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                       LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
  Presidente: Riccardo CHIEPPA;
  Giudici:  Gustavo  ZAGREBELSKY,  Valerio  ONIDA,  Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda   CONTRI,  Guido  NEPPI  MODONA,  Piero  Alberto  CAPOTOSTI,
Annibale   MARINI,  Franco  BILE,  Giovanni  Maria  FLICK,  Francesco
AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

                              Sentenza

nei  giudizi  di  legittimita'  costituzionale dell'articolo 70 della
legge   28 dicembre   2001,  n. 448,  recante  «Disposizioni  per  la
formazione  del  bilancio  annuale  e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria   2002»,  promossi  con  ricorsi  delle  Regioni  Marche,
Toscana,  Emilia-Romagna  e  Umbria,  notificati  il  22,  il 27 e il
26 febbraio  2002,  depositati in cancelleria il 28 febbraio, il 1° e
l'8 marzo  successivi  ed  iscritti  ai  numeri 10,  12,  23 e 24 del
registro ricorsi 2002.
    Visti  gli  atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
    Udito   nell'udienza  pubblica  del  17  giugno 2003  il  giudice
relatore Ugo De Siervo;
    Uditi  gli  avvocati  Stefano Grassi per la Regione Marche, Fabio
Lorenzoni  per la Regione Toscana, Giandomenico Falcon per le Regioni
Emilia-Romagna  e Umbria e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per
il Presidente del Consiglio dei ministri.

                          Ritenuto in fatto

    1.  -  Con  ricorsi  iscritti  rispettivamente  al n. 10 del 2002
(notificato il 22 febbraio 2002 e depositato il 28 febbraio 2002), al
n. 12  del  2002  (notificato  il  22 febbraio  2002  e depositato il
1° marzo  2002),  al n. 23 del 2002 (notificato il 27 febbraio 2002 e
depositato  l'8 marzo  2002)  e  al  n. 24  del  2002  (notificato il
26 febbraio  2002  e depositato l'8 marzo 2002) del registro ricorsi,
le  Regioni  Marche, Toscana, Emilia-Romagna e Umbria, nell'impugnare
numerose   disposizioni   della   legge   28 dicembre   2001,  n. 448
(Disposizioni  per  la  formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello  Stato  -  legge  finanziaria  2002),  censurano,  tra l'altro,
l'art. 70,  recante  «Disposizioni  in  materia  di  asili nido», per
violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.
    2.  -  La  Regione  Marche  censura  i  commi 1,  2,  3, 4, 6 e 8
dell'art. 70   per  violazione  degli  artt. 117,  118  e  119  della
Costituzione.
    La  ricorrente lamenta innanzitutto che il combinato disposto dei
commi 1,  3,  4 ed 8, dell'art. 70, nel prevedere l'istituzione di un
fondo  settoriale  di  finanziamento  degli asili nido, violerebbe il
riparto  delle  competenze  legislative  definite dall'art. 117 della
Costituzione.  La  disciplina  degli asili nido, infatti, non essendo
riconducibile  alle  materie elencate dai commi secondo e terzo della
citata  norma  costituzionale,  dovrebbe  ritenersi  attribuita  alla
potesta' legislativa residuale delle Regioni, in quanto facente parte
della  materia  della assistenza. Sarebbe altresi' violato l'art. 118
della    Costituzione,   in   quanto   l'attribuzione   di   funzioni
amministrative al livello centrale operata dalla norma non troverebbe
giustificazione  ne'  in  esigenze  di  carattere  unitario,  ne' nei
principi  di  sussidiarieta',  differenziazione  e  adeguatezza  che,
nell'attuale sistema costituzionale, giustificano ogni allocazione di
funzioni amministrative.
    La  disposizione  censurata,  inoltre, nella parte in cui prevede
l'istituzione  di  un  fondo  statale a destinazione vincolata per la
costruzione  e  gestione degli asili nido e dei micro-nidi nei luoghi
di  lavoro,  violerebbe l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa
riconosciuta alle Regioni dall'art. 119 della Costituzione, il quale,
di  regola,  non  ammetterebbe  fondi  statali o risorse aggiuntive a
destinazione vincolata.
    La Regione Marche censura inoltre il comma 2 dell'art. 70, «se ed
in  quanto  si  ritenga  produttivo di un qualche effetto giuridico».
Tale   norma,  nel  ricondurre  gli  asili  nido  tra  le  competenze
fondamentali   dello  Stato,  delle  Regioni  e  degli  enti  locali,
violerebbe  il  sistema  delle  competenze normative e amministrative
definito dagli artt. 117 e 118 della Costituzione.
    La  ricorrente  impugna  infine il comma 6, che stabilisce che le
spese  per la partecipazione alla gestione dei micro-asili e dei nidi
nei  luoghi  di  lavoro  sono deducibili dall'imposta sul reddito dei
genitori e dei datori di lavoro, nella misura determinata con decreto
del   Ministro  dell'economia  e  delle  finanze.  Tale  disposizione
contrasterebbe  con  l'art. 117,  secondo  comma  lettera e) e quarto
comma,   nonche'   con  l'art. 119,  primo  e  secondo  comma,  della
Costituzione,  nella  parte  in  cui non esclude che la deducibilita'
delle  spese si possa riferire a tributi diversi da quelli statali, e
quindi  consente  l'applicazione  dell'agevolazione  fiscale anche ai
tributi  regionali e locali. La norma censurata, infatti, non sarebbe
riconducibile  alla  competenza  statale  in  materia  di principi di
coordinamento  della finanza pubblica e del sistema tributario di cui
all'art. 119, secondo comma, della Costituzione.
    3.   -   La  Regione  Toscana  impugna  anch'essa,  con  analoghe
motivazioni,  i  commi 1,  3, 4 ed 8, dell'art. 70 della legge n. 448
del   2001,   per   violazione  dell'art. 119  della  Costituzione  e
dell'autonomia finanziaria di entrata e di spesa da esso riconosciuta
alle Regioni.
    Impugna   inoltre   il   comma 2   dell'art. 70   per  violazione
dell'art. 117 della Costituzione, poiche' la materia degli asili nido
e,  in  generale,  dei servizi sociali rientrerebbe nell'ambito della
potesta' legislativa residuale delle Regioni.
    La  Regione Toscana, infine, censura il comma 5 dell'art. 70, che
consente  allo  Stato  e  agli  enti pubblici nazionali di istituire,
nell'ambito dei propri uffici, dei micro-nidi, quali strutture per la
cura  e  l'assistenza  dei  figli  dei dipendenti, disponendo che gli
standard  minimi  organizzativi  di  tali strutture siano definiti in
sede di Conferenza unificata.
    Tale previsione, nella parte in cui sottrae le suddette strutture
alla   normativa   regionale  prevista  per  tutti  gli  asili  nido,
violerebbe l'art. 117, quarto comma, della Costituzione.
    4.  - Le Regioni Emilia-Romagna ed Umbria, con argomentazioni tra
loro pressoche' identiche, sostengono l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 70  della legge n. 448 del 2001 che, istituendo un apposito
fondo   statale,  gestito  dal  Ministero  del  lavoro  da  ripartire
annualmente fra le Regioni, contrasterebbe, oltre che con l'art. 117,
quarto comma, della Costituzione, anche con l'art. 119, quarto comma,
il  quale prevede che le funzioni ordinarie attribuite alle Regioni e
agli enti locali siano integralmente finanziate dallo Stato.
    In   particolare,   il  comma 2,  della  disposizione  impugnata,
definendo  come «competenze fondamentali dello Stato, delle Regioni e
degli  enti  locali»  gli  asili nido, violerebbe l'art. 117, secondo
comma  lettera p),  il  quale  attribuisce  alla competenza esclusiva
della  legge statale la definizione delle «funzioni fondamentali» con
esclusivo  riferimento  a  quelle  dei Comuni, delle Province e delle
Citta' metropolitane.
    Quest'ultima  norma  censurata,  infine,  lederebbe le competenze
legislative  riconosciute  alle  Regioni dall'art. 117, quarto comma,
della Costituzione.
    5.  -  Si e' costituito in ciascuno dei giudizi il Presidente del
Consiglio   dei  ministri,  rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura
generale  dello  Stato,  secondo  la  quale le censure proposte dalle
Regioni sarebbero infondate. La disciplina degli asili nido, infatti,
data   la   loro  «particolarissima  valenza»,  non  potrebbe  essere
ricompresa  tra  le  materie di competenza delle Regioni e degli enti
locali,   ma  rientrerebbe  tra  quelle  affidate  alla  legislazione
esclusiva   dello   Stato  ai  sensi  dell'art. 117,  secondo  comma,
lettera m),  della  Costituzione,  relativa  alla  determinazione dei
livelli  essenziali  delle prestazioni concernenti i diritti civili e
sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
La  norma  censurata,  inoltre, sarebbe conforme all'art. 119, quarto
comma, della Costituzione.
    La   difesa  erariale,  infine,  nella  memoria  di  costituzione
depositata nel giudizio introdotto dalla Regione Umbria, sostiene che
la  materia  in questione rientrerebbe nell'ambito di quell'interesse
nazionale   che  e'  sotteso  alla  disciplina  del  Titolo  V  della
Costituzione,  «come  limite,  implicito ma imprescindibile di cui si
deve  tener  conto  al  fine  di  valutare» la sussistenza del potere
statale   di   intervenire  per  assicurare  i  diritti  primari  dei
cittadini.
    6.  -  Nelle  memorie  depositate in prossimita' dell'udienza, le
Regioni   Emilia-Romagna   e  Umbria,  con  analoghe  argomentazioni,
confutano   le   eccezioni  prospettate  dalla  difesa  erariale.  In
particolare,   sostengono   che  la  pretesa  riconducibilita'  della
disciplina  alla competenza statale in materia di «livelli essenziali
delle  prestazioni»  di  cui  alla  lettera m) dell'art. 117, secondo
comma,  Cost.,  sarebbe  palesemente infondata, dal momento che nella
disposizione  impugnata  non  si  troverebbe  nulla che sia rivolto a
determinare  il livello essenziale del servizio «asilo nido», ne' che
abbia una funzione anche lontanamente corrispondente.
    Anche   la   Regione  Marche,  in  prossimita'  dell'udienza,  ha
depositato  una memoria nella quale ribadisce che la disciplina degli
asili  nido  non  puo'  essere  ricondotta  a  nessuna  delle materie
elencate   nel   primo   e  nel  secondo  comma  dell'art. 117  della
Costituzione,   risultando   dunque   ricompresa   negli   ambiti  di
legislazione  residuale regionale. Al riguardo, la ricorrente ritiene
che  gli  asili  nido  debbano essere considerati parte della materia
dell'assistenza  sociale.  Tale  conclusione sarebbe supportata dalla
legislazione  nazionale,  dalla  legislazione regionale, dalla stessa
giurisprudenza di questa Corte (sentenze n. 139 del 1985 e n. 319 del
1983);  e  sul  fatto  che  l'ambito disciplinare dei servizi sociali
debba  essere  ritenuto  afferente  alla  competenza  residuale delle
Regioni,  come  sostenuto  dalla  dottrina, non potrebbero sussistere
dubbi  interpretativi  di  sorta.  Ne'  a  sostegno  della competenza
legislativa   dello   Stato   potrebbe   invocarsi   il   titolo   di
legittimazione  dei  «livelli  essenziali  delle  prestazioni» di cui
all'art. 117,  secondo  comma,  lettera m),  Cost. La ricorrente, con
ampio  supporto di dottrina e riferendosi alle due sentenze di questa
Corte  in  materia (n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002), osserva che la
disposizione   impugnata,   lungi  dal  dettare  una  disciplina  sul
contenuto  essenziale  del diritto alla fruizione del servizio «asilo
nido»,  conterrebbe  norme sul finanziamento degli oneri che derivano
dall'istituzione    di    detto    servizio,   con   cio'   invadendo
illegittimamente la competenza legislativa spettante alle Regioni.
    Quanto  alla  violazione  dell'art. 118  Cost., la Regione Marche
ribadisce  che  l'attribuzione  a  livello  centrale  delle  funzioni
amministrative  di  cui  alla  disposizione impugnata, non troverebbe
alcuna  giustificazione  ne' nelle esigenze di esercizio unitario ne'
tanto   meno  nei  principi  di  sussidiarieta',  differenziazione  e
adeguatezza.  Afferma  inoltre,  che  lo  Stato  non sarebbe comunque
dotato   della   competenza  legislativa  per  allocare  le  funzioni
amministrative, se non nelle materie di legislazione esclusiva.
    Sulla violazione dell'art. 119 Cost., la ricorrente insiste sulla
inammissibilita'  di  un fondo statale destinato agli asili nido, dal
momento  che  la  nuova  disposizione  costituzionale ha tipizzato le
fonti  di  entrata  delle Regioni e degli enti locali prevedendo solo
due  tipi di trasferimento da parte dello Stato: il fondo perequativo
senza vincoli di destinazione; le risorse aggiuntive e gli interventi
speciali,  assegnati come trasferimenti a carattere selettivo e non a
tutti gli enti del medesimo livello istituzionale. In nessuna di tali
figure  potrebbe  in  alcun  modo  rientrare  il fondo previsto dalla
disposizione impugnata.
    Infine,   con  specifico  riferimento  al  comma 6  dell'art. 70,
censurato  per la parte in cui si riferisce anche a tributi regionali
e  locali,  la  Regione  Marche evidenzia come nel nuovo quadro delle
competenze  costituzionali  al legislatore statale spetti soltanto la
competenza  esclusiva  sul  «sistema tributario dello Stato» e quella
sui principi fondamentali per il coordinamento del sistema tributario
complessivo.  Dunque  allo Stato non sarebbe consentita l'istituzione
diretta  di esenzioni a tributi regionali e locali, ma forse soltanto
la  previsione  del  potere regionale di stabilire tali esenzioni; da
cio',  la violazione sia dell'art. 117 che dell'art. 119 Cost., sotto
il profilo della lesione dell'autonomia di entrata della Regione.
    Anche  l'Avvocatura  dello  Stato,  nel giudizio introdotto dalla
Regione Marche (ric. n. 10 del 2002), ha presentato una memoria nella
quale   si  limita  a  ribadire  quanto  gia'  dedotto  nell'atto  di
costituzione   e   conclude   per  la  piena  riconducibilita'  della
disciplina  impugnata  all'art. 117,  secondo  comma,  lettera m),  e
all'art. 119, quarto comma, Cost.

                       Considerato in diritto

    1.  -  Le  Regioni  Marche,  Toscana,  Emilia-Romagna  ed Umbria,
nell'impugnare  numerose  disposizioni  della legge 28 dicembre 2001,
n. 448  (Disposizioni  per  la  formazione  del  bilancio  annuale  e
pluriennale  dello  Stato  -  legge finanziaria 2002), censurano, tra
l'altro,  l'art. 70  di  tale legge (Disposizioni in materia di asili
nido).
    Per  ragioni  di  omogeneita'  di  materia,  la trattazione della
questione  di  costituzionalita'  indicata  viene  separata da quella
delle  altre,  sollevate  con i medesimi ricorsi, oggetto di distinte
decisioni.
    L'art. 70,  al  comma 1,  istituisce  un fondo per gli asili nido
nell'ambito  dello  stato  di  previsione  del Ministero del lavoro e
delle politiche sociali.
    Il  comma 2  qualifica  poi gli asili nido come strutture volte a
«garantire  la  formazione  e  la socializzazione delle bambine e dei
bambini»  dai  tre  mesi  ai tre anni e definisce le funzioni ad essi
inerenti  come  «competenze fondamentali dello Stato, delle Regioni e
degli enti locali».
    Il   comma 3  dispone  che  il  fondo  speciale  venga  ripartito
annualmente  tra  le  Regioni,  sentita  la Conferenza unificata, con
decreto  del  Ministero  del  lavoro  di  concerto  con  il  Ministro
dell'economia.
    Il  comma 4  stabilisce che le Regioni, «nei limiti delle proprie
risorse  ordinarie  di  bilancio  e  di quelle aggiuntive» costituite
appunto  dal  Fondo, ripartiscono le risorse finanziarie tra i Comuni
che  ne  fanno richiesta per la costruzione e la gestione degli asili
nido e dei micro-nidi nei luoghi di lavoro.
    Il comma 5 consente alle amministrazioni dello Stato e degli enti
pubblici  nazionali  di  istituire nell'ambito dei propri uffici, dei
micro-nidi  quali strutture destinate alla cura e all'accoglienza dei
figli  dei dipendenti, e riserva la definizione degli standard minimi
organizzativi alla Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto
legislativo  28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle
attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le   regioni   e   le  province  autonome  di  Trento  e  Bolzano  ed
unificazione,  per  le materie ed i compiti di interesse comune delle
regioni,  delle province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta'
ed autonomie locali).
    Il  comma 6  dispone  inoltre che le spese di partecipazione alla
gestione  dei  micro-nidi  e  dei  nidi  nei  luoghi  di  lavoro sono
deducibili  dalle  imposte  sul  reddito dei genitori e dei datori di
lavoro, nella misura determinata con decreto da emanarsi dal Ministro
dell'economia.
    Il  comma 7  consente alla Cassa depositi e prestiti di concedere
ai  comuni,  anche  in  deroga ai limiti di indebitamento previsti, i
mutui  necessari  per  il finanziamento della costruzione degli asili
nido.
    Infine,  il  comma 8  stabilisce la dotazione del fondo istituito
dal  comma 1, per gli anni 2002, 2003, 2004, nonche' le modalita' per
la determinazione di tale dotazione a decorrere dall'anno 2005.
    2.  - Tutte le Regioni ricorrenti censurano l'art. 70 della legge
n. 448  del 2001 nella parte in cui prevede l'istituzione di un fondo
a  destinazione  vincolata,  ritenendo tale disposizione in contrasto
con   l'art. 117,   quarto   comma,  della  Costituzione,  in  quanto
disporrebbe  in  ambiti  affidati alla potesta' legislativa residuale
delle  Regioni,  nonche'  con l'art. 119 della Costituzione, il quale
non  consentirebbe  la  creazione  di  fondi  statali  a destinazione
vincolata.
    La  Regione  Marche lamenta, inoltre, la violazione dell'art. 118
della    Costituzione    in   quanto   l'attribuzione   di   funzioni
amministrative  allo  Stato non troverebbe alcuna giustificazione nei
principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza.
    Tutte  le  ricorrenti  censurano  specificamente anche il comma 2
dell'art. 70, nella parte in cui riconosce «funzioni fondamentali» in
materia  di asili nido allo Stato, oltre che alle Regioni e agli enti
locali    per   violazione   dell'art. 117,   quarto   comma,   della
Costituzione.   La  Regione  Marche  censura  tale  norma  anche  per
contrasto con l'art. 118 della Costituzione.
    La  Regione  Toscana impugna altresi' il comma 5 dell'art. 70, in
relazione all'art. 117 della Costituzione, nella parte in cui demanda
alla  Conferenza  unificata  la  definizione  degli  standard  minimi
organizzativi  dei  micro-nidi  nei  luoghi di lavoro istituiti dalle
amministrazioni statali e degli enti pubblici, in quanto tale materia
sarebbe riservata alla potesta' legislativa residuale delle Regioni.
    La  Regione Marche, infine, censura anche il comma 6 dell'art. 70
per  violazione  dell'art. 117,  secondo  comma,  lettera e) e quarto
comma,   nonche'   dell'art. 119,   commi   primo  e  secondo,  della
Costituzione,  nella  parte  in  cui non esclude che la deducibilita'
delle spese di partecipazione alla gestione dei micro-nidi e dei nidi
nei  luoghi  di lavoro, si possa riferire a tributi diversi da quelli
statali.
    Deve   essere  precisato  che  le  censure  mosse  dalle  Regioni
Emilia-Romagna  e  Umbria, per quanto formalmente riferite all'intero
articolo 70,   tuttavia,   in   considerazione   del  loro  effettivo
contenuto, devono ritenersi limitate ai commi 1, 2 e 3.
    Considerata la loro sostanziale identita', i quattro ricorsi, per
la  parte  relativa  all'art. 70  della  legge n. 448 del 2001, vanno
riuniti  per  essere  trattati  congiuntamente  e decisi con un'unica
sentenza.
    3.  -  Appare  necessario,  in  via  preliminare,  individuare la
riferibilita'  della  disciplina in tema di asili nido alle categorie
utilizzate  nell'art. 117  della Costituzione per definire le diverse
competenze legislative di Stato e Regioni.
    La  piu' risalente disciplina legislativa statale configurava gli
asili   nido   come  servizi  aziendali  di  carattere  sanitario  ed
assistenziale  a  favore  delle  madri  che lavoravano nelle maggiori
aziende  industriali  e  commerciali.  La  stessa creazione dei primi
asili   nido  pubblici  a  livello  territoriale  era  finalizzata  a
conseguire «in ogni centro industriale l'istituzione di un asilo-nido
aperto  ai  figli di tutte le donne costrette per qualsiasi genere di
lavoro  ad  assentarsi  dalla  casa  ed  ubicato in modo che le madri
(potessero)  agevolmente  e  senza  perdita  di  tempo  recarvisi per
l'allattamento» (art. 137, secondo comma, del regio decreto 15 aprile
1926, n. 718, che approva il regolamento per l'esecuzione della legge
10 dicembre  1925,  n. 2277,  sulla  protezione  e l'assistenza della
maternita' e dell'infanzia).
    Solo  nel  dopoguerra,  in  presenza  di  profonde trasformazioni
economiche,   sociali   e   di  costume,  gli  asili  nido  divengono
progressivamente   un  vero  e  proprio  servizio  sociale  a  favore
dell'infanzia e della famiglia, aperto tendenzialmente alla totalita'
della popolazione.
    La   legge  6 dicembre  1971,  n. 1044  (Piano  quinquennale  per
l'istituzione  di  asili-nido  comunali con il concorso dello Stato),
all'art. 1,  secondo  comma,  definisce  come  «servizio  sociale  di
interesse  pubblico»  l'assistenza negli asili nido ai bambini fino a
tre anni, ma individua ancora come scopo di tali strutture quello «di
provvedere  alla  temporanea  custodia dei bambini per assicurare una
adeguata  assistenza  alla  famiglia e anche per facilitare l'accesso
della  donna al lavoro nel quadro di un completo sistema di sicurezza
sociale».
    Successivamente,  peraltro,  diverse  leggi delle Regioni e delle
Province autonome - cui l'art. 6 della legge n. 1044 del 1971 demanda
la  fissazione  dei  criteri  per  la  costruzione,  la gestione e il
controllo  degli  asili  nido - hanno riconosciuto a tali istituzioni
anche  funzioni educative, al tempo stesso procedendo ad una maggiore
qualificazione  del relativo personale (si vedano, ad esempio, tra le
piu'  significative,  la  legge  regionale  della Toscana 2 settembre
1986,  n. 47,  recante  «Nuova disciplina degli asili nido»; la legge
regionale della Liguria del 6 giugno 1988, n. 21, recante «Riordino e
programmazione  dei  servizi sociali della Regione Liguria»; la legge
regionale  dell'Umbria  del  2  giugno 1987,  n. 30,  recante  «Nuova
disciplina  della  istituzione e del funzionamento degli asili-nido»;
nonche',  piu'  di  recente la legge della Regione Emilia-Romagna del
10 gennaio 2000, n. 1, recante «Norme in materia di servizi educativi
per  la  prima  infanzia»;  e  la  legge  della  Regione  Toscana del
26 luglio  2002,  n. 32,  recante  «Testo unico della normativa della
Regione  Toscana  in materia di educazione, istruzione, orientamento,
formazione professionale e lavoro».
    Conformemente a questa evoluzione, lo stesso art. 70, oggetto del
presente   giudizio,  al  comma 2,  definisce  gli  asili  nido  come
«strutture  dirette  a  garantire  la formazione e la socializzazione
delle  bambine e dei bambini di eta' compresa tra i tre mesi ed i tre
anni ed a sostenere le famiglie ed i genitori».
    Parallelamente  a  questo  processo evolutivo delle finalita' del
servizio prestato, la realizzazione e la gestione degli asili nido e'
stata  essenzialmente  affidata  ai  Comuni,  sulla  base di un piano
annuale  predisposto  dalle  Regioni (legge n. 1044 del 1971, e legge
29 novembre  1977,  n. 891  recanti «Norme per il rifinanziamento del
piano  degli  asili nido e modifica della legge istitutiva 6 dicembre
1971,  n. 1044»).  Al  fine  di  consentire  la realizzazione di tali
strutture,  e'  stato istituito presso il Ministero della sanita', un
apposito fondo speciale da ripartire tra le Regioni per la erogazione
di  contributi  ai  Comuni.  A  questi  ultimi,  inoltre,  sono state
attribuite  le funzioni amministrative relative agli asili nido prima
svolte dall'Opera nazionale per la maternita' e l'infanzia (ONMI), in
occasione  del  suo  scioglimento  (legge  23 dicembre  1975, n. 698,
recanti  «Scioglimento  e  trasferimento  delle  funzioni  dell'Opera
nazionale  per  la  protezione della maternita' e dell'infanzia»). In
questa   legislazione,   oltre  alla  funzione  di  ripartizione  dei
finanziamenti,  viene  attribuita  alle Regioni anche una funzione di
tipo  programmatorio consistente nella elaborazione del piano annuale
degli  asili nido, predisposto sulla base delle richieste dei Comuni,
in  cui  vengono  fissate  le  priorita'  di  intervento.  E' inoltre
riconosciuta  una  funzione legislativa concernente la determinazione
dei  «criteri generali per la costruzione, la gestione e il controllo
degli  asili-nido»  (art. 6  della  legge  n. 1044  del  1971)  e  le
«funzioni  trasferite relativamente alla protezione ed all'assistenza
alla  maternita'  ed  infanzia  in  rapporto  ai  servizi sanitari ed
assistenziali esistenti, coordinandole con l'assistenza all'infanzia»
(art. 4 della legge n. 698 del 1975).
    Non  mancano  inoltre  le  disposizioni  generali  che operano il
trasferimento  delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni
ad  autonomia  ordinaria,  la'  dove gli asili nido debbono ritenersi
ricompresi  nelle  vaste  nozioni  di  «servizi  sociali» di cui agli
artt. 17  e  seguenti  del  d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (Attuazione
della  delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382) e
agli  artt. 128  e  seguenti  del  decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle  regioni  ed  agli  enti  locali, in attuazione del Capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59).
    In  riferimento  alla  disciplina  costituzionale precedentemente
vigente,  la  giurisprudenza  di  questa  Corte,  a  piu' riprese, ha
affermato  che  gli  asili  nido  erano  speciali  servizi sociali di
interesse   pubblico,   riconducibili   alla  materia  «assistenza  e
beneficenza  pubblica» di cui al precedente art. 117 Cost. (si vedano
le sentenze n. 139 del 1985; n. 319 del 1983; n. 174 del 1981).
    Piu'  di  recente,  questa Corte, nella sentenza n. 467 del 2002,
anche  in  considerazione  della  evoluzione legislativa in materia e
proprio  sulla  base  dell'art. 70  in  esame,  ha  affermato che «il
servizio  fornito  dall'asilo  nido  non si riduce ad una funzione di
sostegno  alla  famiglia  nella cura dei figli o di mero supporto per
facilitare  l'accesso  dei  genitori  al  lavoro,  ma comprende anche
finalita'  formative,  essendo rivolto a favorire l'espressione delle
potenzialita'   cognitive,  affettive  e  relazionali  del  bambino».
Pertanto,  pur  negandosi  l'inserimento degli asili nido nell'ambito
delle  vere  e  proprie  istituzioni  scolastiche, si e' rilevata «la
assimilazione, ad opera della legislazione ordinaria, delle finalita'
di  formazione e socializzazione perseguite dagli asili nido rispetto
a quelle propriamente riconosciute alle istituzioni scolastiche».
    4.  -  Su  questa base, ed in riferimento al nuovo Titolo V della
seconda  parte  della  Costituzione, caratterizzato - come ben noto -
dalla  individuazione espressa dei poteri legislativi dello Stato, vi
e'  anzitutto  da escludere che la disciplina legislativa degli asili
nido dettata dalla normativa in esame possa spettare allo Stato sulla
base  del secondo comma dell'art. 117 della Costituzione, che enumera
le materie di esclusiva competenza legislativa dello Stato.
    Ne'  a  cio'  si  puo'  giungere,  come  pure  sostiene la difesa
erariale,  in  considerazione  del  potere  esclusivo  dello Stato di
determinare,  ai sensi dell'art. 117, secondo comma lettera m), della
Costituzione,  i  «livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti  civili  e  sociali  che  devono essere garantiti su tutto il
territorio  nazionale»: l'articolo 70 della legge n. 448 del 2001 non
ha  affatto  le  caratteristiche sostanziali e formali che potrebbero
farlo  annoverare  fra  gli  atti  espressivi  di  questo  potere  di
predeterminazione  normativa  dei  livelli  essenziali  (si vedano al
riguardo le sentenze n. 88 del 2003 e n. 282 del 2002).
    Ne',  tanto meno, e' invocabile - come pure sostiene l'Avvocatura
dello Stato - la sussistenza di un «interesse nazionale», che sarebbe
«sotteso  alla  disciplina del Titolo quinto della Costituzione, come
limite,  implicito  ma imprescindibile, di cui tener conto al fine di
disciplinare  settori  essenziali per garantire i diritti primari dei
cittadini». Una categoria giuridica del genere e' infatti estranea al
disegno  costituzionale  vigente,  come  questa  Corte  ha  rilevato,
affermando  che «l'interesse nazionale non costituisce piu' un limite
di   legittimita',   ne'   di  merito,  alla  competenza  legislativa
regionale» (sentenza n. 303 del 2003).
    Neppure  puo'  essere  accolta la tesi sostenuta dalle ricorrenti
secondo  la  quale  la  disciplina concernente gli asili nido sarebbe
riconducibile  alle  materie  che il quarto comma dell'art. 117 della
Costituzione  attribuisce  alla  competenza  legislativa  «residuale»
delle  Regioni  e, in particolare, alle materie dell'assistenza e dei
servizi  sociali.  Tale  ricostruzione,  che  porterebbe ad escludere
radicalmente  ogni  possibilita'  di  disciplina  degli asili nido da
parte  del legislatore statale, non tiene conto dell'evoluzione della
legislazione in tema di asili nido, che ha progressivamente assegnato
al  servizio in esame anche una funzione educativa e formativa, oltre
che  una  funzione  di tutela del lavoro, in quanto servizio volto ad
agevolare i genitori lavoratori.
    In  via  generale,  occorre inoltre affermare l'impossibilita' di
ricondurre  un determinato oggetto di disciplina normativa all'ambito
di applicazione affidato alla legislazione residuale delle Regioni ai
sensi  del  comma quarto del medesimo art. 117, per il solo fatto che
tale  oggetto  non sia immediatamente riferibile ad una delle materie
elencate nei commi secondo e terzo dell'art. 117 della Costituzione.
    Per  quel  che attiene in particolare agli asili nido, per quanto
gia'  evidenziato  in  relazione  alle funzioni educative e formative
riconosciute  loro,  nonche'  in  considerazione  della  finalita' di
rispondere  alle  esigenze  dei genitori lavoratori, e' indubbio che,
utilizzando  un  criterio  di  prevalenza, la relativa disciplina non
possa  che  ricadere  nell'ambito  della materia dell'istruzione (sia
pure  in  relazione  alla  fase pre-scolare del bambino), nonche' per
alcuni profili nella materia della tutela del lavoro, che l'art. 117,
terzo  comma,  della  Costituzione,  affida alla potesta' legislativa
concorrente;   fatti   salvi,   naturalmente,   gli   interventi  del
legislatore   statale   che   trovino   legittimazione   nei   titoli
«trasversali» di cui all'art. 117, secondo comma, della Costituzione.
    L'art. 70  della  legge n. 448 del 2001, dunque, facendo espresso
riferimento  alle  funzioni  educative  e formative riconosciute agli
asili  nido  (comma  2), nonche' in considerazione della finalita' di
«favorire la conciliazione tra esigenze professionali e familiari dei
genitori  lavoratori»  (comma 5), costituisce indubbiamente esercizio
di  potesta'  legislativa  concorrente,  nell'ambito  della  quale il
legislatore  statale  e'  abilitato  alla determinazione dei relativi
principi fondamentali.
    L'articolo  in  esame  contiene  inoltre  alcune  disposizioni in
settori   di   sicura   competenza   esclusiva   dello   Stato,  come
l'organizzazione  amministrativa  dello  Stato  e degli enti pubblici
nazionali (comma 5) e il sistema tributario dello Stato (comma 6).
    5. - Sulla base di tali considerazioni, e' possibile esaminare le
singole censure proposte dalle Regioni ricorrenti.
    Vanno  anzitutto  accolte le censure delle ricorrenti relative al
comma 2 dell'art. 70: appare, infatti, estraneo e contraddittorio con
l'art. 117  della Costituzione affermare che gli asili nido rientrino
«tra  le  competenze  fondamentali  dello  Stato».  Tale disposizione
appare del tutto estranea al quadro costituzionale sopra ricostruito;
riferita  alle funzioni amministrative, la disposizione contrasta con
l'art. 118  della  Costituzione  e con il principio di sussidiarieta'
individuato   da   tale   disposizione   quale  normale  criterio  di
allocazione  di  tali  funzioni, che ne impone la ordinaria spettanza
agli   enti   territoriali  minori,  anche  in  considerazione  della
circostanza che la legislazione vigente in materia di asili nido gia'
le attribuisce ai Comuni e alle Regioni.
    6.  -  Del  pari  va  accolto  il rilievo sollevato dalla Regione
Toscana   relativamente   alla   previsione,  contenuta  nel  comma 5
dell'art. 70,  che  -  in relazione ai micro-nidi da realizzare nelle
amministrazioni  statali  e negli enti pubblici nazionali - prescrive
che i relativi standard minimi organizzativi debbano essere «definiti
in  sede  di  Conferenza  unificata  di  cui  all'art. 8  del decreto
legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
    Anche  a  questo  specifico  proposito,  infatti, non possono non
valere le considerazioni svolte sopra in relazione alla molteplicita'
di ambiti materiali toccati dalla disciplina degli asili nido, da cui
discende  l'impossibilita'  di negare la competenza legislativa delle
singole  Regioni, in particolare per la individuazione di criteri per
la  gestione e l'organizzazione degli asili, seppure nel rispetto dei
principi fondamentali stabiliti dal legislatore statale.
    7.  -  I  maggiori  rilievi  sollevati  dalle  Regioni ricorrenti
riguardano  la  creazione  del fondo per gli asili nido (comma 1); la
determinazione  delle  modalita'  del  riparto  annuo  ad  opera  del
Ministro   del  lavoro  e  delle  politiche  sociali  (comma  3);  la
ripartizione, da parte delle Regioni, delle risorse finanziarie tra i
Comuni  operanti  nel  settore  «nei  limiti  delle  proprie  risorse
ordinarie  di  bilancio  e  di  quelle  aggiuntive di cui al comma 3»
(comma 4); la quantificazione dell'ammontare del fondo (comma 8).
    Le   Regioni   ricorrenti   sostengono  che  queste  disposizioni
violerebbero  l'art. 119 Cost., poiche' quest'ultimo non ammetterebbe
«fondi  statali  o  risorse  aggiuntive  a destinazione vincolata, ad
eccezione  di  quanto  previsto  dal  comma  quinto in relazione agli
speciali  interventi a favore di determinati Comuni, Province, Citta'
metropolitane e Regioni».
    Questi rilievi sono fondati.
    Occorre  preliminarmente  osservare  che il decreto del Ministero
del lavoro 11 ottobre 2002 (Istituzione del fondo per gli asili nido)
ha provveduto a ripartire tra le Regioni, per l'anno 2002, le risorse
del fondo istituito dall'art. 70 in esame, secondo i criteri indicati
dall'art. 1, comma 2, dello stesso decreto.
    Il  meccanismo  di finanziamento delineato dalla norma censurata,
tuttavia,  se  era  coerente con il precedente assetto legislativo di
cui  alla legge n. 1044 del 1971 e alla legge n. 891 del 1977, non e'
piu'  utilizzabile a seguito dei rilevanti mutamenti introdotti dalla
legge  costituzionale  18 ottobre  2001,  n. 3 (Modifiche al titolo V
della seconda parte della Costituzione).
    Il  nuovo  art. 119 della Costituzione, prevede espressamente, al
quarto  comma,  che  le funzioni pubbliche regionali e locali debbano
essere  «integralmente»  finanziate  tramite i proventi delle entrate
proprie  e  la  compartecipazione  al  gettito  dei  tributi erariali
riferibili  al  territorio  dell'ente  interessato, di cui al secondo
comma,  nonche'  con  quote  del  «fondo perequativo senza vincoli di
destinazione»,   di   cui   al   terzo  comma.  Gli  altri  possibili
finanziamenti  da  parte dello Stato, previsti dal quinto comma, sono
costituiti solo da risorse eventuali ed aggiuntive «per promuovere lo
sviluppo  economico,  la  coesione  e  la  solidarieta'  sociale, per
rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo
esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi
dal  normale  esercizio»  delle  funzioni,  ed  erogati in favore «di
determinati Comuni, Province, Citta' metropolitane e Regioni».
    Pertanto,  nel  nuovo sistema, per il finanziamento delle normali
funzioni  di Regioni ed Enti locali, lo Stato puo' erogare solo fondi
senza  vincoli  specifici  di destinazione, in particolare tramite il
fondo   perequativo   di   cui   all'art. 119,   terzo  comma,  della
Costituzione.
    Dal  momento  che  l'attivita'  dello  speciale servizio pubblico
costituito  dagli  asili  nido  rientra palesemente nella sfera delle
funzioni proprie delle Regioni e degli enti locali, e' contraria alla
disciplina  costituzionale  vigente  la  configurazione  di  un fondo
settoriale  di  finanziamento  gestito dallo Stato, che viola in modo
palese  l'  autonomia  finanziaria  sia di entrata che di spesa delle
regioni  e  degli  enti  locali  e  mantiene allo Stato alcuni poteri
discrezionali nella materia cui si riferisce.
    Appare evidente che la attuazione dell'art. 119 Cost. sia urgente
al  fine  di concretizzare davvero quanto previsto nel nuovo Titolo V
della  Costituzione,  poiche' altrimenti si verrebbe a contraddire il
diverso  riparto  di competenze configurato dalle nuove disposizioni;
inoltre,  la  permanenza  o  addirittura  la  istituzione di forme di
finanziamento  delle  Regioni e degli enti locali contraddittorie con
l'art. 119   della   Costituzione   espone   a   rischi   di  cattiva
funzionalita' o addirittura di blocco di interi ambiti settoriali.
    Sulla  base  di  quanto  detto,  va  dichiarata la illegittimita'
costituzionale   dell'art. 70,  commi 1,  3  e  8,  nonche'  comma 4,
limitatamente  all'inciso «nei limiti delle proprie risorse ordinarie
di bilancio e di quelle aggiuntive di cui al comma 3». La particolare
rilevanza   sociale   del   servizio  degli  asili-nido,  relativo  a
prestazioni  che richiedono continuita' di erogazione in relazione ai
diritti costituzionali implicati, comporta peraltro che restino salvi
gli eventuali procedimenti di spesa in corso, anche se non esauriti.
    8.   -   Infondato,   infine,   deve   ritenersi  il  rilievo  di
costituzionalita'  sollevato  dalla  Regione  Marche  in relazione al
comma 6  dell'art. 70,  «nella  parte  in  cui  non  esclude  che  la
deducibilita'   delle  spese  di  partecipazione  alla  gestione  dei
micro-asili  e  dei  nidi  nei  luoghi  di lavoro si possa riferire a
tributi diversi da quelli statali». A tale disposizione e' stata data
attuazione  con il d.m. 17 maggio del 2002 (Deducibilita' delle spese
di  partecipazione  alla gestione di micro-nidi e dei nidi nei luoghi
di  lavoro)  il  quale,  per  gli  anni 2002,  2003, 2004, ha fissato
l'importo  delle  spese di partecipazione ai micro-nidi sostenute dai
genitori, deducibili dal reddito complessivo, nonche' l'importo delle
spese  sostenute  dal  datore  di  lavoro,  deducibili dal reddito di
impresa o di lavoro autonomo.
    Il  rilievo  prospettato  e'  basato  su  una erronea lettura del
comma 6  dell'art. 70 (oggetto anche di una interpretazione autentica
da  parte  del  comma 6  dell'art. 91  della  legge  n. 289 del 2002,
(Disposizioni  per  la  formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello   Stato   -   legge  finanziaria  2003)  per  profili  peraltro
irrilevanti  ai  fini  del  presente giudizio). Esso, infatti, non si
riferisce  a  imposte regionali o locali, ma riguarda le sole imposte
statali  sui  redditi  dei  genitori e dei datori di lavoro, rispetto
alle  quali  le  Regioni  e  gli  Enti  locali  possono semplicemente
aggiungere  aliquote addizionali, senza peraltro alcun potere in tema
di  determinazione  degli  oneri  deducibili  (sugli attuali limitati
poteri  tributari delle Regioni, si vedano le sentenze n. 311, n. 297
e n. 296 del 2003).

                          Per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE
    Riservata ogni decisione sulle restanti questioni di legittimita'
costituzionale della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per
la  formazione  del  bilancio annuale e pluriennale dello Stato legge
finanziaria   2002),   sollevate   dalle   regioni  Marche,  Toscana,
Emilia-Romagna, e Umbria con i ricorsi indicati in epigrafe;
    Riuniti  i  giudizi  relativi all'art. 70 della legge 28 dicembre
2001, n. 448;
    Dichiara  l'illegittimita'  costituzionale,  nei limiti di cui in
motivazione,  dell'art. 70,  commi 1,  3  e 8, della legge n. 448 del
2001;
    Dichiara  l'illegittimita'  costituzionale dell'art. 70, comma 2,
limitatamente  alle  parole  «fondamentali  dello Stato», della legge
n. 448 del 2001;
    Dichiara  l'illegittimita'  costituzionale dell'art. 70, comma 4,
limitatamente alle parole «nei limiti delle proprie risorse ordinarie
di  bilancio  e  di quelle aggiuntive di cui al comma 3», della legge
n. 448 del 2001;
    Dichiara  l'illegittimita'  costituzionale dell'art. 70, comma 5,
limitatamente  alle  parole «i cui standard minimi organizzativi sono
definiti  in  sede  di  Conferenza  unificata  di  cui all'art. 8 del
decreto  legislativo  28 agosto  1997, n. 281» della legge n. 448 del
2001;
    Dichiara  non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 70,  comma 6,  della legge n. 448 del 2001, sollevata dalla
Regione   Marche,  per  violazione  degli  artt. 117,  secondo  comma
lettera e),  e  quarto  comma  e  119,  primo  e  secondo comma della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
        Cosi'  deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 dicembre 2003.
                       Il Presidente: Chieppa
                       Il redattore: De Siervo
                      Il cancelliere:Fruscella
    Depositata in cancelleria il 23 dicembre 2003.
              Il direttore della cancelleria:Fruscella
03C1371