N. 362 SENTENZA 10 - 19 dicembre 2003
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Aree demaniali statali - Trasferimento ai Comuni per successiva cessione ai privati - Ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Campania ed Emilia-Romagna - Lamentata lesione della potesta' legislativa regionale, esclusiva e concorrente - Abrogazione, in pendenza di giudizio, della norma censurata, con espressa previsione di inefficacia degli atti e dei provvedimenti adottati - Cessazione della materia del contendere. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 71. - Costituzione, artt. 3, 9, 114, 117. Aree demaniali statali - Trasferimento ai Comuni per successiva cessione ai privati - Ricorso della Regione Basilicata - Abrogazione della norma che rende applicabile la disciplina nel territorio della Regione - Cessazione della materia del contendere. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 27, comma 16. - Costituzione, artt. 5, 114, 117, terzo comma. Aree demaniali statali - Misura delle sanzioni pecuniarie per il ritardato o mancato pagamento dei contributi di costruzione - Ricorso della Regione Basilicata - Lamentata lesione della potesta' legislativa regionale in materia edilizia - Riconducibilita' dell'edilizia nella materia «governo del territorio», oggetto di legislazione concorrente - Natura di principio fondamentale della disciplina censurata - Non fondatezza della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 27, comma 17. - Costituzione, artt. 5, 114, 117, terzo comma. Aree demaniali statali - Misura delle sanzioni pecuniarie per il ritardato o mancato pagamento dei contributi di costruzione - Ricorso della Regione Basilicata - Asserita irragionevolezza - Censura generica e apodittica - Manifesta inammissibilita' della questione. - Legge 28 dicembre 2001, n. 448, art. 27, comma 17. - Costituzione, art. 3.(GU n.51 del 24-12-2003 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 71 e 27,
commi 16 e 17, della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale - Legge finanziaria 2002),
promossi con ricorsi delle Regioni Marche, Toscana, Basilicata,
Campania e Emilia-Romagna notificati il 22, il 26, il 22 e il
27 febbraio 2002, depositati in cancelleria il 28 febbraio e il 1°,
il 6, il 7 e l'8 marzo successivi ed iscritti ai numeri 10, 12, 20,
22 e 23 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 17 giugno 2003 il giudice
relatore Franco Bile;
Uditi gli avvocati Stefano Grassi per la Regione Marche, Fabio
Lorenzoni per la Regione Toscana, Massimo Luciani per la Regione
Basilicata, Vincenzo Cocozza per la Regione Campania, Giandomenico
Falcon per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Paolo
Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con il ricorso n. 10 del 2002 la Regione Marche ha - fra
l'altro - impugnato in via principale nei confronti dello Stato, ai
sensi dell'art. 127, secondo comma, della Costituzione, l'art. 71
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale - Legge finanziaria 2002), sostenendo che esso -
laddove (sotto la rubrica «Disposizioni in materia di trasferimento
di beni demaniali») prevede che «le disposizioni di cui alla legge
5 febbraio 1992, n. 177, concernente il trasferimento di beni
demaniali al patrimonio disponibile dei comuni e la successiva
cessione ai privati, si applicano anche alle aree demaniali ricadenti
nel territorio nazionale non destinate all'esercizio della funzione
pubblica e su cui siano state eseguite opere di urbanizzazione e di
costruzione in epoca anteriore al 31 dicembre 1990» - sarebbe lesivo
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Premette la ricorrente: a) che la disposizione impugnata sarebbe
direttamente connessa con la legge 5 febbraio 1992, n. 177 (Norme
riguardanti aree demaniali nelle province di Belluno, Como, Bergamo e
Rovigo, per il trasferimento al patrimonio disponibile e successiva
cessione a privati) che ha dettato (agli artt. 1 e 2) una specifica e
minuziosa disciplina relativa al trasferimento al patrimonio
disponibile di ciascun comune interessato, in vista della successiva
cessione di tali beni ai «privati possessori», delle «aree demaniali
ricadenti nel territorio della provincia di Belluno, nonche' dei
comuni di Solico in provincia di Como, di Seriate in provincia di
Bergamo e di Guarda Veneta, Polesella e Papozze in provincia di
Rovigo, su cui siano state eseguite in epoca anteriore al 31 dicembre
1983 opere di urbanizzazione da parte di enti o privati cittadini, a
seguito di regolare concessione o anche in assenza di titolo alcuno,
e quelle ancorche' non edificate, ma comunque in possesso pacifico di
privati»; b) che l'art. 6 di detta legge ha stabilito che l'acquisto
delle aree «ha valore di sanatoria agli effetti urbanistici e fa
venir meno le pretese dello Stato per canoni pregressi ed in genere
per compensi richiesti a qualsiasi titolo in dipendenza
dell'occupazione delle aree».
Dopo tale premessa, la ricorrente ricorda che l'art. 117 della
Costituzione - nel testo innovato dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda
della Costituzione) - ha ricompreso nell'ambito della legislazione
concorrente delle Regioni la materia relativa al «governo del
territorio» ed ha stabilito che nelle materie di legislazione
concorrente spetta alle Regioni la potesta' legislativa, salvo che
per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla
legislazione dello Stato.
Conseguentemente, sarebbe evidente che l'art. 71 della legge
n. 448 del 2001, nella parte in cui prevede un possibile passaggio di
beni del demanio statale al patrimonio disponibile dei comuni, con
valore di sanatoria agli effetti urbanistici degli abusi commessi,
contrasta con le competenze regionali costituzionalmente garantite in
materia di governo del territorio, in quanto estenderebbe una
disciplina di estremo dettaglio - originariamente limitata ad alcune,
specifiche aree demaniali site nelle indicate Province - a tutte le
ipotesi di trasferimento di «aree demaniali ricadenti nel territorio
nazionale non destinate all'esercizio della funzione pubblica e su
cui siano state eseguite opere di urbanizzazione e ricostruzione in
epoca anteriore al 31 dicembre 1990». Detta sanatoria acquisterebbe
ora il significato e le dimensioni di una sanatoria generalizzata,
destinata ad esplicare effetto sul territorio di ciascuna singola
Regione, in tal modo incidendo illegittimamente sull'esercizio di
competenze costituzionalmente garantite alle Regioni, giacche' la
potesta' legislativa regionale in materia di «governo del territorio»
sarebbe caratterizzata da una sfera di autonomia non eliminabile o
indebitamente comprimibile dal legislatore nazionale, cui
competerebbe solo di stabilire i «principi fondamentali» della
materia.
Viceversa, la norma statale impugnata per il suo carattere di
assoluto dettaglio sacrificherebbe «in maniera del tutto illegittima
ed incoerente, quel contenuto minimo dell'autonomia legislativa
regionale....» che il legislatore statale nelle materie attribuite
alla competenza legislativa concorrente delle Regioni non potrebbe
comprimere od eliminare, tenuto conto che i principi fondamentali
stabiliti dalle leggi-quadro nazionali devono avere un livello di
maggior astrattezza rispetto alle regole positivamente stabilite dal
legislatore regionale.
1.1. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
tramite l'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato memoria,
nella quale ha chiesto rigettarsi il ricorso, limitandosi a dedurre
che la norma censurata «per evitare effetti indesiderati di sanatoria
urbanistica su siti demaniali protetti, in attuazione di un preciso
impegno governativo in tal senso, e' stata abrogata» con
l'art. 16-bis del decreto legge 28 dicembre 2001, n. 452
(Disposizioni urgenti in tema di accise, di gasolio per autotrazione,
di smaltimento di oli usati, di giochi e scommesse, nonche' sui
rimborsi IVA, sulla pubblicita' effettuata con veicoli, sulle
contabili speciali, sui generi di monopolio, sul trasferimento di
beni demaniali, sulla giustizia tributaria, sul funzionamento del
servizio nazionale della riscossione dei tributi e su contributi ad
enti ed associazioni), convertito in legge 27 febbraio 2002.
1.2. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza
pubblica, la Regione, prendendo atto dell'abrogazione della norma
censurata, ha sostenuto che sarebbe cessata la materia del
contendere.
2. - Con il ricorso n. 12 del 2002 la Regione Toscana ha - fra
l'altro - impugnato anch'essa, nei confronti dello Stato l'art. 71
della legge n. 448 del 2001, per violazione dell'art. 117, terzo e
quarto comma, della Costituzione.
Anche in questo ricorso, la ricorrente - dopo avere richiamato il
contenuto della legge n. 177 del 1992, particolarmente quanto
all'art. 6, nonche' ricordato il disposto della norma censurata -
sostiene che la conseguente previsione di una generalizzata sanatoria
agli effetti urbanistici degli abusi commessi sarebbe fortemente
lesiva delle attribuzioni regionali costituzionalmente garantite in
materia di edilizia, la quale rientra tra le materie affidate alla
potesta' legislativa esclusiva delle Regioni. Sulla premessa che
nella previgente formulazione dell'art. 117 della Costituzione,
l'edilizia era compresa tra le materie sottoposte a competenza
concorrente delle Regioni, in quanto si collocava all'interno
dell'urbanistica e che, invece, con la riforma di detta norma
costituzionale tutte le materie contemplate nel vecchio testo
sarebbero state attribuite in via esclusiva alla competenza
regionale, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, si assume che tale
competenza sarebbe stata lesa.
Inoltre, la norma violerebbe anche la competenza concorrente
regionale in materia di governo del territorio e di valorizzazione
dei beni ambientali, una volta considerato che consente l'alienazione
del demanio marittimo oggi in concessione ai privati per fini
turistico-ricettivi e che la sanatoria degli abusi edilizi suddetta
permette di condonare abusi commessi sulle coste che invece
dovrebbero essere valorizzate e protette anche per la prevenzione dei
rischi idrogeologici. Tali aspetti rientrerebbero nelle materie del
governo del territorio e della valorizzazione dei beni ambientali,
attribuite alla potesta' legislativa concorrente, con la conseguenza
che lo Stato dovrebbe limitarsi alla sola determinazione dei principi
fondamentali.
Viceversa, la norma impugnata non conterrebbe principi
fondamentali - da intendersi come criteri di carattere generale ai
quali si ispira la disciplina nazionale della materia - bensi' una
previsione specifica, di dettaglio, riferita ad un particolare
aspetto della materia. Simile disciplina sarebbe ormai preclusa al
legislatore statale, per effetto del nuovo rapporto Stato-Regioni
delineato dal terzo comma dell'art. 117 della Costituzione in
riferimento all'ambito della potesta' legislativa concorrente.
2.1. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello
Stato, che ha depositato memoria, rilevando l'avvenuta abrogazione
della norma impugnata da parte dell'art. 16-bis del decreto-legge
n. 452 del 2001 e deducendo l'inammissibilita' del ricorso, sulla
premessa che la norma abrogativa ha previsto, altresi', che siano
privi di effetti tutti gli atti e i provvedimenti eventualmente
adottati in applicazione del citato art. 71, cosi' facendo venir meno
ogni efficacia della norma, anche nel periodo intercorso tra la sua
emanazione e la definitiva abrogazione.
2.2. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza
pubblica, la Regione, prendendo atto dell'avvenuta abrogazione della
norma censurata, ha sostenuto che il ricorso sarebbe divenuto
inammissibile.
3. - Con il ricorso n. 22 del 2002, anche la Regione Campania ha
impugnato, nei confronti dello Stato, il citato art. 71 della legge
n. 448 del 2001, per violazione degli artt. 3, 9, 114 e 117 della
Costituzione, «nonche' dei principi di ragionevolezza e di leale
cooperazione fra Stato e regione e per lesione della sfera di
competenza della regione».
Nel ricorso - sulla premessa del carattere di straordinarieta' e
del significato derogatorio della disciplina legislativa estesa dalla
norma impugnata a tutto il territorio nazionale - si sostiene: a) che
gli artt. 114 e 117, secondo comma, Cost. ed il principio di leale
collaborazione sarebbero violati, in quanto - non essendo
riconducibile la materia alla quale si riferiscono la norma impugnata
e quella cui essa fa rinvio (estendendone l'applicazione) ad alcuna
di quelle di cui al catalogo del secondo comma dell'art. 117 -
l'intervento legislativo dello Stato si sarebbe verificato «con
disposto compiuto ed esaustivo», in un ambito materiale in cui lo
Stato non avrebbe competenza; b) che l'art. 117 sarebbe violato in
riferimento al quarto comma, in quanto la materia urbanistica, sulla
quale inciderebbe la norma impugnata si dovrebbe considerare estranea
a quella del «governo del territorio» e, dunque, la norma impugnata
sarebbe intervenuta su una materia attribuita alla competenza
esclusiva delle Regioni; c) che l'art. 117 sarebbe invece violato in
relazione al terzo comma, qualora la materia urbanistica si
considerasse coincidente con quella del «governo del territorio»,
giacche' la previsione impugnata recherebbe non gia' un «principio
fondamentale della materia», bensi' un'analitica disciplina di
dettaglio, come confermerebbe anche il fatto che si riferisce a
situazioni pregresse e, quindi, in quanto gia' verificatesi,
determinate e concrete; d) che il principio di ragionevolezza - che
la Regione ritiene di essere legittimata a dedurre in base al nuovo
art. 127 Cost., in quanto Stato e Regione avrebbero ormai una
posizione paritaria agli effetti dei vizi deducibili - sarebbe
violato: d1) in quanto l'automatica estensione all'intero territorio
nazionale di una disciplina eccezionale nata per essere applicata in
un ambito territoriale limitato, e qualificata dalla esigenza di
risolvere una situazione contingente collegata a quell'ambito
territoriale, sarebbe priva di giustificazione, perche' non
considererebbe le differenze tra luoghi e tra situazioni, unificando
«tutto in un disastroso regime di sanatoria indiscriminata,
realizzata anche con potesta' straordinarie in deroga alle normative
vigenti, con ricadute di estrema gravita' sul piano urbanistico e, in
genere, sul valore stesso della legalita»; d2) ed in quanto privo di
qualunque giustificazione sarebbe lo spostamento del termine
contemplato per il compimento delle opere di urbanizzazione e
costruzione, che dall'originario 31 dicembre 1983 viene portato al
31 dicembre 1990; e) che l'art. 9 della Costituzione sarebbe violato,
in quanto la norma censurata permetterebbe il consolidarsi di
situazioni illegali (peraltro diffuse) in aree di particolare pregio
paesaggistico e comprimerebbe la competenza della Regione nella
«valorizzazione dei beni ambientali», impedendo scelte di recupero
ambientale e vanificando, nel momento in cui si consente la
sottrazione di quei beni alla disponibilita' e al controllo della
mano pubblica, la regolazione regionale in quelle aree.
3.1. - Anche in questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato,
che ha depositato memoria di identico tenore rispetto a quanto
dedotto sull'impugnazione della norma censurata nella memoria
depositata nel giudizio, di cui al ricorso n. 12 del 2002.
4. - Con il ricorso n. 23 del 2002 anche la Regione
Emilia-Romagna ha - fra l'altro - impugnato, nei confronti dello
Stato, il citato art. 71 della legge n. 448 del 2001, peraltro in via
soltanto cautelativa (per l'ipotesi dell'eventuale rinvio per riesame
della legge di conversione al Parlamento), in ragione del fatto che,
pur essendo a conoscenza della sua intervenuta abrogazione da parte
dell'art. 16-bis della legge di conversione del d.l. n. 452 del 2001,
con la previsione che sono posti nel nulla gli effetti da essa
prodotti, la norma abrogativa non era al momento del ricorso ancora
promulgata.
Le ragioni della censura sono articolate assumendo la violazione
dell'art. 117 Cost., giacche' la norma impugnata non costituirebbe
«certo espressione di un intervento "di principio" nella materia
"governo del territorio", ma una arbitraria intrusione nella politica
urbanistica regionale, che favorisce i fenomeni di speculazione
abusiva in aree demaniali spesso di ingente valore
paesistico-ambientale» e farebbe venir meno «le funzioni pubbliche di
controllo e di pianificazione urbanistica e paesistica» ed inoltre,
«se pure si dovesse ammettere che permangono quelle dei comuni, si
mettono nel nulla le responsabilita' e le funzioni delle Regioni».
4.1. - Anche in questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello Stato,
che ha depositato memoria di identico tenore rispetto a quanto
dedotto sull'impugnazione della norma censurata nella memoria
depositata nel giudizio di cui al ricorso n. 12 del 2002.
4.2. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza
pubblica, la Regione ha preso atto dell'effettiva avvenuta
abrogazione della norma censurata e ha sostenuto che sarebbe venuto
meno l'interesse ad una decisione sul merito del ricorso.
5. - Con il ricorso n. 20 del 2002, la Regione Basilicata ha -
fra l'altro - impugnato, nei confronti dello Stato, l'art. 27,
commi 16 e 17, della legge n. 448 del 2001, per violazione degli
artt. 3, 5, 114 e 117 della Costituzione.
Il ricorso premette alcune considerazioni generali, riferite
anche alle altre censure (delle quali non si da' conto in questa sede
e su cui questa Corte ha deciso con altre pronunce) e precisamente:
a) che la legge finanziaria, di cui fa parte la norma censurata,
sarebbe in generale «un esempio emblematico della tendenza (...) a
tenere in sostanziale non cale la profonda riforma del Titolo V della
Costituzione», in quanto, nonostante il rovesciamento
dell'enumerazione delle competenze legislative, lo Stato avrebbe
seguitato a legiferare come se nulla fosse avvenuto, vuoi
intervenendo con propri atti anche in materie assoggettate alla
competenza esclusiva delle Regioni, vuoi adottando una normativa di
dettaglio nelle materie di competenza concorrente.
Sotto questo secondo aspetto, la ricorrente sottolinea anzitutto
che il nuovo art. 117 Cost. ha inteso equiparare pienamente le
Regioni e lo Stato quanto alla titolarita' della funzione
legislativa, sicche', ormai, salve le peculiarita' espressamente
previste, legge statale e legge regionale sono in posizione di piena
equiordinazione ed hanno la stessa dignita', costituendo al medesimo
titolo modalita' di pieno esercizio della funzione legislativa. Con
riferimento alle materie affidate alla competenza concorrente, lo
Stato non potrebbe intervenire con norme di dettaglio, pur
disponendone la cedevolezza (cioe' la derogabilita' da parte di
successive leggi regionali), giacche' tale possibilita' sarebbe
assolutamente esclusa, di fronte al tenore testuale del terzo comma
dell'art. 117, la cui formulazione - affatto inequivoca nel limitare
l'intervento della legge statale alla normazione di principio - non
lascerebbe ormai alcuno spazio alla prassi affermatasi nel vigore del
previgente testo costituzionale, secondo la quale l'adozione di una
normativa statale di dettaglio poteva trovare fondamento
nell'interesse nazionale.
In proposito, per comprendere il cambiamento del quadro
costituzionale, dopo la riforma del Titolo V, andrebbe considerato:
a) che, secondo il vecchio testo dell'art. 117 Cost. la Regione
poteva emanare norme legislative in varie materie, nel rispetto dei
«limiti stabiliti dalle leggi dello Stato», oltre che dell'interesse
nazionale e di quello delle altre Regioni, e, quindi, norme
legislative di dettaglio; b) che l'art. 17, comma 4, della legge
16 maggio 1970, n. 281 (Provvedimenti finanziari per l'attuazione
delle Regioni a statuto ordinario), stabiliva che le Regioni
avrebbero potuto legiferare anche in assenza delle leggi statali
identificative dei principi fondamentali (cioe' delle c.d. «leggi
cornice»), ma nel rispetto dei principi comunque desumibili dal
complesso della legislazione statale; c) che, comunque, si ammetteva
che lo Stato potesse adottare anche norme puntuali di dettaglio,
fintanto che la Regione non avesse provveduto ad adeguare la
normativa di sua competenza ai nuovi principi dettati dal Parlamento.
La situazione sarebbe ora diversa, dopo la modifica del Titolo V,
giacche', mentre prima i principi fondamentali erano qualificati
espressamente come un inevitabile limite delle leggi regionali e per
tale ragione si era consentito che potessero desumersi da tutte le
leggi vigenti, anche in mancanza di vere e proprie «leggi cornice»,
ora, essendo riservata allo Stato solo la determinazione della
normativa di principio, non sarebbe ammesso un intervento legislativo
statale con normazione di dettaglio, per quanto cedevole essa possa
essere. L'art. 117, comma 3, infatti, affida espressamente allo Stato
la fissazione dei principi fondamentali.
D'altro canto, ove pure si reputasse sopravvissuto, l'interesse
nazionale potrebbe consentire, oramai, soltanto l'esercizio dei
poteri sostitutivi ai sensi dell'art. 120, secondo comma, della
Costituzione, ma non l'adozione di una normativa di dettaglio a
prescindere da qualsivoglia inerzia regionale. Quest'ultima
violerebbe «l'intero (nuovo) disegno costituzionale delle autonomie»
e sarebbe «anche manifestamente irragionevole (e percio' in contrasto
con l'art. 3, nel suo rapporto con gli artt. 5, 114 e 117 della
Costituzione), poiche', in presenza della garanzia costituzionale dei
poteri sostitutivi statali, non vi e' alcuna ragione di ricorrere ad
una normazione con siffatto contenuto».
La disposizione impugnata (come le altre censurate e qui non
considerate), invece, avrebbero dettato proprio «norme di analitico
dettaglio» e, peraltro, senza nemmeno la previsione della loro
cedevolezza, cosa che avrebbe reso illegittima la norma anche secondo
i previdenti parametri costituzionali.
Con specifico riferimento alla norma censurata, dopo averne
richiamato i contenuti, il ricorso specifica la doglianza, osservando
che essa sarebbe intervenuta con previsioni di dettaglio, in una
materia (quella dell'edilizia) che sarebbe assegnata alla potesta'
legislativa concorrente delle Regioni, con conseguente superamento
del limite della fissazione dei principi fondamentali per essa
stabilito dalla Costituzione, che impedisce alla legge dello Stato di
spingersi oltre.
Inoltre, avendo il legislatore disposto la modificazione di
alcune prescrizioni del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
recante il testo unico delle norme in materia edilizia - la cui
entrata in vigore e' stata ripetutamente procrastinata, anche allo
scopo di consentire la sua armonizzazione con la revisione del Titolo
V della Costituzione, della quale, come avrebbe osservato la
dottrina, non sarebbe rispettoso - la censurata normativa sarebbe
anche intimamente contraddittoria e irrazionale, «in quanto (in
violazione degli artt. 3 e 5 della Costituzione, in una con le
disposizioni del Titolo V) irrispettosa di una scelta prudenziale
suggerita proprio dall'entrata in vigore delle nuove norme
costituzionali».
5.1. - Anche in questo giudizio si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, tramite l'Avvocatura generale dello
Stato, che ha depositato memoria, nella quale, sulla censura in
oggetto si limita ad osservare che «l'art. 27 della legge finanziaria
riguarda le disposizioni finanziarie per gli enti locali» e che «la
materia disciplinata, a differenza di quanto sostenuto nel ricorso,
non riguarda, quindi, (come si evince chiaramente dall'integrale
lettura della norma) l'edilizia, ma la perequazione delle risorse
finanziarie che rientra nell'ambito della legislazione esclusiva
dello Stato».
5.2. - Con memoria depositata nell'imminenza della pubblica
udienza, la Regione, oltre a ribadire le premesse generali del
ricorso in punto di normativa di dettaglio dopo la riforma del Titolo
V, con specifico riferimento alle censure relative all'art. 27,
commi 16 e 17, insiste nella prospettazione circa l'inerenza della
disciplina al «governo del territorio» e sostiene (riferendosi al
comma 17) che anche a voler qualificare «il contributo di
edificazione» come «tributo»la norma inciderebbe comunque in quella
materia, poiche' le previsioni in ordine a contributo condizionano
l'esercizio della facolta' di edificare, inerente al diritto di
proprieta'.
Considerato in diritto
1. - La presente decisione riguarda - fra le questioni poste dai
ricorsi n. 10, 12, 20, 22 e 23 del 2002, relative a varie
disposizioni della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale - Legge finanziaria 2002) - solo
quelle concernenti l'art. 71 e l'art. 27, commi 16 e 17.
1.1. - Le Regioni Marche, Toscana, Campania ed Emilia-Romagna
(rispettivamente con i ricorsi n. 10, 12, 22 e 23) hanno impugnato
l'art. 71 della legge n. 448 del 2001, che ha esteso alle aree
demaniali statali site in tutto il territorio nazionale, e non
destinate all'esercizio della funzione pubblica, il regime previsto
dalla legge 5 febbraio 1992, n. 177 (Norme riguardanti aree demaniali
nelle province di Belluno, Como, Bergamo e Rovigo, per il
trasferimento al patrimonio disponibile e successiva cessione a
privati), in tema di trasferimento ai comuni, per la successiva
cessione ai privati che avessero costruito su di esse, di aree
demaniali ubicate nella Provincia di Belluno e in taluni comuni delle
Province di Como, Bergamo e Rovigo, con conseguente sanatoria agli
effetti urbanistici e cessazione di ogni pretesa per canoni o
compensi per occupazione.
La Regione Marche deduce - in riferimento all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione - la lesione della potesta' legislativa
concorrente regionale in materia di «governo del territorio», atteso
il carattere di dettaglio della disciplina di cui la norma impugnata
ha disposto l'estensione.
La Regione Toscana deduce - in riferimento all'art. 117, quarto
comma, della Costituzione - la lesione della potesta' legislativa
esclusiva regionale in materia edilizia, nonche' - in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione - la lesione della
potesta' legislativa concorrente regionale nelle materie del «governo
del territorio» e della «valorizzazione dei beni ambientali».
La Regione Campania propone una duplice censura. In via
principale, deduce - in riferimento all'art. 114 della Costituzione -
che lo Stato ha legiferato in ambito estraneo alla sua potesta'
legislativa e - in riferimento all'art. 117, secondo e quarto comma,
della Costituzione - che e' stata lesa la potesta' legislativa
esclusiva regionale in materia urbanistica. In via subordinata,
deduce poi - in riferimento agli artt. 114 e 117, terzo comma, della
Costituzione - la lesione della potesta' legislativa concorrente
regionale nelle stesse materie individuate dalla Regione Toscana,
nonche' - in riferimento agli artt. 9 e 3 della Costituzione -
rispettivamente, l'incidenza negativa della norma impugnata sulla
tutela del paesaggio e del patrimonio artistico, e la sua
irrragionevolezza.
La Regione Emilia-Romagna infine deduce - in riferimento
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione - la lesione della
potesta' legislativa concorrente regionale in materia di «governo del
territorio».
1.2. - Dal suo canto la Regione Basilicata, con il ricorso n. 20,
ha impugnato i commi 16 e 17 dell'art. 27 della legge n. 448 del
2001, che modificano - rispettivamente - l'art. 3, comma 1, della
legge n. 177 del 1992, ricordata al paragrafo precedente, in tema di
determinazione del prezzo di cessione delle aree demaniali, e le
lettere a), b) e c) del comma 2 dell'art. 42 del d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia), in tema di misura delle sanzioni
pecuniarie determinate dalle Regioni per il ritardato o mancato
pagamento dei contributi di costruzione.
Secondo la ricorrente, le norme impugnate contrastano con gli
artt. 5, 114 e 117, terzo comma, della Costituzione, in quanto
violano la potesta' legislativa regionale in materia edilizia.
Inoltre la Regione ritiene che il comma 17 violi anche l'art. 3 della
Costituzione, in quanto irragionevolmente modifica una disposizione
del d.P.R. n. 380 del 2001, la cui entrata in vigore era stata
procrastinata essendo dubbia la sua conformita' al nuovo Titolo V
della Parte II della Costituzione.
2. - I giudizi, per la parte relativa alle questioni indicate,
possono essere riuniti, avendo ad oggetto l'impugnazione della stessa
norma (ricorsi n. 10, 12, 22 e 23) ovvero concernendo questioni
variamente connesse (ricorso n. 20).
3. - Per quanto concerne l'art. 71 della legge n. 448 del 2001 la
materia del contendere e' cessata.
Infatti, in pendenza dei giudizi, la norma impugnata e' stata
abrogata dall'art. 16-bis, comma 1, del decreto-legge 28 dicembre
2001, n. 452 (Disposizioni urgenti in tema di accise, di gasolio per
autotrazione, di smaltimento di oli usati, di giochi e scommesse,
nonche' sui rimborsi IVA, sulla pubblicita' effettuata con veicoli,
sulle contabili speciali, sui generi di monopolio, sul trasferimento
di beni demaniali, sulla giustizia tributaria, sul funzionamento del
servizio nazionale della riscossione dei tributi e su contributi ad
enti ed associazioni), introdotto dalla legge di
conversione 27 febbraio 2002, n. 16. Inoltre lo stesso art. 16-bis ha
disposto al comma 2 che sono privi di effetti tutti gli atti e i
provvedimenti adottati in applicazione della norma abrogata.
Tale abrogazione - accompagnata dalla citata espressa previsione
di inefficacia - non lascia alcuno spazio idoneo a configurare una
persistente ragione di contesa fra le parti, come del resto alcune
fra le Regioni ricorrenti hanno avvertito con le memorie
illustrative.
4. - Anche per la questione relativa al comma 16 dell'art. 27
della legge n. 448 del 2001, proposta dalla Regione Basilicata, la
materia del contendere e' cessata.
La norma impugnata ha modificato l'art. 3, comma 1, della legge
n. 177 del 1992, che disciplinava la determinazione del prezzo di
cessione delle aree demaniali considerate dall'art. 1 della stessa
legge, localizzate - come rilevato - nel territorio della Provincia
di Belluno e in taluni comuni delle Province di Como, Bergamo e
Rovigo. L'estensione, a certe condizioni, della disciplina della
cessione di tali aree all'intero territorio nazionale, recata
dall'art. 71 della legge n. 448 del 2001, aveva reso quella
disciplina applicabile anche alla Basilicata, onde l'interesse della
Regione a ricorrere contro la norma. Ma - a seguito della ricordata
abrogazione dell'art. 71 ad opera dell'art. 16-bis del decreto-legge
n. 452 del 2001, introdotto dalla legge di conversione n. 16 del
2002, con espressa previsione di inefficacia degli atti e
provvedimenti eventualmente adottati in base alla norma abrogata -
l'ambito spaziale di applicabilita' della legge n. 177 del 1992 e'
ritornato quello originario, limitato a territori diversi dalla
Basilicata.
Pertanto la materia del contendere e' cessata.
5. - Il comma 17 dell'art. 27 della legge n. 448 del 2001 e'
impugnato dalla Regione Basilicata anzitutto in riferimento agli
artt. 5, 114 e 117, terzo comma, della Costituzione, sotto il profilo
che esso viola la potesta' legislativa regionale in tema di edilizia.
La questione e' infondata.
La norma censurata modifica parzialmente il comma 2 dell'art. 42
del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia, approvato con decreto del Presidente della
Repubblica n. 380 del 2001, concernente la misura delle sanzioni
pecuniarie determinate dalle Regioni per il ritardato o mancato
versamento del contributo di costruzione.
Questo contributo - denominato «contributo di concessione» nel
previgente regime di cui all'art. 3 della legge 28 febbraio 1985,
n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie) - e' ora disciplinato dall'art. 16 del citato testo unico,
che lo considera un effetto del rilascio del permesso di costruire e
lo commisura all'incidenza degli oneri di urbanizzazione e al costo
di costruzione.
In origine l'art. 42 del testo unico - premesso al primo comma
che «le regioni determinano le sanzioni per il ritardato o mancato
versamento del contributo di costruzione in misura non inferiore a
quanto previsto nel presente articolo e non superiore al doppio» -
distingueva al secondo comma, lettere a), b) e c), tre diverse misure
(minime) di aumento percentuale dell'importo del contributo,
correlate alla durata del ritardo. Queste percentuali di aumento sono
state tutte ridotte dalle modifiche apportate dalla norma oggi
impugnata.
5.1. - La norma in esame non puo' essere ritenuta espressione di
una materia oggetto di competenza legislativa residuale della
Regione, ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione:
essa infatti incide sulla materia del «governo del territorio», dal
comma 3 del medesimo articolo attribuita alla potesta' legislativa
concorrente dello Stato (per la determinazione dei principi
fondamentali) e delle Regioni (per ogni altro aspetto della
disciplina).
Questa Corte ha recentemente affermato (sentenza n. 303 del 2003,
n. 11.1. del «Considerato in diritto») che di siffatta materia fa
parte l'urbanistica, cui storicamente appartiene la disciplina dei
titoli abilitativi ad edificare. Secondo tale sentenza, «se si
considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente,
quali porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di
navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia, sono specificamente individuate nello stesso terzo
comma dell'art. 117 Cost. e non rientrano quindi nel "governo del
territorio", appare del tutto implausibile che dalla competenza
statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti
cosi' rilevanti, quali quelli connessi all'urbanistica, e che il
"governo del territorio" sia stato ridotto a poco piu' di un guscio
vuoto».
Nella medesima prospettiva, anche l'ambito di materia costituito
dall'edilizia va ricondotto al «governo del territorio». Del resto la
formula adoperata dal legislatore della revisione costituzionale del
2001 riecheggia significativamente quelle con le quali, nella piu'
recente evoluzione della legislazione ordinaria, l'urbanistica e
l'edilizia sono state considerate unitariamente (v. art. 34 del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, Nuove disposizioni in
materia di organizzazione e di rapporti di lavoro nelle
amministrazioni pubbliche, di giurisdizione sulle controversie di
lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione
dell'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, modificato
dall'art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, Disposizioni in
materia di giustizia amministrativa).
5.2. - Questi rilievi comportano l'infondatezza della tesi
sostenuta dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui la norma
impugnata sarebbe invece espressione della competenza statale
esclusiva in tema di «perequazione delle risorse finanziarie», ai
sensi dell'art. 117, comma 2, lettera e), della Costituzione, in
quanto l'art. 27 della legge n. 448 del 2001, come risulta anche dal
tenore letterale della sua rubrica, conterrebbe unicamente
disposizioni finanziarie per gli enti locali.
Infatti - a prescindere dall'irrilevanza della formulazione della
rubrica del citato articolo e della sua collocazione in una legge
finanziaria - il contenuto della norma non ha alcuna finalita'
perequativa, mirando solo ad attenuare le conseguenze sanzionatorie
del ritardato o mancato pagamento del contributo di costruzione.
5.3. - Per risolvere l'indicata questione di legittimita'
costituzionale occorre pertanto verificare se nella specie sia stato
rispettato il criterio per cui, nelle materie di legislazione
concorrente, la normativa statale deve limitarsi alla determinazione
dei principi fondamentali, spettando invece alle Regioni la
regolamentazione di dettaglio.
Nel testo originario, l'art. 42 del testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (d.P.R.
n. 380 del 2001) non eccedeva l'ambito della determinazione di
principi fondamentali, sia quando sceglieva di colpire con una
sanzione pecuniaria il ritardato o mancato pagamento del contributo
di costruzione, sia quando demandava alla legge regionale di
stabilirne discrezionalmente l'importo, all'uopo individuando tre
fasce di inadempimento secondo la durata del ritardo e fissando per
ciascuna di esse un ammontare minimo ed uno massimo costituito dal
suo doppio.
E' bensi' vero che nella nuova versione dell'art. 42 risultante
dalla modifica disposta dalla legge impugnata - per effetto della
riduzione dei valori minimi di ciascuna fascia, che indirettamente
incide anche sui valori massimi - l'ambito entro il quale la legge
regionale determina la misura delle sanzioni risulta oggettivamente
piu' angusto rispetto al passato.
Ma si tratta di una modificazione meramente quantitativa, che non
tocca la struttura della norma, che pertanto continua - anche nel
nuovo testo - ad esprimere principi fondamentali.
5.4. - La censura relativa all'art. 3 della Costituzione e'
manifestamente inammissibile per genericita': essa infatti si limita
all'apodittico assunto secondo cui sarebbe irragionevole la modifica
di una disposizione del testo unico in materia edilizia (d.P.R.
n. 380 del 2001), non ancora entrato in vigore per la sua (asserita)
dubbia armonizzazione con il nuovo Titolo V della Parte II della
Costituzione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riservata a separate pronunzie ogni decisione sulle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale della legge 28 dicembre
2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale -
Legge finanziaria 2002);
Riuniti i giudizi, relativamente alle questioni di cui agli
artt. 71 e 27, commi 16 e 17, della legge n. 448 del 2001;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 71 della legge
n. 448 del 2001, proposta dalla Regione Marche con il ricorso n. 10
del 2002, dalla Regione Toscana con il ricorso n. 12 del 2002, dalla
Regione Campania con il ricorso n. 22 del 2002, e dalla Regione
Emilia-Romagna con il ricorso n. 23 del 2002;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 27, comma 16,
della legge n. 448 del 2001, proposta dalla Regione Basilicata con il
ricorso n. 20 del 2002;
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 27, comma 17, della legge n. 448 del 2001, proposta in
riferimento agli art. 5, 114 e 117, comma 3, della Costituzione dalla
Regione Basilicata con il ricorso n. 20 del 2002;
Dichiara manifestamente inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 27, comma 17, della legge
n. 448 del 2001, proposta in riferimento all'art. 3 della
Costituzione dalla Regione Basilicata con il ricorso n. 20 del 2002.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 dicembre 2003.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Bile
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 dicembre 2003.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
03C1356