Ricorso  della  Provincia  autonoma  di  Bolzano,  in persona del
Presidente  della Provincia pro tempore, dott. Luis Dumwalder, giusta
deliberazione della Giunta Provinciale n. 3286 del 22 settembre 2003,
rappresentato  e  difeso,  tanto unitamente quanto disgiuntamente, in
virtu' di procura speciale dd 26 settembre 2003, autenticata dal Vice
Segretario generale della Giunta Provinciale di Bolzano dott. Hermann
Berger  (rep.  n. 20227),  dagli  avv.ti professori Sergio Panunzio e
Roland  Riz  e  presso  il primo di essi elettivamente domiciliato in
Roma,  corso  Vittorio  Emanuele II, n. 284, contro la Presidenza del
Consiglio  dei  ministri  in persona del Presidente del Consiglio dei
ministri  in  carica,  nel  giudizio per regolamento di competenza in
relazione  all'ordinanza  9  settembre 2003 del ministro della salute
avente ad oggetto la «Tutela dell'incolumita' pubblica dal rischio di
aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi» pubblicata in
Gazzetta Ufficiale n. 212 del 12 settembre 2003.


                              F a t t o

    1.  -  Provincia autonoma di Bolzano in forza dell'art. 9 comma 1
cifra  10  dello  Statuto  di  Autonomia ha competenza concorrente in
materia  di igiene e sanita' e in forza dell'art. 16 dello Statuto di
autonomia  le  spetta  anche  la  competenza  amministrativa  in tale
materia.
    Tale  competenza  e'  nella  piena disponibilita' della Provincia
anche a seguito dell'emanazione delle relative norme di attuazione in
materia  di  igiene e sanita' di cui al d.P.R. 28 marzo 1975 n. 474 e
successive modifiche.
    A  sua  volta  anche  l'art. 117, comma terzo della Costituzione,
come  sostituito  dall'art. 3  della  legge costituzionale 18 ottobre
2001,  attribuisce  alle  regioni  ad  autonomia ordinaria competenza
concorrente  in  materia di tutela della salute. Ed al sesto comma lo
stesso  art. 117 stabilisce che la potesta' regolamentare spetta allo
Stato nelle sole materie di sua competenza esclusiva; non, invece, in
quelle  di competenza concorrente e, quindi, non in materia di tutela
della salute. Tale preclusione nei confronti dei regolamenti statali,
di  cui  al  sesto  comma  dell'art.  117  Cost.,  vale  anche per la
Provincia   autonoma   di  Bolzano  in  virtu'  del  principio  della
estensione delle disposizioni piu' favorevoli all'autonomia regionale
sancito  dall'art.  10  della  legge  costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3.
    2.  -  Nell'esercizio  delle  suddette  competenze, la materia e'
stata da tempo organicamente disciplinata da varie leggi provinciali.
Con specifico riferimento all'oggetto disciplinato dall'ordinanza qui
impugnata,  si  deve  soprattutto  ricordare  la legge provinciale 29
agosto  2000  n. 13  in  tema  di «interventi per la protezione degli
animali  e  prevenzione  del randagismo», e successive modificazioni,
con  la  quale,  fra  l'altro,  e'  stata anche istituita un'anagrafe
canina  con  una  sezione  specializzata per le razze particolarmente
aggressive,  cosi'  soggette  ad  un  controllo da parte degli agenti
della Provincia di Bolzano che funziona perfettamente.
    La  finalita'  generale della suddetta legge provinciale n. 9 del
2000  e' indicata dal primo comma dell'art. 1: «La Provincia autonoma
promuove  la  protezione  degli  animali  e  condanna  la tortura, le
sevizie  l'abbandono  degli  stessi,  al fine di favorire un corretto
comportamento  degli  uomini  nei  confronti  degli  animali  nonche'
tutelare la salute pubblica e l'ambiente.».
    La  legge inoltre detta disposizioni sulla custodia degli animali
disponendo  il  trasferimento  in strutture idonee di animali che non
sono  tenuti  in  condizioni  da  garantire  l'igiene  e  la pubblica
sicurezza  (art. 11, l.p. n. 9/2000), attribuendo al riguardo compiti
ai veterinari ufficiali competenti.
    In  particolare  va  poi sottolineato il fatto che l'art. 6 della
legge  provinciale  15 maggio 2000 n. 9, come integrato dall'art. 43,
legge provinciale 29 agosto 2000, n. 13, prevede - come si e' detto -
l'istituzione di un'apposita anagrafe canina disponendo che:
        «(1)  Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della
presente  legge  e'  istituita  l'anagrafe  canina presso il Servizio
veterinario multizonale dell'azienda speciale unita' sanitaria locale
centro  sud,  che  si puo' avvalere della collaborazione da parte dei
singoli comuni.
        «(1/bis).  Le seguenti razze canine e gli incroci tra di loro
devono  essere  iscritti in un apposita sezione dell'anagrafe canina:
American bulldog, American Staffordshire terrier, Anatolian karabash,
Bandog,  Bullmastiff Bull terrier, Dogue de Bordeaux, Dogo argentino,
Fila  brasileiro,  Mastiff,  mastino  napoletano,  Pardog,  Pit bull,
Rottweiler,   Staffordshire  terrier,  Tosa-Inu.  Su  richiesta  tale
sezione deve essere messa a disposizione delle forze di sicurezza.
        (2)  Le  modalita'  per  la  tenuta dell'anagrafe canina sono
stabilite con regolamento di esecuzione».
    Inoltre  la  Provincia autonoma, in esecuzione dell'accordo del 6
febbraio 2003 fra il ministro della salute e le regioni e le Province
autonome  di  Trento  e Bolzano, ha disposto tramite decreto 5 maggio
2003   n. 31.12/8631/1320  del  direttore  del  servizio  veterinario
provinciale  (a  cio'  autorizzato  dall'art.  4 comma 5, lettera c),
della   Legge   Provinciale   12  gennaio  1983  n. 3,  l'obbligo  di
identificazione  di  tutti  cani  mediante microchip eliminando cosi'
totalmente il randagismo.
    L'art. 2  del suddetto decreto prevede poi che per la gestione ed
il  relativo  controllo  dell'anagrafe  canina  deve  essere usato un
software  speciale  ribadendo l'obbligo per le razze canine di cui al
comma  1-bis  della l.p. n. 9/2000 di creare una sezione apposita con
possibilita' di accedere ai dati in ogni momento.
    L'art. 4  del  decreto  suddetto  prevede  anche che l'indice dei
microchips  e'  reso  disponibile  al  Ministero della salute ai fini
dell'attivazione  di una banca dati nazionale secondo quanto previsto
dall'art. 4 dell'accordo 6 febbraio 2003.
    3. - Cio' premesso, e' avvenuto che il Ministro della salute, con
ordinanza  9  settembre 2003, pubblicata in Gazzetta Ufficiale n. 212
del  12  settembre  2003,  ha emanato delle «disposizioni cautelari a
tutela  della salute pubblica» (come esse sono definite nel preambolo
dell'ordinanza), prevedendo - fra l'altro - il divieto di addestrare,
in  modo  da  esaltarne la naturale aggressivita', cani pit-bull e di
altre  razze  (individuate  con  rinvio  alle  classificazioni  della
Federazione    cinologica    nazionale),    ritenute   potenzialmente
pericolose;  l'obbligo  di  condurre tali cani nei luoghi pubblici al
guinzaglio  e  con la museruola; il divieto dell'acquisto, possesso e
detenzione   di   queste  particolari  razze  di  cani  da  parte  di
determinate  persone;  l'obbligo  dei  detentori  di  questi  cani di
stipulare una polizza di assicurazione di responsabilita' civile.
    Testualmente nell'ordinanza si stabilisce che:
        «1.1. Sono vietati:
          a)   l'addestramento   inteso   ad   esaltare  la  naturale
aggressivita'  o potenziale pericolosita' di cani pit-bull e di altri
incroci  o  razze  con spiccate attitudini aggressive appartenenti ai
gruppi  1°  e  2°  della classificazione della federazione cinologica
internazionale;
          b)  qualsiasi  operazione  di  selezione  o di incrocio tra
razze di cani con lo scopo di svilupparne l'aggressivita';
          c)  la sottoposizione di cani a doping, cosi' come definito
all'art. 1, commi 2 e 3, della legge 14 dicembre 2000, n. 376.
        2.1.  I proprietari e i detentori dei cani di cui all'art. 1,
quando  li  portano  in  luogo  pubblico o aperto al pubblico debbono
usare   contestualmente   il  guinzaglio  e  la  museruola,  previsti
dall'art. 83, primo comma, lettere c) e d) del regolamento di Polizia
veterinaria,  approvato con decreto del Presidente della Repubblica 8
febbraio  1954,  n. 320.  E' vietato acquistare, possedere o detenere
cani di cui all'art. 1:
          a) ai delinquenti abituali, o per tendenza;
          b)  a chi e' sottoposto a misura di prevenzione personale o
a misura di sicurezza personale;
          c)   a   chiunque   abbia  riportato  condanna,  anche  non
definitiva,  per  delitto  non  colposo contro la persona o contro il
patrimonio, punibile con la reclusione superiore a due anni;
          d) chiunque abbia riportato condanna, anche non definitiva,
per i reati di cui all'art. 727 del codice penale;
          e) ai minori di 18 anni e agli interdetti e inabilitati per
infermita'.
        2) divieti di cui al comma 1 non si applicano ai cani per non
vedenti o non udenti, addestrati presso le scuole nazionali come cani
guida.
        3)  Chiunque  possegga  o  detenga  cani di cui all'art. 1 e'
tenuto  a  stipulare  una polizza di assicurazione di responsabilita'
civile  per  danni  contro  terzi,  definita  secondo i massimali e i
periodi di durata stabiliti dal ministero delle attivita' produttive.
        4)  I  detentori  che  non  intendono  mantenere  il possesso
dell'animale  nel  rispetto  delle  disposizioni di cui alla presente
ordinanza debbono interessare le autorita' veterinarie competenti nel
territorio  al  fine di ricercare idonee soluzioni di affidamento del
proprio cane.
        5)  La presente ordinanza non si applica ai cani in dotazione
alle  Forze  armate,  di  polizia e di protezione civile. La presente
ordinanza  ha  efficacia per un anno dalla data di entrata in vigore,
che  decorre dal giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica italiana.».
    Com'e'  evidente,  l'ordinanza  ministeriale del 9 settembre 2000
interviene  in  una  materia  di competenza provinciale (tutela della
salute)  in cui allo Stato non spetta alcun potere regolamentare e in
cui  la  Provincia ha gia' provveduto con proprie leggi a regolare la
materia.  Essa  e'  pertanto  gravemente  lesiva  delle  attribuzioni
costituzionali  della Provincia autonoma ricorrente che, pertanto, la
impugna sollevando il conflitto di attribuzioni per i seguenti motivi
di

                            D i r i t t o

    Lesione delle attribuzioni provinciali di cui all'art. 9 comma 1,
cifra  10  ed  all'articolo  16  dello  Statuto Speciale di Autonomia
Trentino - Alto Adige e relative norme di attuazione (d.P.R. 28 marzo
1975.  n. 474,  ed  art. 4  d.lgs.  16  marzo  1992, n. 266); nonche'
dell'art.  117.  comma 6, della Costituzione in relazione all'art. 10
della legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
    Violazione  dei  principi costituzionali relativi ai rapporti tra
fonti statali e provinciali.
    1.  - L'ordinanza impugnata interviene in materia di tutela della
salute  pubblica;  cio'  risulta con assoluta chiarezza anche dal suo
preambolo  dove  e'  scritto  che  essa e' stata emanata «Ritenuta la
necessita'  e  l'urgenza  di  adottare  - in attesa di una disciplina
normativa  organica  della  materia - disposizioni cautelari a tutela
della salute pubblica».
    Per  cio'  stesso  l'ordinanza viola le competenze provinciali in
materia  di  igiene  e sanita', attribuite alla Provincia Autonoma di
Bolzano  dagli  articoli  9,  comma  1, cifra 10, e 16, dello Statuto
Speciale di autonomia del Trentino-Alto Adige; come pure il principio
costituzionale  che  esclude  i  regolamenti statali dalle materia di
competenza della Provincia
    L'articolo  1 del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474, recante «Norme di
attuazione  dello  statuto  per  la  Regione  Trentino-Alto  Adige in
materia   di   igiene   e   sanita»   dispone   che  le  attribuzioni
dell'amministrazione  dello  Stato  in  materia  di igiene e sanita',
esercitate  sia direttamente dagli organi centrali e periferici dello
Stato  sia  per il tramite di enti e di istituti pubblici a carattere
nazionale  o  sovraprovinciale  e  quelle gia' spettanti alla Regione
TrentinoAlto  Adige in materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera
sono  esercitate,  per  il  rispettivo  territorio, dalle province di
Trento e Bolzano.
    Anche  l'art.  3  del  medesimo decreto presidenziale, che elenca
dettagliatamente  tutte  le  competenze  che  rimangono attribuite ad
organi  statali  non  riserva  allo  Stato  alcun potere su cui possa
validamente fondarsi l'ordinanza ministeriale;
    Inoltre  un'altra  norma d'attuazione dello Statuto, l'art. 4 del
decreto  legislativo  16  marzo  1992,  n. 266, stabilisce che «Nelle
materie di competenza propria della regione o delle province autonome
la   legge   non   puo'   attribuire  agli  organi  statali  funzioni
amministrative,    comprese   quelle   di   vigilanza,   di   polizia
amministrativa   e  di  accertamento  di  violazioni  amministrative,
diverse  da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e
le relative norme d'attuazione, ...».
    Infine,  come  si e' gia' detto, in base al sesto comma dell'art.
117  della  Costituzione  (e  dell'art. 10 della legge costituzionale
n. 3  del  2001)  in  materia  di  tutela della salute allo Stato non
spetta alcun potere regolamentare.
    2.  - Orbene, il Ministro della sanita' afferma di avere adottato
l'ordinanza  in  questione  ai  sensi, fra l'altro, dell'art. 117 del
decreto  legislativo 31 marzo 1998, n. 112 («Conferimento di funzioni
e  compiti  amministrativi  dello  Stato  alle  Regioni  ed agli enti
locali»,  ed  ai  sensi  dell'art. 32  della  legge 23 dicembre 1978,
n. 833 «Istituzione del servizio sanitario nazionale.»; quest'ultimo,
in particolare, dispone che: «Il Ministro della sanita' puo' emettere
ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e
sanita'  pubblica  e  di  polizia  veterinaria,  con efficacia estesa
all'intero  territorio  nazionale o a parte di esso comprendente piu'
regioni».
    Ma nessuno dei due atti legislativi richiamati puo' costituire un
valido  fondamento  dell'ordinanza  impugnata  tale  da  escludere la
lesione  delle  attribuzioni  provinciali.  Non  il primo, poiche' il
decreto  legislativo n. 112 del 1998 riguarda le regioni ad autonomia
ordinaria  e  non  la  Provincia  Autonoma  ricorrente. Ma neppure il
secondo,  stante  anche  il  fatto  che l'art. 80, primo comma, della
legge  n. 833 del 1978 fa espressamente salve le competenze spettanti
alla  Provincia  ricorrente  in  base  allo  Statuto speciale ed alle
relative norme d'attuazione.
    In ogni modo - come si e' detto - non trattandosi, nel caso della
tutela  della salute, di una materia di esclusiva competenza statale,
allo  Stato  non  spetta  il potere di emanare in quella materia atti
regolamentari,  ne'  ordinanze  amministrative con valore normativo e
quindi  assimilabili  ai regolamenti. E chiaro, infatti, che cio' chi
il  sesto  comma  dell'art.  117  vuole impedire e' che nelle materie
attribuite  alla competenza legislativa regionale possano intervenire
atti  di  normazione  secondaria  dell'Amministrazione  statale. Come
codesta  ecc.ma  Corte costituzionale ha avuto modo di affermare piu'
volte,  particolarmente  in tema di delegificazione (sentt. nn. 302 e
303  del  2003),  nelle materie di competenza legislativa concorrente
regionale  il  sesto  comma  dell'art.  117 preclude l'intervento dei
regolamenti  cosi'  come  di  ogni fonte secondaria statale: «Solo la
diretta  incompatibilita'  delle  norme  regionali  con  sopravvenuti
principi  o  norme  fondamentali  della  legge  statale  puo' infatti
determinare  l'abrogazione  delle prime. La ragione giustificativa di
tale  orientamento  si  e',  se  possibile,  rafforzata  con la nuova
formulazione  dell'art. 117,  sesto comma, Cost., secondo il quale la
potesta'  regolamentare  e'  dello  Stato, salva delega alle Regioni,
nelle materie di legislazione esclusiva, mentre in ogni altra materia
e'  delle  Regioni. In un riparto cosi' rigidamente strutturato, alla
fonte  secondaria  statale  e'  inibita  in radice la possibilita' di
vincolare  l'esercizio  della  potesta'  legislativa  regionale  o di
incidere  su  disposizioni regionali preesistenti (sentenza n. 22 del
2003);  e neppure i principi di sussidiari eta' e adeguatezza possono
conferire  ai  regolamenti  statali  una capacita' che e' estranea al
loro  valore,  quella cioe' di modificare gli ordinamenti regionali a
livello primario.» (cosi' sent. n. 303 del 2003).
    Sotto   questo   aspetto   l'ordinanza  impugnata  e'  del  tutto
assimilabile  ad  un  regolamento,  secondo l'insegnamento della piu'
autorevole  dottrina  (Sandulli),  secondo  cui  tanto  i regolamenti
quanto  le  ordinanza  in senso stretto sono espressione del medesimo
potere  di  «ordinanza normativa» della pubblica amministrazione. Del
resto  l'ordinanza  impugnata  ha  un  evidente  contenuto normativo,
caratterizzato  dalla  generalita'  ed astrattezza dei suoi precetti,
che ne avvalora la natura sostanzialmente regolamentare.
    In conclusione non spettava al Ministro della salute il potere di
emettere  l'ordinanza  impugnata  con  effetti  anche nella Provincia
autonoma   di   Bolzano;  ordinanza  che  viola  in  modo  palese  le
attribuzioni provinciali.

                              P. Q. M.
    Si  chiede  che l'ecc.ma Corte costituzionale in accoglimento del
presente ricorso voglia dichiarare che non spetta allo Stato emettere
l'ordinanza  9  settembre  2003  del  Ministro della salute avente ad
oggetto   la   «Tutela   dell'incolumita'  pubblica  dal  rischio  di
aggressioni  da parte dei cani potenzialmente pericolosi» con effetto
anche  nei  confronti  della  provincia  autonoma  di  Bolzano; e per
effetto annullare l'ordinanza suddetta in parte qua.
        Bolzano-Roma, addi' 6 novembre 2003
         Avv. Prof. Roland Riz - Avv. Prof. Sergio Panunzio
03C1287