» assegnata in via concorrente alle Regioni dal
nuovo art. 117, terzo comma, della Costituzione, «fermi restando i
dubbi di costituzionalita' [...] sullo stesso obbligo di dismissione
delle partecipazioni di controllo, come previsto dall'originario
art. 25 del d.lgs. n. 153 del 1999». Con il supporto di dottrina,
poi, nella memoria si ribadisce che le fondazioni mantengono il loro
collegamento genetico e funzionale con le societa' bancarie, giacche'
la loro separazione formale rispetto all'esercizio di impresa
bancaria attraverso lo scorporo della relativa azienda non toglie che
la fondazione «mantenga ancor oggi la natura di ente creditizio»;
cio', si sottolinea, e' conforme alle pronunce n. 341 e n. 342 del
2001 della Corte, che a loro volta confermano l'analogo enunciato
della sentenza n. 163 del 1995, circa la persistenza in corso del
processo che condurra' alla riconduzione delle fondazioni nel settore
privato pleno iure. Questa «transitorieta», del resto, appare
confermata dallo stesso art. 5 del decreto-legge 15 aprile 2002,
n. 63, convertito dalla legge 15 giugno 2002, n. 112, che - con norma
di interpretazione autentica tra l'altro a sua volta di dubbia
costituzionalita', poiche', piu' che chiarire la portata della
normativa sulle fondazioni oggetto di interpretazione, ne integra i
contenuti - comunque afferma che le fondazioni sono caratterizzate da
un regime privatistico del tutto singolare, retto essenzialmente dal
criterio per cui le norme comuni del codice civile si applicano solo
in via residuale e in quanto compatibili; e cio', si afferma, e' in
linea con l'impostazione della legge finanziaria per il 2002, la
quale, pur mantenendo la qualificazione privatistica delle
fondazioni, ne ha pero' «ripubblicizzato» la complessiva disciplina,
riconducendo le fondazioni in discorso a una natura perfino
strumentale e di supplenza rispetto all'agire del potere pubblico.
Con la conseguenza che l'ordinamento di detti enti, in quanto
organismi pubblici, attiene, una volta che essi abbiano carattere non
nazionale ma regionale, alla competenza legislativa di essa
ricorrente.
Pertanto, se la disciplina delle fondazioni non puo' essere
ricompresa nella materia dell'«ordinamento civile», ma attiene alla
materia «casse di risparmio», essendo in definitiva le fondazioni
ancor oggi qualificabili come «enti creditizi», la normativa
impugnata, che reca norme di dettaglio e non principi e che prevede
inoltre un ambito delimitato di attivita' delle fondazioni (i
«settori ammessi»), risulta in contrasto con l'art. 117 della
Costituzione.
Corollario dell'impostazione sopra detta sarebbe poi la
necessaria attribuzione della potesta' di disciplinare le attivita'
svolte dagli enti in questione in capo alle Regioni, queste - non lo
Stato - essendo abilitate a regolare i settori di intervento delle
fondazioni; settori i quali sono a loro volta strettamente connessi e
talvolta in pratica coincidono con il catalogo costituzionale delle
competenze regionali. Con l'ulteriore conseguenza che anche i poteri
di vigilanza dovrebbero essere assegnati alle competenti Regioni,
secondo un disegno complessivo che porterebbe le fondazioni a
svolgere un ruolo di «servizi alla persona» proprio delle
amministrazioni locali, in una sorta di loro finalizzazione
pubblicistica.
Nella memoria si insiste poi sul fatto che la normativa impugnata
non potrebbe essere reputata indenne da censure neppure a volere
impostare la soluzione sul piano della loro «cedevolezza», non
essendo lasciato alcuno spazio al legislatore regionale che volesse
apportare modifiche o deroghe al sistema che esse definiscono.
Infine, la difesa della ricorrente insiste sulla violazione
dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione, poiche' i poteri
regolamentari che la normativa affida ad autorita' ministeriali
potrebbero dirsi validamente sorretti solo se la materia rientrasse
tra quelle attribuite allo Stato in via esclusiva, il che - secondo
quanto sopra detto - non puo' essere affermato.
5.3. - La Regione Emilia-Romagna, nel contestare le
argomentazioni del Presidente del Consiglio dei ministri, premette
una serie di considerazioni piu' generali, legate alla contemporanea
pendenza di questioni di costituzionalita' in via incidentale
sollevate, sulla medesima disciplina, dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sulla base pero' di premesse antitetiche a
quelle che la Regione fa valere con il ricorso in esame. Secondo il
giudice amministrativo, infatti, il riconoscimento alle fondazioni di
una «piena autonomia statutaria e gestionale» (art. 2 del d.lgs.
n. 153 del 1999) assumerebbe il carattere di un principio-guida, alla
cui stregua valutare la normativa di dettaglio, la quale, in questa
ottica, avrebbe «tradito» il carattere delle fondazioni. Ma cosi'
argomentando, rileva la Regione, si assume impropriamente una norma
di legge ordinaria, cioe' l'art. 2 del d.lgs. n. 153, a parametro
interposto ai fini del sindacato di costituzionalita', il quale
invece deve essere esercitato solo tenendo presenti le norme
costituzionali, non leggi ordinarie (come anche il decreto-legge
n. 63 del 2002 che parla di un regime «privatistico», ancorche'
speciale). Il legislatore non ha tratto dal nulla gli enti-fondazioni
come persone giuridiche private: esso ha solo nuovamente disciplinato
gli «enti pubblici conferenti», i quali a loro volta discendevano da
una serie di operazioni di trasformazione degli enti pubblici
creditizi presi in considerazione dalla riforma del 1990: le
fondazioni, dunque, non sono entita' create dalla legge utilizzando
patrimoni privati, ma sono il portato di scelte legislative di
modificazione del regime giuridico di preesistenti enti pubblici, il
che rende pienamente legittimo che la legge regoli i fini,
l'organizzazione e l'utilizzazione del patrimonio di queste
strutture, appunto per la loro derivazione da enti di natura
pubblicistica. Cio' - si aggiunge - e' coerente con una visione
sostanziale del problema, come del resto su una valutazione di
sostanza si fondano, da un lato, la giurisprudenza costituzionale -
cosi', nella questione della natura delle IPAB (sentenza n. 396 del
1988) - e, dall'altro, la normativa comunitaria - nella definizione
di «organismo di diritto pubblico» ai fini della disciplina degli
appalti pubblici -.
La ricorrente sostiene dunque (a) che le fondazioni non
costituiscono veri soggetti di autonomia privata a pieno titolo, (b)
che il giudizio rimesso alla Corte deve svolgersi non gia' secondo il
riparto di competenze vigente al tempo dell'emanazione del testo
originario del d.lgs. n. 153, bensi' secondo il quadro costituzionale
delineato dal nuovo Titolo V, vigente al tempo della legge oggetto
della odierna questione, e (c) che non potrebbe ammettersi un
intervento normativo come quello censurato neppure attraverso la
giustificazione della «cedevolezza», mancando comunque il titolo
dell'intervento statale in materia.
Su queste premesse, la Regione Emilia-Romagna passa a contraddire
le singole argomentazioni dell'Avvocatura dello Stato: 1) quanto al
preteso fondamento costituzionale della disciplina nella funzione di
«tutela del risparmio» in generale (art. 117, secondo comma), la
Regione osserva che nessuna delle disposizioni impugnate concerne
questo obiettivo; 2) quanto alla asserita connotazione di normativa
di principio, la Regione richiama la giurisprudenza costituzionale
circa il perdurante periodo «transitorio» (sentenza n. 341 del 2001),
che equivale ad assimilare tuttora, e fino al completamento del
processo di dismissione delle partecipazioni azionarie nelle banche
«conferitarie», le fondazioni a enti creditizi, precisamente alle
preesistenti casse di risparmio dalle quali esse hanno tratto
origine: con la conseguenza percio' che nella materia omonima ex
art. 117, terzo comma, della Costituzione rientrano necessariamente,
oltre alle «aziende di credito a carattere regionale» ivi
testualmente menzionate, altresi' le corrispondenti fondazioni
bancarie, e che lo Stato e' abilitato a porre esclusivamente
disposizioni di principio, mentre le norme impugnate rivestono
evidentemente carattere di estremo dettaglio e regolano l'intera
materia senza lasciare alcun margine per diverse determinazioni da
parte delle Regioni; 3) quanto all'argomento che le esigenze delle
Regioni sarebbero comunque garantite dalla previsione, nell'organo di
indirizzo delle fondazioni, di una «prevalente e qualificata
rappresentanza degli enti, diversi dallo Stato, di cui all'art. 114
della Costituzione», secondo il disposto dell'art. 11, comma 4, della
legge n. 448 impugnata, la ricorrente sottolinea che qui non e' in
gioco il grado di «soddisfazione» che alle Regioni puo' derivare da
una rappresentanza nell'organo di indirizzo, ma il rispetto del
riparto costituzionale delle competenze legislative, che comprendono
anche la disciplina della composizione degli enti in questione; non
senza ribadire che le attivita' alle quali per legge le fondazioni
sono deputate rientrano in larghissima misura nelle competenze, di
natura concorrente ovvero residuale, delle Regioni stesse, cosicche'
l'argomento dell'Avvocatura circa l'attribuzione allo Stato di alcuni
settori materiali di attivita' delle fondazioni, ad esempio
l'istruzione, se per un verso non e' pertinente, per un altro non
muta comunque le conclusioni raggiunte circa il collegamento tra
campo d'azione degli enti e competenze regionali, collegamento che
era stato del resto gia' prefigurato nella citata sentenza n. 341 del
2001; 4) quanto al potere regolamentare assegnato all'Autorita' di
vigilanza, esso lede direttamente il disposto del sesto comma
dell'invocato art. 117 della Costituzione, che in tanto lo
ammetterebbe in quanto fosse ravvisabile un ambito di legislazione
statale esclusiva, il che non e' sostenibile; 5) quanto infine al
potere di vigilanza, dopo l'attribuzione alle Regioni della
competenza concorrente su «casse di risparmio [e] aziende di credito
a carattere regionale», nel perdurante periodo transitorio, in cui le
fondazioni sono attratte nell'ambito del settore creditizio, i
compiti di vigilanza avrebbero dovuto essere corrispondentemente
attribuiti alle Regioni, in rapporto di naturale consecuzione con la
spettanza della potesta' regolamentare, che si collega al potere di
«allocare le funzioni amministrative, alle quali si collega
naturaliter la potesta' regolamentare».
5.4. - La Regione Umbria, infine, ha depositato anch'essa una
memoria, di contenuto identico a quello dell'atto della Regione
Emilia-Romagna, data la comune rappresentanza e difesa in giudizio.
Considerato in diritto
1. - Le regioni Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria,
nell'impugnare numerose disposizioni della legge 28 dicembre 2001,
n. 448 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2002)], contestano tra
l'altro l'art. 11 di tale legge (Modifiche al decreto legislativo
17 maggio 1999, n. 153, in materia di fondazioni). Per ragioni di
omogeneita' di materia, la trattazione della questione di
costituzionalita' indicata viene separata da quella delle altre,
sollevate con i medesimi ricorsi, oggetto di distinte decisioni.
2. - L'articolo di legge in questione incide su numerosi aspetti
della disciplina delle fondazioni di origine bancaria, in particolare
in tema di: campi materiali di intervento (i settori «ammessi» e
«rilevanti»); regole di composizione dell'organo di indirizzo; cause
di incompatibilita'; modalita' di gestione e destinazione del
patrimonio; definizione della nozione di «controllo» di una societa'
bancaria da parte di una fondazione; «periodo transitorio», in
relazione alle prescritte dismissioni delle partecipazioni di
controllo in societa' bancarie; poteri di vigilanza; adeguamento
degli statuti alle nuove disposizioni legislative e ricostituzione
degli organi delle fondazioni conseguenti alle modifiche statutarie.
Con argomenti sostanzialmente analoghi, tutte le Regioni
ricorrenti sostengono che le disposizioni della legge statale
impugnata intervengono con norme di dettaglio in una materia - quella
delle «casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a
carattere regionale» - che l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione assegna alla legislazione concorrente regionale. La
competenza legislativa regionale in materia di fondazioni di origine
bancaria, ad avviso delle ricorrenti, discenderebbe altresi' dalla
circostanza che tali fondazioni sono chiamate dalla legge a operare
in settori materiali affidati costituzionalmente alla cura della
legislazione regionale (concorrente, o, per la sola Regione Toscana,
esclusiva, secondo l'art. 117, quarto comma, della Costituzione).
Una particolare censura e' poi rivolta ai commi 1 e 14 del
denunciato art. 11, i quali riconoscono all'Autorita' di vigilanza -
attualmente il Ministro dell'economia e delle finanze - una potesta'
regolamentare che, operando, in ipotesi, in materia di legislazione
regionale, violerebbe la riserva di potesta' regolamentare disposta
dall'art. 117, sesto comma, della Costituzione a favore delle Regioni
in tutte le materie non di competenza legislativa esclusiva dello
Stato.
3. - Data la loro sostanziale identita', i quattro ricorsi, per
la parte attinente all'art. 11 della legge n. 448 del 2001, possono
riunirsi per essere trattati congiuntamente e decisi con unica
sentenza.
4. - I ricorsi in esame non sono fondati.
5. - Tutte le censure si basano sul presupposto che le fondazioni
di origine bancaria siano tuttora soggetti caratterizzati
dall'appartenenza all'organizzazione del credito e del risparmio.
Tale presupposto non e' oggi piu' sostenibile, tenuto conto degli
sviluppi della legislazione in materia a partire dal 1990.
La legge 30 luglio 1990, n. 218 (Disposizioni in materia di
ristrutturazione e integrazione patrimoniale degli istituti di
credito di diritto pubblico), e il successivo decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356 (Disposizioni per la ristrutturazione e per
la disciplina del gruppo creditizio), hanno dato avvio a una profonda
trasformazione e riorganizzazione del settore bancario, anche
attraverso la trasformazione delle banche pubbliche in societa' per
azioni. Nelle sue linee generali, il procedimento giuridico previsto
si e' basato (a) sul cosiddetto «scorporo» della azienda bancaria
dagli originari enti creditizi; (b) sulla scissione di questi ultimi
in due soggetti: gli «enti conferenti» e le «societa' per azioni
conferitarie» e (c) sul «conferimento» dell'azienda bancaria alla
societa' per azioni conferitaria da parte dell'ente conferente. A
quest'ultimo, una volta operato il conferimento, era affidata (1) la
gestione del pacchetto azionario, da esso detenuto nella societa'
conferitaria, oltre (2) all'azione - tradizionale per le Casse di
risparmio - nel campo della promozione dello sviluppo sociale,
culturale ed economico.
Questa procedura, che ha attivato una fase di trasformazione
degli enti pubblici creditizi condotta essenzialmente dall'interno di
essi, senza intromissioni nel capitale prima degli enti bancari e poi
delle societa' bancarie, ha comportato, in un primo momento, uno
stretto legame sostanziale tra «soggetti conferenti» e «soggetti
conferitari», pur distinti giuridicamente. Sebbene gli enti
conferenti dovessero - soprattutto per la caratterizzazione ricevuta
con l'art. 12 del decreto legislativo n. 356 del 1990 - concentrare
le proprie risorse nel perseguimento dei fini di interesse pubblico e
utilita' sociale stabiliti nei loro statuti, e non potessero
esercitare direttamente l'impresa bancaria, essi erano principalmente
i titolari del capitale della societa' per azioni conferitaria,
potendo mantenere la partecipazione di controllo, in vista peraltro
delle operazioni di ristrutturazione del capitale e di dismissione di
partecipazioni, attraverso le procedure degli artt. 1-7 del decreto
legislativo. Era prevista, sia pure transitoriamente, una
«continuita' operativa» tra i due soggetti [art. 12, comma 1,
lettera c)], assicurata dalla previsione nello statuto dell'ente
conferente della nomina di membri del suo comitato di gestione (o
equivalente) nel consiglio di amministrazione della societa'
conferitaria e di componenti l'organo di controllo nel collegio
sindacale della societa' stessa. Agli enti conferenti, aventi
capacita' di diritto pubblico e di diritto privato, si continuavano
ad applicare le disposizioni di legge relative alle procedure di
nomina degli organi amministrativi e di controllo (in particolare, la
nomina governativa del presidente e del vicepresidente). Su tali enti
veniva mantenuta la preesistente vigilanza del Ministro del tesoro,
prevista per gli enti pubblici creditizi. Al Ministro, inoltre,
dovevano essere sottoposte, per l'approvazione, le modifiche degli
statuti. Riassuntivamente e coerentemente, il Titolo III del decreto
legislativo n. 356 poteva essere intestato agli «enti pubblici
conferenti» che, come questa Corte ha riconosciuto con la sentenza
n. 163 del 1995, potevano considerarsi quali elementi costitutivi del
sistema creditizio allora esistente.
Al processo di separazione fu dato impulso con norme dettate e
prescrizioni impartite nel 1994, volte a promuovere le procedure di
dismissione di partecipazioni degli enti pubblici conferenti nelle
societa' per azioni conferitarie: il decreto-legge 31 maggio 1994,
n. 332 (Norme per l'accelerazione delle procedure di dismissione di
partecipazioni dello Stato e degli enti pubblici in societa' per
azioni), convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 1994,
n. 474, e la direttiva del Ministro del Tesoro del 18 novembre 1994
(Criteri e procedure per le dismissioni delle partecipazioni
deliberate dagli enti conferenti di cui all'art. 11 del decreto
legislativo 20 novembre 1990, n. 356, nonche' per la diversificazione
del rischio degli investimenti effettuati dagli stessi enti).
Quest'ultimo provvedimento in particolare, adottato nell'ambito del
potere di vigilanza governativa sugli enti conferenti, mirava al
duplice e connesso scopo di concentrarne l'attivita' nel
perseguimento delle finalita' a essi assegnate nei settori di
intervento di interesse e utilita' sociale e, correlativamente,
restando esclusa la gestione della societa' conferitaria, di ridurre
progressivamente la partecipazione detenuta in quest'ultima, tramite
dismissioni destinate a ridurne la consistenza a non piu' del
cinquanta per cento del proprio patrimonio, nei cinque anni
successivi.
Con la legge di delega 23 dicembre 1998, n. 461 (Delega al
Governo per il riordino della disciplina civilistica e fiscale degli
enti conferenti, di cui all'art. 11, comma 1, del decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356, e della disciplina fiscale delle operazioni
di ristrutturazione bancaria), e il conseguente decreto legislativo
17 maggio 1999, n. 153 (Disciplina civilistica e fiscale degli enti
conferenti di cui all'art. 11, comma 1, del decreto legislativo
20 novembre 1990, n. 356, e disciplina fiscale delle operazioni di
ristrutturazione bancaria, a norma dell'art. 1 della legge
23 dicembre 1998, n. 461), la trasformazione della natura giuridica
degli originari enti conferenti puo' dirsi normativamente realizzata.
Essi - quali enti pubblici gestori della partecipazione al capitale
delle societa' conferitarie - cessano di esistere come tali, dal
momento dell'approvazione, entro centoottanta giorni dall'entrata in
vigore del d.lgs. n. 153 [art. 2, comma 1, lettera l), della legge
n. 461], delle modifiche statutarie rese necessarie per l'adeguamento
alle nuove disposizioni e vengono trasformati in «fondazioni»,
«persone giuridiche private senza fine di lucro, dotate di piena
autonomia statutaria e gestionale» che «perseguono esclusivamente
scopi di utilita' sociale e di promozione dello sviluppo economico
secondo quanto previsto dai rispettivi statuti» (art. 2 del decreto
legislativo n. 153 del 1999). Il patrimonio delle fondazioni e'
espressamente vincolato agli scopi statutari (art. 5, comma 1, dello
stesso decreto).
A tali soggetti, costituiti in fondazioni disciplinate da norme
specifiche, e' espressamente precluso l'esercizio di funzioni
creditizie ed e' altresi' esclusa qualsiasi forma di finanziamento,
di erogazione o di sovvenzione, diretti o indiretti, a enti con fini
di lucro o in favore di imprese di qualsiasi natura, con l'eccezione
delle imprese strumentali ai propri fini statutari (oltre che delle
cooperative sociali di cui alla legge n. 381 del 1991) (art. 3,
comma 2). Salvo quindi che in enti e societa' che abbiano per oggetto
esclusivo l'esercizio di imprese strumentali, in tutte le altre
ipotesi, comprendenti dunque anche le societa' bancarie conferitarie,
sono vietate le partecipazioni di controllo (art. 6, comma 1).
Pertanto, le fondazioni, a partire dall'entrata in vigore del decreto
legislativo n. 153, non possono acquisire nuove partecipazioni di
controllo in societa' diverse da quelle anzidette, ne' conservarle,
ove gia' detenute nelle societa' stesse (art. 6, comma 4). Quanto
alla detenzione delle partecipazioni di controllo nelle societa'
bancarie conferitarie, l'art. 25, con norma transitoria stabilita «ai
fini della loro dismissione», prevedeva peraltro un periodo di
tolleranza di quattro anni dalla entrata in vigore del decreto
legislativo Ove il quadriennio fosse decorso inutilmente, il
menzionato art. 25 disponeva che le dismissioni, comunque
obbligatorie, potessero avvenire in un ulteriore periodo di non oltre
due anni, con la perdita, tuttavia, delle agevolazioni fiscali,
secondo quanto previsto dall'art. 12, comma 3.
Alla suddetta trasformazione giuridica della natura dell'ente,
alla destinazione delle sue attivita' a scopi esclusivi di utilita'
sociale e di promozione dello sviluppo economico, con la totale
separazione funzionale dall'attivita' creditizia, e al divieto di
partecipazioni di controllo nel capitale di societa' esercenti
l'attivita' bancaria, si accompagna infine un rigoroso regime di
incompatibilita' tra cariche, rispettivamente, nella fondazione e
nella societa' bancaria conferitaria [art. 4, comma 1, lettera g), e
comma 3].
6.1. - Il quadro normativo teste' delineato mostra con evidenza
che le fondazioni sorte dalla trasformazione degli originari enti
pubblici conferenti (solo impropriamente indicate, nel linguaggio
comune e non in quello del legislatore, con l'espressione «fondazioni
bancarie»), secondo la legislazione vigente, non sono piu' - a
differenza degli originari «enti pubblici conferenti» - elementi
costitutivi dell'ordinamento del credito e del risparmio, al quale e'
riconducibile la competenza legislativa che l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione riconosce alle Regioni in materia di «casse di
risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale».
L'evoluzione legislativa ha spezzato quel «vincolo genetico e
funzionale», di cui parlano le sentenze n. 341 e n. 342 del 2001 di
questa Corte, vincolo che in origine legava l'ente pubblico
conferente e la societa' bancaria, e ha trasformato la natura
giuridica del primo in quella di persona giuridica privata senza fine
di lucro (art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 153) della cui natura il
controllo della societa' bancaria, o anche solo la partecipazione al
suo capitale, non e' piu' elemento caratterizzante. Con questa
trasformazione, muta la collocazione nel riparto materiale delle
competenze legislative tracciato dall'art. 117 della Costituzione.
Ne' le disposizioni legislative impugnate, che pure modificano per
aspetti rilevanti il decreto legislativo n. 153 del 1999, sono tali
da ricondurre le fondazioni all'ordinamento al quale appartenevano
gli enti pubblici conferenti.
Tanto basta per escludere la fondatezza della pretesa delle
quattro Regioni ricorrenti, di vedere annullate le impugnate
disposizioni della legge dello Stato in materia di fondazioni di
origine bancaria, in conseguenza della competenza legislativa
concorrente loro riconosciuta relativamente alle «casse di risparmio,
casse rurali, aziende di credito a carattere regionale». L'art. 11
della legge n. 448 del 2001 opera infatti non in questa materia ma in
quella dell'«ordinamento civile», comprendente la disciplina delle
persone giuridiche di diritto privato che l'art. 117, secondo comma,
della Costituzione assegna alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato.
6.2. - Da questa considerazione discende altresi' l'infondatezza
della censura mossa specificamente ai commi 1 e 14 del denunciato
art. 11, nella parte in cui riconoscono potesta' regolamentare
all'Autorita' di vigilanza. Una volta ricondotta la disciplina in
esame a una materia compresa nel secondo comma dell'art. 117, cade la
possibilita' per le Regioni di argomentare la propria competenza
regolamentare, esistente, secondo il sesto comma dello stesso
art. 117, nelle materie diverse da quelle assegnate alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato. Con il medesimo ordine di
considerazioni, il Consiglio di Stato (Sezione consultiva per gli
atti normativi, 1° luglio 2002), del resto, ha riconosciuto la
legittimita' e definito i limiti del potere regolamentare previsto
dall'impugnato comma 14 dell'art. 11 della legge n. 448 del 2001.
6.3. - E' bensi' vero che questa Corte, chiamata a pronunciarsi
sul potere di vigilanza sugli enti che avevano effettuato il
conferimento dell'azienda bancaria alla societa' per azioni, in
giudizi promossi da Regioni ad autonomia speciale anche in base a
norme statutarie corrispondenti a quella costituzionale invocata nel
presente giudizio, con le gia' ricordate sentenze n. 341 e n. 342 del
2001 ha riconosciuto, in relazione al momento in cui esse sono state
pronunciate, la perdurante qualificazione quali enti creditizi di
tali soggetti. Le Regioni ricorrenti non mancano percio' di
appoggiare le proprie argomentazioni su queste recenti pronunce
costituzionali.
Nel periodo transitorio delle operazioni di ristrutturazione
bancaria, secondo le citate pronunce, la qualificazione di ente
creditizio e' stata ritenuta plausibile, in base al mancato venir
meno, in concreto, del vincolo genetico e funzionale tra enti
conferenti e societa' bancarie conferitarie, vincolo nel quale si e'
ritenuto trovare giustificazione la vigilanza transitoriamente
attribuita dalla legge [fino alla istituzione della autorita' di
controllo sulle persone giuridiche e anche successivamente, finche'
perduri la partecipazione di controllo in societa' bancarie, secondo
la previsione dell'art. 2, comma 1, lettera i), della legge n. 461
del 1998] al Ministro del tesoro. La Corte ha ritenuto che la perdita
di tale qualificazione fosse destinata a verificarsi solo al
compimento della trasformazione, con la dismissione della
partecipazione rilevante nella societa' bancaria conferitaria e delle
altre partecipazioni non piu' consentite [oltre che - si aggiungeva
in quella circostanza - con l'adeguamento degli statuti e la relativa
approvazione, gia' realizzatisi nella generalita' dei casi, a norma
della lettera l) del comma 1 dell'art. 2 della legge n. 461 del
1998], con la conseguenza che il potere di vigilanza, in forza delle
disposizioni statutarie che attribuiscono alle Regioni ad autonomia
speciale competenza in materia di enti creditizi, dovesse essere
riconosciuto alle Regioni stesse.
Sennonche' il valore di queste considerazioni, dettate in
relazione alla spettanza del potere di vigilanza, non puo'
proiettarsi oltre la fase ordinaria di ristrutturazione degli enti
conferenti - fondazioni di origine bancaria. Le sentenze n. 341 e
n. 342 del 2001 cadono nel mezzo del quadriennio previsto
dall'art. 25 del d.lgs. n. 153 come periodo normale per
l'adeguamento, cui poteva seguire un biennio supplementare, nel caso
di mancata dismissione delle partecipazioni nel periodo ordinario,
peraltro sanzionata, come gia' rilevato, dalla perdita dei benefici
tributari previsti viceversa per gli enti che avessero operato
tempestivamente.
Nel momento presente, in cui il quadriennio si e' compiuto, non
c'e' ragione per ritenere ulteriormente perdurante l'originaria
qualificazione degli enti conferenti, quali elementi del sistema del
credito e del risparmio, anche perche', a ritenere il contrario, si
determinerebbe la conseguenza di rimettere ad adempimenti concreti
dei singoli enti la piena e generale operativita' della riforma
realizzata dalla legge; con l'assurdo ulteriore effetto che la
competenza legislativa dello Stato e delle Regioni verrebbe a
determinarsi non in generale, ma in relazione all'effettivo rapporto
di partecipazione al capitale della societa' bancaria in cui ogni
ente si trovasse e finirebbe per dipendere non dalla legge ma dagli
adempimenti concreti, attuativi della legge, rimessi all'iniziativa
degli enti stessi.
Nella specie, si e' di fronte a una fase di transizione il cui
completamento e' rimesso all'attuazione delle prescrizioni
legislative che e' demandata all'attivita' degli enti di origine
bancaria, sotto la vigilanza ministeriale. Ma a questa Corte spetta
il giudizio di legittimita' costituzionale della legge,
indipendentemente dagli atti concreti di applicazione della legge
medesima. Essa non puo' trascurare la circostanza che il termine
previsto per l'adeguamento e' ormai decorso (e, si puo' aggiungere,
da quanto risulta in fatto, rispettato da parte della grande
maggioranza degli enti interessati).
A differenza di quanto ebbe a decidere nel 2001, la Corte oggi
non puo' dunque non dare rilievo alla conclusione del periodo
ordinario assegnato agli enti per gli adempimenti conseguenti alla
decisione legislativa di separare gli enti medesimi dal sistema
creditizio, ancorche' il legislatore stesso abbia previsto proroghe
per far fronte a situazioni particolari (si vedano il comma 1-bis
dell'art. 25 del d.lgs. n. 153, introdotto dal comma 13 dell'art. 11
della legge n. 448 del 2001; il comma 3-bis del medesimo articolo,
introdotto dall'art. 80, comma 20, lettera b), della legge n. 289 del
2002; e, da ultimo, le modifiche apportate ai commi 1 e 3-bis dello
stesso art. 25, a opera del decreto-legge 24 giugno 2003, n. 143,
convertito, con modificazioni, dalla legge 1° agosto 2003, n. 212).
Cio' che conta ormai, in definitiva, ai fini della determinazione
della portata da assegnare al riparto delle competenze legislative
delineato nell'art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione,
e' la qualificazione degli enti in questione quali fondazioni-persone
giuridiche private, data dall'art. 2, comma 1, del d.lgs. n. 153 del
1999, piu' volte citato, indipendentemente dall'eventuale perdurare
di loro coinvolgimenti in partecipazioni bancarie che la legge ancora
consenta per ragioni particolari, accanto all'esercizio prioritario
delle proprie funzioni finalizzate al perseguimento degli scopi di
utilita' sociale e di sviluppo economico, secondo le previsioni dei
loro statuti.
7. - Le Regioni Toscana, Emilia-Romagna e Umbria fanno altresi'
valere, a favore della propria competenza legislativa,
l'indiscutibile circostanza che le fondazioni di origine bancaria, a
norma dell'art. 2, comma 2, del d.lgs. n. 153, tanto nella versione
originaria quanto in quella modificata dal comma 3 dell'art. 11 della
legge n. 448 del 2001, operano per scopi di utilita' sociale in
materie, relativamente a molte delle quali esiste competenza
legislativa regionale, alla stregua del terzo e del quarto comma
dell'art. 117. Da questa constatazione viene tratta la conseguenza
che al legislatore statale sarebbe precluso organizzare le modalita'
di esercizio delle funzioni in questione. Le fondazioni, che vengono
cosi' ritenute essere modalita' organizzative di esercizio di queste
ultime, rientrerebbero percio' nell'ambito della competenza delle
leggi regionali, almeno per le materie che a tale competenza sono
riconducibili.
Questo modo di ragionare presuppone che le fondazioni di origine
bancaria e le loro attivita' rientrino in una nozione, per quanto
lata sia, di pubblica amministrazione in senso soggettivo e
oggettivo. Dopo il d.lgs. n. 153, questo presupposto non e' piu'
sostenibile. La loro definizione quali persone giuridiche private,
dotate di piena autonomia statutaria e gestionale; il riconoscimento
del carattere dell'utilita' sociale agli scopi da esse perseguiti; la
precisazione, contenuta nell'art. 2, comma 1, lettera a), della legge
n. 461 del 1998, che, quali che siano le attivita' effettivamente
svolte dalle fondazioni, «restano fermi compiti e funzioni attribuiti
dalla legge ad altre istituzioni», innanzitutto agli enti pubblici,
collocano - anche in considerazione di quanto dispone ora l'art. 118,
quarto comma, della Costituzione - le fondazioni di origine bancaria
tra i soggetti dell'organizzazione delle «liberta' sociali» (sentenza
n. 50 del 1998), non delle funzioni pubbliche, ancorche' entro limiti
e controlli compatibili con tale loro carattere. Non e' dunque
possibile invocare le funzioni attribuite alla competenza delle
Regioni per rivendicare a esse il potere di ingerenza
nell'organizzazione di soggetti che appartengono a un ambito diverso
da quello pubblicistico che e' il loro.
Cio' non toglie, naturalmente, che nei confronti dell'attivita'
delle fondazioni di origine bancaria, come di quella di qualunque
altro soggetto dell'«ordinamento civile», valgano anche le norme
regionali, emanate nell'ambito delle proprie competenze per
disciplinare i diversi settori dell'attivita' nei quali queste
istituzioni, secondo i propri statuti, operano.
8. - Per queste considerazioni, tutte le censure mosse
all'art. 11 della legge n. 448 del 2001 dalle Regioni Marche,
Toscana, Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi in epigrafe devono
essere dichiarate non fondate.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimita'
costituzionale della legge 28 dicembre 2001, n. 448 [Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2002)], sollevate dalle Regioni Marche, Toscana,
Emilia-Romagna e Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe;
Riuniti i giudizi,
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 11 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 [Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2002)], sollevate, in riferimento all'art. 117, terzo,
quarto e sesto comma, della Costituzione, dalle Regioni Marche,
Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, con i ricorsi in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 settembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 29 settembre 2003.
Il cancelliere:Fruscella
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