N. 818 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 agosto 2003
Ordinanza emessa il 18 agosto 2003 dal giudice istruttore presso il tribunale di Aosta nel procedimento civile vertente tra Bionaz Angela e Comune di Brissogne Giustizia amministrativa - Devoluzione al giudice amministrativo delle controversie in materia di edilizia e urbanistica e riserva al giudice ordinario delle sole controversie relative alla determinazione e corresponsione delle indennita' in conseguenza di atti espropriativi o ablativi - Conseguente istituzione di una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena sulle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti o comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia di edilizia e urbanistica, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno ingiusto - Esorbitanza dai limiti della legge delegante - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 292/2000. - Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, artt. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1. - Costituzione, artt. 76 e 77, primo comma.(GU n.42 del 22-10-2003 )
IL TRIBUNALE Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa n. R.G. 1191/1999 tra: Bionaz Angela, avv. Orlando Navarra; Contro: comune di Brissogne, avv. Piergiorgio Martinet. La presente causa e' stata proposta da Bionaz Angela con atto di citazione notificato al comune convenuto in data 29 novembre 1999. L'attrice ha esposto: che il comune di Brissogne ha disposto l'esecuzione di lavori di allargamento della strada comunale della Fraz. Fauve approvando il progetto esecutivo con delibera n. 132 del 1993 (dichiarativa di pubblica utilita', indifferibilita' ed urgenza), evidenziando che tale delibera non conteneva alcuna indicazione con riferimento ai termini di durata di cui all'art. 13 legge 2359/1865; che nonostante l'illegittimita' della delibera i lavori sono stati eseguiti dal comune; che i lavori devono pertanto ritenersi eseguiti in totale carenza di potere. Ha domandato, conseguentemente: in via principale, l'accertamento della illegittimita' della delibera n. 132 del 1993, il conseguente accertamento dell'illiceita' della condotta lesiva posta in essere dal comune con l'esecuzione dell'opera e la condanna alla rimessione in pristino stato dei luoghi; in subordine, la condanna al risarcimento del danno ai sensi dell'art. 2043 c.c; in ulteriore subordine, la condanna del comune convenuto al pagamento dell'indennita' di espropriazione. Pregudizialmente alla decisione della causa e' necessario valutare la sussistenza del potere giurisdizionale in capo al giudice ordinario adito. Infatti l'art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, entrato in vigore il 1° luglio 1998 (successivamente riscritto in termini quasi identici dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205), recita: «Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia. Agli effetti del presente decreto, la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell'uso del territorio». Ne consegue che, ove l'attivita' svolta dal Comune sia riconducibile alla nozione di «urbanistica ed edilizia», tutte le controversie (nascenti finanche dai «comportamenti» tenuti dalla P.A. in tale contesto) debbono essere decise dal giudice amministrativo, indipendentemente dalla natura della posizione giuridica soggettiva azionata. Ora, il comma 2 della norma da' una definizione di urbanistica evidentemente molto ampia. La precedente definizione ricavabile dall'art. 80 della legge 24 luglio 1977 n. 61, parimenti ampia (ed a cui i lavori preparatori della legge n. 80/1998 fanno riferimento in via interpretativa), qualifica l'urbanistica come «disciplina dell'uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo, nonche' la protezione dell'ambiente». L'urbanistica, in altri termini, concerne non solo la disciplina dell'incremento dei centri abitati (come si riteneva in base alla legge urbanistica del 1942), ma piu' ampiamente la gestione dell'ordinato assetto del territorio (ai fini, come e' stato specificato dalla Corte costituzionale, «della localizzazione e tipizzazione degli insediamenti di ogni genere con la relativa infrastruttra»). Se tale e' la nozione di urbanistica a cui deve farsi riferimento al fine dell'individuazione del giudice competente in via esclusiva, e' evidente, ad avviso del giudicante, che la fattispecie oggetto di esame deve esservi, sussunta, onde che, ai sensi della norma in esame, il potere giurisdizionale in materia dovrebbe essere individuato in capo al giudice amministrativo. Infatti l'intervento costruttivo effettuato dal comune e' consistito nella modificazione del territorio mediante ampliamento della strada comunale, previa occupazione, in via autoritativa e d'urgenza, dei fondi finitimi Giova aggiungere che nell'ampia accezione adottata, dal legislatore rientra anche l'ipotesi della c.d. occupazione «usurpativa», effettuata, cioe', in carenza assoluta di potere ed integrante fatto illecito. Va sottolineato, al riguardo, che al momento della proposizione della domanda giudiziale la norma attributiva della giurisdizione era proprio e solo l'art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, entrato in vigore il 1° luglio 1998, precedentemente alla proposizione della presente causa. Non ha importato alcuna innovazione, con riferimento alla legge applicabile ratione temporis la successiva entrata in vigore della legge 205/2002 (avente valore di legge formale), atteso che, in base ai principi sanciti dall'art. 5 del c.p.c., nessuna rilevanza possono rivestire le modificazioni di diritto subentrate successivamente alla radicazione della causa. Ne' importa il fatto che l'art. 7 della legge n. 205/2000 si sia limitato, nella sostanza, a riportare il contenuto dell'art. 34 d.lgs. 80/1998. Infatti, va esclusa l'efficacia retroattiva del detto articolo 7, non essendo evincibile in alcun passo della norma l'intendimento legislativo di disciplinare anche fattispecie preterite. Non e' condivisibile, al riguardo, il ragionamento astrattamente ipotizzato dalla Corte costituzionale nella ordinanza n. 123/2002 (e sulla cui base ha restituito gli atti ai giudici remittenti per una nuova valutazione della questione di costituzionalita) secondo cui l'art. 7 della legge n. 205/2000, riproduttivo dell'art. 34 d.lgs. n. 80/1998, avrebbe conferito a quest'ultimo valore di legge formale (in tal modo affrancandolo dal vizio di eccesso di delega). Non appare infatti sufficiente, per giungere alla conclusione della retroattivitia' della legge n. 205/2000, il fatto che l'art. 45, comma 18, d.lgs. n. 80/1998 (a mente del quale le controversie sarebbero devolute al g.a. a partire dal 1° luglio 1998), sia rimasto immutato pur dopo l'intervento legislativo del 2000, in difetto di una espressa indicazione nel corpo della legge in termini di retroattivita' della norma. A cio' va aggiunto che l'orientamento della Corte di cassazione appare ormai consolidato nel senso di ritenere l'insussistenza nella legge n. 205/2000 di disposizioni idonee a trasferire con efficacia retroattiva al giudice amministrativo le cause instaurate successivamente al 30 giugno 1998 prima del 10 agosto 2000 (cfr. sul punto Cass., ss.uu. 14 gennaio 2002 n. 362, 28 dicembre 2001, n. 15139). Cio' premesso, ed accertata l'applicabilita' alla fattispecie dell'art. 34 d.lgs. n. 80/1998 nella sua formulazione precedente all'entrata in vigore della legge n. 205/2000, l'automatica conseguenza del ragionamento sopra svolto sarebbe la declaratoria di carenza di giurisdizione di questo giudice a favore del giudice amministrativo. A tale conclusione osta, peraltro, ad avviso del giudicante, l'illegittimita' costituzionale di tale norma (e del successivo art. 35, che specifica ulteriormente i poteri conferiti al giudice amministrativo), per contrasto con gli artt. 76 e 77, comma 1, della Costituzione, avendo il legislatore delegato ecceduto rispetto ai principi e criteri direttivi ed all'oggetto definiti nella legge delega (art. 11, comma 4, lett. g) della legge n. 59/1997). Da cio' consegue la necessita' di rimettere gli atti alla Corte costituzionale. Infatti: a) con riferimento alla rilevanza della questione, gli elementi di fatto e di diritto sopra esposti rendono evidente che il presente giudizio non puo' essere deciso a prescindere dalla risoluzione della questione di legittimita' sopra ipotizzata. A fronte della prospettata dichiarazione di illegittimita' costituzionale, infatti, non sarebbe necessario dichiarare il difetto di giurisdizione nella presente controversia (cio' che, invece, di necessita' dovrebbe avvenire nel vigore della norma denunciata); b) con riferimento alla non manifesta infondatezza della questione, va osservato quanto segue: l'art. 11, comma 4, lett. g), della legge 15 marzo 1997, n. 59, prevedeva che entro il 30 giugno 1998 venisse estesa la «giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto i diritti patrimoniali conseguenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno, in materia edilizia, urbanistica e di servizi pubblici, prevedendo altresi' un regime processuale transitorio per i processi pendenti»; la Corte costituzionale, con la nota sentenza 292/2000, si e' gia' espressa in termini di incostituzionalita' con riferimento all'art. 33 d.lgs. 80/1998 (in materia di servizi pubblici). In tale occasione la Corte costituzionale ha precisato che il compito assegnato al Governo dall'art. 11, comma 4, lett. g) della legge di delega n. 59 del 1997, era quello di procedure alla estensione della giurisdizione di cui gia' era titolare il giudice amministrativo in materia di edilizia ed urbanistica e servizi pubblici, concentrando innanzi allo stesso non solo la fase del controllo di legittimita' dell'aziona amministrativa, ma anche quella della successiva riparazione patrimoniale, evitando la necessita' di instaurare un separato giudizio innanzi al giudice ordinario e rendendo piena ed effettiva la tutela del cittadino. Ha affermato, in tale occasione, che l'oggetto dell'estensione di giurisdizione era individuabile nei «diritti patrimoniali consequenziali», ivi incluso il risarcimento del danno. Ha affermato, infine, che le tre materie dell'edilizia, dell'urbanistica e dei servizi pubblici erano l'ambito al cui interno doveva essere estesa la giurisdizione amministrativa; con riferimento all'art. 34 d.lgs. 80/1998 si pongono identiche problematiche, onde lo stesso ragionamento che ha portato alla declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 33 deve essere seguito nella presente fattispecie. Infatti, nella formulazione dell'art. 34 il Governo non si e' limitato ad estendere alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali conseguenziali la giurisdizione, di legittimita' o esclusiva, gia' spettante al giudice amministrativo, ma ha istituito una nuova figura di giurisdizione esclusiva e piena, che abbraccia l'intero ambito delle controversie aventi ad oggetto atti, provvedimenti e comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia in materia; con riferimento all'art. 35 d.lgs. 80/1998, va evidenziato che esso non solo ripete espressamente la statuizione di giurisdizione esclusiva nelle materie gia' indicate dagli artt. 33 e 34, ma integra tali articoli, talche' e solo il combinato disposto delle norme delinea compiutamente gli esatti profili dei poteri giurisdizionali conferiti al Tale norma recita tra l'altro, infatti: «Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva ai sensi degli artt. 33 e 34, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto puo' stabilire i criteri in base ai quali l'amministrazione pubblica o il gestore del pubblico servizio devono proporre a favore dell'avente titolo il pagamento di una somma entro un congruo termine»; nella presente causa, in particolare, l'attrice lamenta il comportamento illecito del comune di Brissogne, integrante un'ipotesi di c.d. occupazione acquisitiva «usurpativa»: fattispecie che, prima dell'entrata in vigore del d.lgs. 80/1998, sarebbe rientrata pacificamente nella giurisdizione del giudice ordinario, e che solo in forza dell'eccesso operato dal legislatore delegato e' ora devoluta al giudizio del g.a. Il presente giudizio, pertanto, deve essere sospeso in attesa dell'esito del giudizio incidentale di legittimita' costituzionale.
P. Q. M. Visti gli artt. 23 legge 11 marzo 1953, n. 87, 295 c.p.c., Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale degli art. 34, commi 1 e 2, e 35, comma 1, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, con riferimento agli artt. 76 e 77, comma 1, cost., per eccesso rispetto alla delega conferita dall'art. 11, comma 4, lett. g), legge 15 marzo 1997, n. 59 e conseguentemente Solleva d'ufficio la relativa questione di legittimita' costituzionale; Sospende il giudizio; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Ordina che a cura della cancelleria l'ordinanza di trasmissione degli atti alla Corte costituzionale sia notificata alle parti, al Presidente del Consiglio dei ministri ed ai presidenti delle due Camere del Parlamento. Aosta, addi' 12 agosto 2003 Il giudice istruttore: Buatier de Mongeot 03C1102